地方政府債務為何持續擴張
——基于撤縣設區的準自然實驗分析

喬俊峰 黃智琛

一、引言及文獻綜述

近年來，中國地方政府債務快速增長，全國地方政府債務余額近三年年化平均增長率為16.56%①數據來自財政部，采用月度數據年化衡量。，已由2016年底的17.2萬億元提高至2019年底的21.3萬億元②數據來自財政部。。地方政府債務規模的迅速擴張引起學界及政策制定者的廣泛關注，特別是2018年中央經濟工作會議以及2017年的全國金融工作會議上習近平總書記明確指出將有效控制地方政府債務過快增長納入各級地方政府的工作要求之中。地方政府債務的快速增長一方面說明其在地方政府運行中發揮著重要作用，另一方面，其過快增長也意味著將對宏觀經濟穩定運行帶來巨大風險。因此，厘清地方政府債務成因不僅是深化財政體制改革的應有之義，也關系到中國經濟長久穩定運行。

已有研究對于地方政府債務快速擴張的成因尚有爭議。一部分學者認為在中國現行財稅體制下，地方面臨財政收支壓力，財政資金緊張導致地方債務膨脹(龔強等，2011；繆小林和伏潤民，2013；李永友和張帆，2019；毛捷等，2020；曹光宇等，2020)。盡管財政縱向不平衡即“財權與事權不匹配”的解釋得到了大多數學者的認同，但仍有部分學者持不同觀點。這些學者認為財力困難同地方政府債務之間不存在顯著關聯(曹婧等，2019；郭玉清等，2020)，而橫向競爭壓力激勵地方政府通過債務融資完成投資沖動(蒲丹琳和王善平，2014；陸遠權等，2016)。橫向競爭壓力激勵地方政府通過債務融資進行大規模基礎設施建設，從而促使地方政府產生自主舉債行為(陳菁和李建發，2015)，也導致地方政府債務資金使用效率低(洪源等，2020)。

上述研究成果無疑有助于加深對政府債務成因的理解，即在中國式財政分權和政績考核機制下，縱向財政不平衡與橫向政府競爭的激勵機制可能扭曲地方政府行為。稅收競爭、支出競爭以及出于投資沖動的發債競爭行為使得基層地方政府存在債務規模膨脹的可能。然而，上述文獻隱含了行政區劃外生給定的假設，忽略了行政區劃調整對地方政府行為以及地方政府債務增長的影響。撤縣設區是為滿足城市建設需要而推行的一項行政區劃調整政策，在促進城市經濟發展、推動城市化提升以及提供更高水平的公共品等方面發揮了巨大作用，但也會引起地方政府財政利益和競爭行為變化，進而影響到地方政府債務增長。

考察中國撤縣設區的歷程，本文發現2008年迄今，撤縣設區的浪潮再度被掀起，與此同時，地方政府債務也在快速攀升。2008年后撤縣設區數量同地級市城投債發行量之間呈高度同步的特征，圖1展示了二者的正相關性。因此，本文關心的是，各地撤縣設區引發的城市基礎設施建設究竟對地方政府債務擴張有著怎樣的影響?它又是通過什么途徑影響地方政府債務增長？

圖1 2008年以來中國撤縣設區數量與城投債的變化趨勢及擬合圖(單位：億元，個)

然而，目前研究撤縣設區對地方政府債務增長影響的文獻并不多見。已有文獻較多集中于評估其經濟增長效應(韓永輝等，2014；李郇和徐現祥，2015；邵朝對等，2018；唐為，2019)、城市化發展以及公共服務供給水平等方面(唐為和王媛，2015；Tang和Hewings，2017；盧盛峰等，2017；段龍龍和王林梅，2019)。因此，本文以地方政府設立的地方融資平臺公司發行的城投債作為研究樣本，基于2006—2017年地級市面板數據，采用漸進式雙重差分法來識別撤縣設區政策對于地方政府債務增長的影響，并對撤縣設區政策作用于地方政府債務增長的影響機制進行檢驗，以期為地方政府債務增長提供新的解釋。本文發現，經歷撤縣設區調整的城市相對于其他城市會顯著增加其城投債的發行。本文進一步檢驗了其背后的作用機制，實證分析表明，撤縣設區改革會通過土地出讓收入效應與地方政府競爭效應兩個渠道推動債務增長。具體而言，撤縣設區可放松城市面臨的土地資源約束，提高其土地出讓收入，可增強其償債預期，從而推動城投債的發行來為城市發展籌集資金。此外，撤縣設區將加劇地級市政府間競爭，地方政府間的競爭可以增加財政收入并促進地方經濟發展，進一步增加城投債的發行。此外，本文對不同地區、不同撤縣設區組合的異質性分析顯示，相較于中部城市，撤縣設區對東部與西部城市的債務規模擴張影響更大，強縣設區的債務增長效應大于弱縣設區。為了使上述分析更為嚴格，本文也同時排除了其他可能的干擾因素，并進行了相應的安慰劑檢驗，這些分析均證明了結果的穩健性。

與已有研究相比，本文的可能貢獻有如下三個方面：第一，本文從撤縣設區的視角研究了地方政府債務擴張的原因。原有的文獻更多強調財政壓力和橫向競爭對地方政府債務擴張的影響，而較少考慮撤縣設區引發的城市基礎設施建設對地方政府債務增長的影響，本文考察了其作用機制，為理解縱向財政不平衡與橫向政府競爭導致地方政府債務快速增長提供了可靠證據。第二，豐富了撤縣設區政策效果評估的研究成果。既有研究主要集中在撤縣設區改革在經濟增長、城市化發展以及公共服務供給等方面的作用，而關注其對地方政府債務影響的文獻仍然較少。在現有研究的基礎上，本文給出撤縣設區影響地方政府債務擴張的經驗證據。第三，本文為更好地發揮撤縣設區的積極效應與避免消極效應提供了新的經驗借鑒。撤縣設區在促進城市經濟發展、推動城市化進程等方面發揮了巨大作用，但也會引起地方政府財政利益和競爭行為變化，導致地方債務快速膨脹，這一發現為政策制定者提供了重要的參考。

二、制度背景和理論分析

（一）制度背景

改革開放后，各級地方政府一直承擔著進行城市建設及促進地方經濟發展的責任。在中國，撤縣設區政策興起于20世紀80年代初，為了滿足城市建設的需要，將地級市及以上行政單位所管轄的縣或者縣級市調整為市轄區。考察撤縣設區的歷程，可將其分為四個階段：一是自20世紀80年代初至90年代中后期，該階段撤縣設區主要發生在北京、上海等大城市，每年撤縣設區數量較為零星；二是自20世紀末到2003年，該階段撤縣設區不再局限于特大城市，其他城市也掀起了撤縣設區的高潮；三是2004到2010年，這一階段撤縣設區數量急劇下降，平均而言一年僅有兩個左右的城市發生行政區劃調整；四是2011年至今，這一時期撤縣設區迎來第二個高潮期，每年撤縣設區的城市急劇增加，且中西部較多城市也參與到撤縣設區的改革之中①由于篇幅限制，上述變化見附圖1，有興趣的讀者可向作者索取。。

作為一項旨在促進城市經濟發展、推動城市化進程的重要行政區劃調整政策，撤縣設區實質上意味著地級市通過上收經濟管理權限對縣域資源進行吸納(唐為，2019)，以拓展城市發展空間。因此，會引起地方政府財政利益和競爭行為變化，進而影響到地方政府債務增長。在撤縣設區過程中，地方政府債務一直在快速攀升。當地方政府在發展經濟或者提供公共服務過程中遇到財政資源困難時，往往以借債的方式謀求更多公共資源，因此各級政府在建設城市的過程中會不可避免地擴大舉債規模(常晨和陸銘，2017)。在發展地方經濟過程中，地方政府普遍設立特殊經濟實體(如地方政府融資平臺公司)進行融資，地方政府融資平臺債務逐漸成為當前地方政府債務的主要形式(Huang和Du，2018)。囿于數據可得性，大多數學者使用城投債數據作為研究地方政府債務的觀察指標(陳菁和李建發，2015；陳寶東和鄧曉蘭，2017；曹婧等，2019；彭沖和陸銘，2019)。作為地方政府債務融資的主要方式，城投債是指地方政府作為擔保人，由地方政府投融資平臺公司為發行主體，為地方基礎建設項目籌集資金而發行的債券。城投債發行種類包括短期融資融券、公司債、企業債、金融債、非公開定向融資工具等，其債務類型體現出典型的“市政建設債”特征(鐘輝勇和陸銘，2015)。圖2展示了2008—2016年間中國地級市城投債發行情況的變化趨勢，總體而言，撤縣設區城市的城投債發行次數明顯大于非撤縣設區的城市，并且二者之間的差距不斷擴大。

圖2 地級市城投債發行情況對比(單位：次)

（二）理論分析

1994年實施分稅制改革以來，地方政府從經營企業轉為經營土地再到后來經營城市，一直有其內在的穩定邏輯。具體而言，各級地方政府承擔著進行城市建設以及促進地方經濟發展的責任(Xu，2011)，但城市建設需要大量的資金，因此地方政府需要募集資金來發展轄區經濟。實行分稅制前，地方政府同企業密切相聯，地方政府通過經營企業可獲得對經濟資源的控制能力；而分稅制改革后，地方政府與企業距離拉大，政府通過經營企業獲得財政收入的激勵下降，因此由經營企業轉向與經營土地相關的城市化上(孫秀林和周飛舟，2013；Chen和Kung，2016)。步入21世紀以來，多個地市由片面地經營土地轉為經營城市，這種轉變的實質是合理配置城市資源、提高治理水平以促進城市發展。然而，經營城市無疑需要地方政府持續不斷地提供資金支持，其中地方舉債是地方政府籌措財政資金的一種有效方式，也是地方政府在財政收支壓力下獲取更多財權的一種重要途徑。因此，當地方政府在發展經濟或者提供公共服務過程中遇到財政資源困難時，往往以借債的方式謀求更多公共資源(Garman等，2001；Rodden，2003)，也正因如此，各級政府在建設城市的過程中會不可避免地擴大舉債規模。

本文認為，撤縣設區可能會通過土地出讓收入效應與地方政府競爭效應兩個作用渠道，推動地方政府債務的增長。

(1)土地出讓收入效應。撤縣設區可以增加地級市的土地出讓收入，土地出讓收入的增加可增強其償債預期，從而推動城投債的發行來為城市發展籌集資金。具體而言，撤縣設區的實施可以放松城市面臨的土地資源約束，這會改變地方政府的土地供給行為，增加其土地供給量并注入融資平臺，因地方政府抵押品價值上升將改變其償債預期，從而強化其發債行為。

土地是地方政府資產的重要組成部分，1998年后地方政府擁有土地一級市場的壟斷供給權，并可在二級市場上通過招拍掛方式出售土地獲得土地出讓金。更重要的是，地方政府往往利用土地出讓收入為其舉債行為提供融資擔保，從而產生地方政府債務(范劍勇和莫家偉，2014；張莉等，2018)。以城投債為例，地方政府往往通過“招拍掛”方式將土地注入融資平臺公司，為其提供可質押物，從而獲取債務資金。由于實行分稅制后土地出讓帶來的預算外收入歸地方政府所有，并不參與分成，相較于不易增加的預算內收入，地方政府更傾向于將土地出讓收入與利用土地融資獲得的收入代替相對成本較高的地方稅收，因此地方政府具有較強的利用土地出讓獲取預算外收入的激勵。

當然，盡管1998年出臺的《土地管理法》規定地方政府可利用農業用地彌補城市建設用地，可以通過經營土地獲取預算外收入補充政府收入。然而，由于城市伊始的規劃問題，在已有的地理空間內，城市可利用的土地資源通常是有限的。因此，地級市政府通過撤縣設區改革能夠增加其可支配的土地資源，從而獲得更高的土地出讓收入。由于地方政府往往習慣利用土地財政以增加預算外收入并滿足城市建設的需要(張路，2020)，因此這會促使地方政府持續擴大土地出讓收入來為發展進行融資，并將其用于城市建設。地方政府常常通過土地出讓及土地融資滿足城市建設的發展需要，并吸引資本流入，進而實現經濟增長與官員晉升的目的。具體而言，一方面，通過撤縣設區增加地方政府可支配的土地資源與土地出讓收入，土地出讓收入越高，表明地方政府的抵押品價值越大，有利于地方政府發行更大規模的債務資金；另一方面，土地出讓能夠影響債券投資者與地方政府對城投債償還能力的預期，其未來償付能力更強，這將進一步強化地方政府利用土地的融資功能為城市發展籌集資金。近年來，土地出讓價格的上升使得地方政府通過土地舉債的途徑得以強化(梅冬州和溫興春，2020)，長此以往，地方政府會逐漸依賴獲取成本相對較低的土地融資功能。因此，本文認為撤縣設區的推行會增加改革地市土地出讓收入，土地出讓收入的增加可增強其償債預期，從而推動城投債的發行來為城市發展籌集資金。

(2)地方政府競爭效應①十分感謝匿名審稿專家的建設性意見。。撤縣設區改革會加劇地級市地方政府間的競爭，加大“重基本建設、輕民生服務”的支出偏向，從而加劇地方政府債務增長。我們注意到在省內某個城市發生撤縣設區后的一段時期內，其他地級市往往也會發生撤縣設區改革②例如，廣東省揭陽市與清遠市于2012年進行撤縣設區，隨后三年，梅州市、潮州市、茂名市、云浮市、陽江市與肇慶市紛紛進行撤縣設區改革。。這源于改革開放后中國一系列的制度安排，形成了以經濟發展水平為主要考核指標的官員晉升機制，以激勵地方政府積極發展地方經濟。這一系列的制度安排也引發了地級市地方政府之間在公共服務供給等方面展開支出競爭，如通過增加生產性支出比重用于當地基礎設施建設，降低企業經營成本以吸引企業和資本流入。在這樣的支出競爭下，造就了地方政府公共支出結構“重基本建設、輕民生服務”的明顯偏向(傅勇和張晏，2007)。在晉升錦標賽的背景下，地方政府官員往往通過基礎建設拉動地方經濟增長，而城市基礎設施建設支出規模通常是以收定支，因此地方政府為發展轄區經濟需要持續增加自身財政收入。由于通過撤縣設區改革，地級市政府可獲得更多經濟資源，并進一步增加政府收入，這些收入可用于加大生產性財政支出以改善發展環境，尤其是基礎設施建設等，這也可以解釋為何撤縣設區改革在總體上促進地級市公共服務供給水平提升，但全市范圍內仍偏向基礎設施等生產性服務建設(段龍龍和王林梅，2019)。進行撤縣設區的地級市政府可以通過獲得更多的經濟資源增加財政收入并促進地方經濟發展，從而提高地方主政官員晉升的可能性。因此，受這些進行撤縣設區改革城市的激勵，為提升當地政府財政能力以及實現主政官員的晉升，相同層級地級市地方政府之間也會進行撤縣設區改革，這將加劇彼此之間的競爭。而撤縣設區加劇了地級市政府間競爭，將改變地方政府的收支行為，進一步加劇地方政府債務的增長。

綜合來看，撤縣設區在促進城市經濟發展、推動城市化提升以及提供更高水平的公共品等方面發揮了巨大的作用，但同時也改變了地方政府的收支行為。首先，撤縣設區政策的實施會放松城市面臨的土地資源約束，這會改變地方政府的土地供給行為，增加其土地供給量并注入融資平臺，由于撤縣設區的推行會增加地級市的土地出讓收入，通過增強其償債預期，推動城投債的發行來為城市發展籌集資金。其次，撤縣設區將加劇地級市政府間競爭，地方政府間的競爭可以增加財政收入并促進地方經濟發展，進一步加劇地方政府債務的增長。因此，不論是土地出讓收入效應還是地方政府競爭效應，都將導致地方政府債務的增加，本文將進行實證檢驗。

三、研究設計與數據說明

（一）回歸模型設定

為了檢驗撤縣設區對城投債的影響，可直接比較發生行政區劃調整前后該城市城投債發行變化速度的差異。直接對比發生改變前后增速差異的問題在于無法找到有效的對照組，不能在排除其他影響因素的情況下識別出撤縣設區對于城投債發行變化的凈效應。因此，本文考慮使用漸進式雙重差分法更為準確地衡量這一沖擊的作用，具體來說，方程遵循如下設定：

（二）數據來源及處理

本文使用的城投債數據來源于Wind數據庫。其中，由于將考察對象界定為地級市，我們剔除了發行主體為直轄市與省級融資平臺公司發行的債券，所使用的研究樣本為地級市層面的平臺公司發行的城投債數據。由于城投債從2006年開始快速增長，而地級市層面的宏觀經濟數據只能獲取至2017年，在剔除直轄市以及數據缺失嚴重的地級市后，最終采用2006—2017年280個地級市數據。關于撤縣設區的信息來自中國行政區劃網，控制變量即地級市層面的宏觀經濟數據和地方政府財政數據主要來自歷年的《中國城市統計年鑒》。本文以2001年為基年，利用統計年鑒中各省的平減指數平減后得到各年可比的實際GDP數據。為了探討撤縣設區影響城投債發行的作用機制，本文將來自歷年《中國國土資源統計年鑒》中的土地出讓收入數據與地級市面板數據進行匹配，其中機制檢驗中撤縣設區的數據從民政部“全國行政區劃信息查詢平臺”公布的信息中手工整理得到。

（三）描述性統計

表1為文中主要變量的描述性統計。其中，變量中所有金額類指標都通過平減指數進行物價消脹處理，保證價格上的可比性。

表1 主要變量描述性統計

四、實證結果分析

（一）基準回歸

本文的研究方法為雙向固定效應模型，利用方程(1)估計撤縣設區對城投債發行的直接影響，表2報告了基本回歸結果。

表2中第(1)、(3)、(5)列表示撤縣設區顯著增加了城投債的發行規模及發行概率，發生撤并的城市與未發生撤并的城市相比，其人均城投債規模、單次發行規模以及發行概率均有明顯提高。表2中第(2)、(4)列和第(6)列顯示，在控制了各城市經濟特征之后，本文關注的cxsqit的回歸系數仍為正值，這提高了上述結果的可靠性。具體而言，處理組與控制組相比，撤縣設區提高了人均城投債規模(平均約30.43%)和單次發債規模(平均增加約82.23%)，同時其發債概率也會提高(約25.21%)。以上回歸結果從整體上考察了撤縣設區對城投債發行的直接影響，我們在下文中仍需深入分析其作用機制。

表2 撤縣設區與城投債規模

（二）機制檢驗

本文發現撤縣設區改革會顯著增加以城投債衡量的地方政府債務，但更為重要的是明確這一作用是如何形成的。厘清該問題不僅對于上述結果的穩健性具有進一步的驗證作用，同時有助于識別其內在機理。

1. 撤縣設區的土地出讓收入效應與城投債

如理論分析所述，撤縣設區促進地方政府債務增長的機制之一如下：撤縣設區可以增加地級市的經濟資源尤其是土地資源，地方政府可通過土地出讓獲取土地出讓金并進一步強化土地的融資功能，進而推動地方政府債務增長。為檢驗這一機制，本文采用中介效應模型進行檢驗①作者感謝匿名審稿專家的建議。：

其中，i表示城市，t表示年份。lnlandcrsrit表示i城市在第t年中的土地出讓收入對數值，也是該機制檢驗中的中介變量。其他變量同基準回歸模型(1)一致。

檢驗土地出讓收入的中介效應回歸結果如表3所示。根據回歸結果可以發現，依次檢驗的結果中，撤縣設區對土地出讓收入以及土地出讓收入對城投債發行的回歸系數中至少有一個不顯著。因此，本文參考錢雪松等(2015)以及郭曄等(2020)文獻做法進一步進行Sobel檢驗。Sobel檢驗結果見表3最后一行，存在以土地出讓收入為中介變量的中介效應，即土地出讓收入在撤縣設區和地方政府債務擴張之間起中介作用①我們使用土地出讓收入直接作為被解釋變量，采用基準回歸模型進行機制檢驗，結果見附表2。由于篇幅限制未能匯報，感興趣的讀者可向作者索取。本文也利用“招拍掛”收入進行了實證檢驗，結果沒有明顯差異。。

表3 撤縣設區的土地出讓收入效應與城投債

2. 撤縣設區的地方政府競爭效應與城投債

為驗證本文提出的撤縣設區促進地方政府債務增長的另一個機制：撤縣設區會加劇地級市政府間的競爭，進而促進地方政府債務的增長。在中國現行的行政體制下，撤縣設區會減少基層政府間的競爭強度，但會加劇地級市政府間的競爭，進而促進地方政府債務的增長。本部分借鑒賀穎和呂冰洋(2019)的研究，引入“本地級市政府中撤縣設區數量占所轄縣級市政府數量之比(compete)”作為地級市政府間競爭強度的代理變量，將其與cxsq進行交互，交互項“cxsq×compete”的回歸系數可反映地級市政府間競爭強度帶來的影響。基于此，本文設定回歸模型(4)對上述機制進行檢驗。

表4為使用雙向固定效應模型利用式(4)進行估計的回歸結果。相較于表2，各列的回歸系數均有所增加，但依然非常顯著。平均說來，撤縣設區引起的競爭強度每增加10%，人均城投債規模平均增加至少4%，單次發債規模(金額)平均增加約9%，同時其發債概率也會提高約3%。表3和表4的發現表明，撤縣設區的實施，增加了地方政府的土地出讓收入并強化了土地的融資功能，并且進一步促進了地級市政府的競爭效應，從而導致地方政府債務增長。

表4 地方政府競爭對城投債的影響

五、穩健性檢驗

（一）雙重差分法適用性檢驗

本文主要使用漸進性雙重差分法對政策沖擊進行評估。一般來講，這一方法的使用需要滿足平行趨勢這一條件①雙重差分法的使用并不要求政策外生，我們在附表3嘗試進行討論，感興趣的讀者可向作者索取。。為檢驗平行趨勢假設，本文設定回歸方程如下：

（二）替換核心變量

使用城投債衡量地方政府債務可能會使我們高估撤縣設區的負面影響。為此，首先本文將正文中所使用的人均城投債發行規模或單次城投債發行規模替換為一個城市債務總規模。根據龐保慶和陳碩(2015)的文章，本文將式(1)中的被解釋變量更改為使用省級債務規模所測量出的地級市總債務水平的對數值(lalldebt)，其計算公式如下：

接著本文使用各城市城投債總的發行規模對數值ltdebt作為被解釋變量，使用式(1)進行回歸，回歸結果表明撤縣設區仍顯著地增加了以總量形式衡量的地方政府債務①由于篇幅限制，回歸結果見附表4，有興趣的讀者可以向作者索取。。

表4 異質性分析

（三）控制時間趨勢與事件分析法

對于各種隨時間變化的因素，其對每個城市地方政府債務的影響是類似的，但其對不同城市的作用大小仍存在差異。為控制這一效應，本文采用相關研究中常用的方法，控制每個城市的時間趨勢變量trendit，這一方法允許各城市債務擁有不同的線性增長趨勢。控制trendit可以緩解因遺漏這些因素所導致的內生性問題(Li等，2016)，回歸結果表明本文所關心的系數仍然顯著為正，說明本文的結果是穩健的②由于篇幅限制，以上回歸結果見附表5，有興趣的讀者可向作者索取。。

由于本文使用漸進雙重差分法(Staggered DID)，該方法可能存在不恰當的對照組，從而導致估計結果不一致(De Chaisemartin和D’Haultf?uille，2020；Callaway和Sant’Anna，2021；Goodman-Bacon，2021)。為處理這一問題，我們通過僅保留發生過撤縣設區的處理組，采用非參的事件分析法重新進行估計。估計結果見圖3，其中實線是估計系數的連線，陰影為估計系數的95%置信區間，虛線為沖擊發生前估計系數的趨勢。結果表明，盡管改革前存在向上趨勢但并不顯著，而且趨勢項并未包含在估計系數95%的置信區間中。我們發現，相較于改革前一期，改革后的發債水平顯著上升，這意味著本文的估計結果是可靠的。

圖3 事件分析法結果

（四）異質性分析

首先，我們考察區域異質性。由于中國不同地區的制度環境與經濟發展水平存在較大差異，因此，本文分地區考察撤縣設區改革對地方政府債務規模擴張的影響，東、中、西部回歸結果分別見表5第(1)列到第(3)列。回歸結果表明，相較于中部地區，東西部城市發債的可能性和政府債務規模擴張更嚴重，其中西部地區最為突出。以上結果可能的原因是東部地區的城市因發展需要通常有較強的發債與發展動機，而西部地區通過撤縣設區后可利用的土地資源更為豐富，其通過發債實現追趕發展的動機強于東部與中部地區。此外，西部地區因基礎設施建設相較于其他地區更為薄弱，因此在西部地區偏向生產性服務建設的可能性更大，從而導致其債務規模更大。這也反映了中國各地區初始稟賦以及發展戰略等方面存在差異，導致各地區呈現不平衡發展的特點。

其次，考慮到撤縣設區組合的異質性可能對地方政府債務擴張產生不同的影響，本部分對強縣設區與弱縣設區進行了區分。之所以做這樣的區分是由于各地在實施撤縣設區改革時，進行了不同嘗試，進行這一劃分有助于豐富對撤縣設區改革的認識。本文根據各城市撤縣設區的縣域在撤縣設區前一年的生產總值在全市的占比反映該縣市在全市的經濟重要性，并根據其中位數將樣本分成強縣設區與弱縣設區。表5第(4)列到第(6)列給出了回歸結果，結果表明強縣設區相較于弱縣設區，其地方政府債務增加更多。總體而言，撤縣設區帶來的政府債務規模膨脹在兩類撤縣設區中均存在，進一步分析其成因，可能的解釋是強縣相較于弱縣設區，一般在改革前往往具有更強的財政收入與經濟發展潛力，通過撤縣設區改革，強縣設區后經濟權力上繳，地級市政府在晉升錦標賽的背景下，更可能充分利用舉債方式來發展地方經濟，因而對地方政府債務擴張的影響程度更高。

六、結論與政策啟示

近年來，隨著地方政府債務規模的不斷擴大，地方債務成因越來越受到學術界的關注與重視，但已有研究忽視了行政區劃調整對地方政府債務的影響。本文基于2006—2017年280個地級市面板數據，采用雙重差分法檢驗了撤縣設區的債務增長效應及其背后的可能機制。結果表明，經歷撤縣設區改革的城市相對于其他城市會顯著增加地級市的地方政府債務，而且相對于弱縣設區，強縣設區的債務增長效應更大。另外，本文還考察了其作用機制：首先，土地出讓收入效應的作用機制在于撤縣設區可增加地級市政府可支配的土地資源，提高其償債預期，推動地級市政府擴大地方政府債務規模；其次，地方政府競爭效應的作用機制在于撤縣設區將加劇地級市政府間競爭，從而擴大基礎設施建設與財政收入規模，進而加劇地方政府債務的增長。

本文的研究發現為地方政府債務增長提供了新的解釋，并為厘清撤縣設區的改革效應提供了進一步的經驗證據。首先，本文給出撤縣設區對地方政府債務產生影響的經驗證據，因此在關注撤縣設區積極效應的同時，仍應考慮到潛在的地方政府債務規模膨脹對系統性金融風險的負外部性。撤縣設區可能產生長期債務風險，從而對宏觀經濟穩定運行帶來挑戰，我們應具備風險意識，審視并防范因撤縣設區改革導致債務膨脹及其可能引發的債務風險。各地需要因地制宜地綜合考慮，更好地發揮撤縣設區的積極效應，最大限度避免和糾正消極效應。其次，隨著近年來撤縣設區政策再次掀起熱潮，本文認為在這一過程中應使撤縣設區擺脫獲取更多土地等經濟資源的目的，強調提高地級市自主權力、促進城市發展的根本作用。最后，應適時調整官員考核體系，進一步深化財政體制改革。通過減輕地級市政府的財政壓力，可緩解其不必要的競爭效應，從根源上減少政府發債動機。