泛珠三角地區鄉村生態文明建設的法治保障

蘇榮瞬

習近平總書記在黨的十九大報告中提出了鄉村振興戰略，截止至2020年，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成，但離“鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富”的全面實現仍有一定距離。近年來，泛珠三角地區在脫貧攻堅進程中，雖然鄉村經濟提升顯著，但是鄉村生態環境遭到破壞的現狀也屢屢出現。泛珠三角地區鄉村振興的關鍵不僅僅是提升農村經濟，更要處理好經濟與農村生態的關系，不能走“先破壞，再治理”的老路。

一、法治保障鄉村生態文明建設的必要性

1.農民環境權保障不足。新時代農民是農村的主人，泛珠三角地區鄉村振興旨在提升農民權益，但也不能因此減損農民環境權。目前學界認為農民環境權是指農民在農村地區所享有的各種環境權，主要包括在適宜的環境下的生存權、環境收益分配權、環境參與權、環境請求權等。實施鄉村振興戰略必須要大力進行鄉村經濟建設，經濟建設中往往容易產生環境破壞問題，導致鄉村生態被嚴重破壞，農民環境權也因此受損。鄉村生態文明建設是鏈接鄉村振興與保障農民環境權的重要一環，因而用法治的力量充分保障泛珠三角地區鄉村生態文明建設對農民環境權的保護有重要意義。

2.重污染產業向農村地區轉移。近年來，隨著鄉村振興戰略的實施和城市環境污染問題的高壓打擊，大量的高污染企業“逃向”農村地區，城市污染逐漸向農郊轉移和分散。泛珠三角地區某縣大型養殖場在環境保護部門的嚴厲打擊下，逃向了農村，造成該村常年惡臭，水源也遭到污染。城市里的勞動密集型及重污染產業逐漸失去了市場紅利，需要尋求新的增長點，除了大力研發新技術外，還得尋求廉價勞動力。事實上，這些企業除向國外落后地區轉移外，也不乏部分企業向國內的農村地區、中西部地區轉移。為了脫貧致富，往往不顧企業的生態污染指標，用生態環境來換取短暫的經濟激增點。

3.“綠水青山”被嚴重破壞。長期以來，農村地區農民受教育程度普遍較低，生態保護意識差，污染水土、過度砍伐森林資源的事情時有發生。通過裁判文書網的檢索，截止2020年7月上旬，全國僅濫伐林木所涉的刑事犯罪判決就有56208 份，泛珠三角地區有33086份，占比58.9%，在全國中占比超過一半，足以可見泛珠三角地區的生態環境破壞嚴重。

二、鄉村生態文明建設法治保障的現狀

1.鄉村生態文明建設立法部分缺位。目前，我國現行有效的保障生態文明的法律主要出現在環境法部門，經濟法、民法、刑法部門也略有涉及。近日，《鄉村振興促進法（草案）》已經提交全國人大常委會審議，其中第五章，第三十三條至第三十九條的規定均與生態保護有關，足以可見鄉村生態文件建設的立法重要性。而我國目前并沒有涉及農村環境衛生的專門立法，僅在《村莊和集鎮規劃管理條例》中規定“任何單位和個人都應當自覺維護鄉村容貌衛生、美化環境”等。因此，泛珠三角地區可以先于全國立法，立地方生態文明治理之法，振興泛珠三角地區鄉村經濟。

2.基層法治隊伍執法不嚴。我國的行政體制為國省市縣鄉五級制，農村僅有基層群眾自治組織，而基層群眾自治組織隊伍法治素養有待提高，甚至部分基層管理者沒有高等學歷，更沒有足夠的法學素養。在實踐中，泛珠三角地區基層法治隊伍執法不嚴的原因主要有以下幾個：首先，執法者基于鄉里鄉鄰的關系，常常徇私舞弊，面對村民破壞生態環境的行為睜一只眼、閉一只眼，甚者更是進行包庇掩護，導致上級執法隊伍無法進行相關調查，即使發現了生態環境被破壞，也找不到行為人，無法收集相關證據;其次，基層生態執法隊伍人數不足，一般來說農村基層管理者是村黨支部書記、村長、村民委員會主任等人要掌管村中的大量事務，在生態執法方面就欠缺執法強度、深度和廣度，大量村中的生態環境破壞行為“管不到”;再其次，村中基層執法隊伍為了政績，往往瞞報村中生態環境破壞行為;最后，2020年是全面建設小康社會的決勝時期，基層執法隊伍的脫貧壓力巨大，因而“以生態換快速發展”常常成了基層執法隊伍的首選方法。實踐中，例如發展養殖業的“萬豬戶”，只顧經濟效益，相關環境清潔工作不足，導致村中空氣惡臭，水資源被大量污染的現象屢見不鮮。

3.司法機制不夠完善。在鄉村振興戰略實施的關鍵時期，生態文明建設呼聲越來越高的背景下，泛珠三角地區環境保護系統受理了大量的農村環境投訴信訪，司法介入的環境資源糾紛案件雖然有所攀升，但是尚未成為解決該類案件的主要手段，這與司法系統司法機制不夠完善有很大關系。存在農村生態環境案件審理啟動難、農村生態環境案件審理效果不佳、農村生態環境案件裁判執行難、基層執法隊伍與司法隊伍信息銜接不暢等問題。

4.農民生態環境守法意識薄弱。農村地區大多數農民文化水平不高，法律意識薄弱，保護農村生態環境的意識更加淡薄。在鄉村振興的大背景下，很多農民只顧自身眼前的利益，開山毀林、大興養殖，對農村生態環境造成了嚴重破壞。除此之外，農民長期無拘無束的生活習慣，導致農村衛生條件較差，隨處可見垃圾堆隨意處置，甚至一燒了之。

三、對泛珠三角地區在提升鄉村生態文明法治保障的建議

1.多維立法構建鄉村生態文明建設法律體系。①多層級立法。鄉村振興屬于國家戰略，鄉村生態文明建設也應當從國家層面就給予足夠重視，由全國人大及其常委會規劃出臺鄉村生態文明建設立法計劃，國務院有關部門可以先行頒行相關行政法規，泛珠三角地區地方政府部門也可以先行先試，在部分農村地區探索鄉村振興背景下鄉村生態文明建設的法律體系。在鄉村振興的大背景下，有關部門在制定《鄉村振興促進法》時必須考慮到農村生態文明建設的重要性，不能因為振興鄉村的需求，就對鄉村生態文明進行破壞。只有這樣多層級進行鄉村生態文明建設立法，才能保障鄉村生態文明建設的法律體系能夠相對完備。泛珠三角地區不僅擁有一般立法權，且還有少數民族地方立法權，相關立法部門應當充分利用相關立法權，做好立法立法工作，為泛珠三角地區鄉村經濟振興與生態文明法治保障保駕護航。②多方面立法。泛珠三角地區立法機構在進行鄉村生態文明建設方面的立法規劃時，應當根據鄉村土資源、水資源、林木資源、耕地資源、文化資源等多方面分類著手，細化立法，由點及面，做好鄉村振興背景下的生態文明建設保障工作。立法之前，應當遵循科學立法的原則，做好鄉村調研工作，充分考慮農村地區的發展問題與生態環境保護的矛盾問題。立法后要定時評估，做好法律漏洞修復工作。對于因鄉村振興而新出現的生態環境破壞法律問題，例如大規模養殖業導致的生態環境破壞問題，應當及時進行登記備案，進行法律更新修復。當然，也應當及時清理那些不符合農村鄉村振興背景的法律文件，盡可能讓法律符合泛珠三角地區經濟的發展需求。

2.建立生態文明分區多級負責制。現有的河長制度有效保護了我國水域、河流的生態，鄉村振興背景下，完全可以推行該制度，但是生態環境是整體的，不應當僅僅保護生態環境中的某一環節，更要整體負責、整體保護。首先，可以以行政村為基礎單位再進行細分，制定生態分區負責制地圖，保護好農村的每一寸生態水土。同時以村鎮為單位制作生態分區負責制手冊，明確每一塊保護區應當著重保護的具體內容，相關責任人的聯系方式等，方便其他農民進行有效監督。其次，對于同一塊生態文明保護區，應當讓環境保護部門進行實地調查，對保護內容進行分級處理。再其次，建立生態文明分區多級負責制后，應當構建完備的配套監督體系。可利用互聯網，定時向環境監管部門進行匯報，再由環境保護部門進行抽檢調查，確保文明分區多級負責制的充分落實、施行。

3.健全鄉村生態文明司法機制。總的來說，在鄉村振興背景下，泛珠三角地區鄉村生態文明司法機制不夠完善的缺點暴露的更加直接，大量的案件沒有得到妥善處置。司法部門首先應當加強人才培育工作，加強司法工作人員的生態環境法律專業素養，定期開展專項法官培訓，測試合格的法官再上崗判案;其次給予司法機關足夠的中立地位，不受行政機關的影響，做到審案獨立、判案獨立;再其次，因地適宜，出臺有效的執行政策，確保執行能夠得到落實。例如某鐵路運輸法院出臺了近20條關于生態環境執行難解決辦法的具體舉措。

4.加強生態文明法治宣傳。泛珠三角地區可通過現代化媒體、廣播、貼標語等方式對鄉村農民進行生態文明法治宣傳教育，切實加強農民生態環境保護意識，營造鄉村振興、生態文明建設并進的良好氛圍。同時，告知農民監督舉報的權利，并告知其相應的監督舉辦渠道，讓農民成為生態文明建設的監督者，參與其中，并享受鄉村振興、鄉村生態文明建設的成果。

總之，鄉村振興背景下，泛珠三角地區鄉村生態文明建設已經刻不容緩，生態振興是泛珠三角地區鄉村振興的關鍵點。從發展生產力到農民長治久安的生活，都離不開良好的“綠色的”生態環境，否則鄉村也就失去了本來的“綠色”面貌。只有牢固樹立，“既要金山銀山，又要綠水青山”的理念，用法治保障泛珠三角地區在鄉村振興背景下的生態文明建設，才能使得農村地區生機勃勃，農民富裕，生態美麗。[基金項目：本文系廣西師范大學2020年廣西研究生教育創新計劃項目（廣西地方法治與地方治理研究中心項目）“鄉村振興背景下少數民族地區人民法庭參與鄉村治理的現狀與優化路徑研究——以廣西為例（項目編號：GXDFFZ2020Y01）”研究成果。]