“二次房改”重提，我們離“安居樂業”還有多遠?

王瑩

2020年12月18日，在中央經濟會議公報中提到了2021年的八項重點任務，其中一條就是“解決好大城市住房突出問題”。會議對房地產的定性進一步嚴苛，強調住房問題關系民生福祉，要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，因地制宜、多策并舉，促進房地產市場平穩健康發展。

緊接著12月31日，中國人民銀行聯合銀保監會發布《關于建立銀行業金融機構房地產貸款集中度管理制度的通知》，對銀行業金融機構分檔制定房地產貸款和個人住房貸款占比上限標準。這一通知被金融業內稱為重磅政策，因為其直接為銀行業金融機構房地產貸款占比、個人住房貸款占比劃定“紅線”。

2020年，在新冠肺炎疫情的影響下，房子依然是社會經濟生活的核心話題。除了政策層面對房地產市場進行規范以外，2020年年初重提的“二次房改”或將成為房地產市場的一個新風向標。2020年3月，北京大學國家發展研究院教授、數字金融研究中心高級研究員徐遠發表演講，提出“大規模建設安居房，啟動二次房改”的建議。

那么，什么是“二次房改”？“二次房改”應該怎么改呢？

01

“二次房改”是相對于“一次房改”來說的。在“二次房改”提出之前，我國在1998年已經經歷了一次范圍較大、影響較深的房改。這次改革真正打破了具有計劃經濟色彩的城鎮住房體系，后來被稱為“98房改”，或“一次房改”。

1998年，在我國城鎮住房制度經歷了多輪改革試點后，我國正式開啟了以“取消福利分房，實現居民住宅貨幣化、私有化”為核心的住房制度改革。

此次改革首次提出建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系，逐步將住房供應主體由國家轉為市場。由此，在新中國延續了近半個世紀的福利分房制度“壽終正寢”。后來，為了解決買房資金的問題，住房補貼、公積金、房貸開始大規模登場，中國房地產在市場化的同時，逐漸增強金融屬性。

“98房改”的積極效果是明顯的，中國城鎮住房制度發生了一次根本性的轉變，城鎮居民的住房條件得到了極大的改善。但在執行住房貨幣化改革的過程中，住房補貼的發放和群眾對住房需求滿足的程度還不能令人滿意，住房不公平現象進一步擴大，并隨著房價的飆升更加惡化。而經濟適用房由于政策目標不明確，執行過程中失當、失控現象嚴重。

市場化是房改的動力與目的，卻也在后來的爆發式增長中成為了房地產行業的原罪。追逐利潤是市場的本能，完全市場化的結果，就是由于供應的稀缺，房價的持續增長。

隨著“98房改”問題的不斷暴露，社會上對“二次房改”的呼吁聲越來越大。2008年，一些學者專家提出“二次房改”的概念。2009年，14位房地產界專家聯名上書國土資源部及住房和城鄉建設部，建議進行二次房改，并提交了二次房改的意見稿。

牽頭這份意見稿的是遼寧省外經貿廳企管處原副處長、住宅法專家李明，他認為提出“二次房改”時存在的問題包括：一是政府理論錯位，以住房全面市場化理論排斥住房是準公共產品理論;二是隊伍錯位，以開發商為基本隊伍壟斷經營，排斥政府非營利公益性的建房機構的住房保障職能;三是服務錯位，制定政策服務于開發商的利益和政府自身利益，官商聯手與民爭利。

他們在意見稿中提出的“二次房改”的核心內容是確立住房是準公共產品，基本方向就是由政府主導提供房屋住房服務。概括起來，就是“三種住房制度，三類供地方式，三支隊伍參與”（三三制）。

所謂三種住房制度指的是，針對低收入人群的保障性住房制度、針對中等收入家庭的公共住房和公共租賃住房制度和針對高收人家庭的商品住房體制。

相應的三類供地方式也分別為政府劃撥方式供地、“四定兩競”招標用地和商品房的“招拍掛”方式供地。其中，公共住房實行定地價、定建房標準、定稅費率、定5%利潤率，競房價、競建設方案的四定兩競方式，是二次房改實現的一個必要條件，根本目的是為了解決中間階層的夾心層問題。

三支隊伍參與是指政府、民間非營利公益性建房機構、建筑開發商共同參與。

建議書認為，“二次房改”提出的目的是分類解決住房需求，實施后中低收入者80%會受益，高收入者也不會受到太大沖擊。但當時“二次房改”只是在一些學者中不斷被討論，真正引起高層重視在2010年。

2010年，全國人大代表宗慶后和遲夙生分別領銜30余位人大代表提出的深化二次房改加快住房保障法立法的議案，“二次房改”被列入十一屆全國人大三次會議正式議案，這對推動二次房改具有重要的意義。

然而令人遺憾的是，在往后的十年中，二次房改并沒有真正大范圍地落地實施。

02

2020年，在疫情后的經濟恢復中，“二次房改”再次被提出，而此次“二次房改”提出的重點在“安居房”。

近年來“二次房改”的倡議者徐遠表示，以安居房建設為抓手的二次房改具有非常明確的指向：房子是為在大城市打拼的中低收入流動人口建的，這個群體包括農民工、新進入就業市場的年輕人，大概有3億～4億人。凡是在大城市就業目沒有住房的人，不限戶籍、不限學位，只要在當地繳納社保達到一定的年限，就應該葡生當地購買安居房的資格。

關于大城市進城務工人員和新市民的住房的突出問題，國家層面也給出了解決方案。在2020年12月的中央經濟工作會議上，提出“高度重視保障性租賃住房建設，加快完善長租房政策，逐步使租購住房在享受公共服務上具有同等權利，規范發展長租房市場”，且在政策角度向租賃住房建設傾斜，由此可見中央對長租房、租售并舉的決心。

長租房的確可以解決一大部分進城務工人員的住房問題，但如果想要讓新城市人口真正在城市安居樂業，從實際生活來看租房仍然不如買房具有吸引力。這背后的原因主要在于，租賃租房只能解決居住問題，對于居住人來說其落戶、教育、醫療還面臨著新的問題，他們能享受到的城市公共服務水平會受到限制。其次，在中國人“家本位”思想觀念的影響下，一套擁有所有權的房子仍是他們安居樂業的底氣。

此次“二次房改”中“安居房”的提出恰好可以作為解決大城市住房問題的一個補充，與租賃住房建設長期并行。并且，在徐遠看來，“二次房改”的方向不是簡單解決住房問題，還在于引導農民市民化。

相比于租賃住房來說，安居房“為直接以成本價向中低收入家庭出售而建設的住房”，既能滿足這部分人群買房的需求，也讓他們不至于為了買房“傾家蕩產”，通過安居房的建設真正讓這些以農民工為主體的流動人口在就業地安居樂業，促進社會穩定繁榮，為經濟增長創造潛力。

徐遠表示，“二次房改”如果能夠完成，現在6億市民未來大概增加到10億左右，城鄉二元結構基本打破，中國基本結束農業社會結構，進入工業社會、城市社會。

在最近的演講中，徐遠進一步補充，未來中國人口將主要往城市聚集，這是中國經濟轉型的源動力。“二次房改”的核心思想，就是通過建設安居房，以適當的政策傾斜，沿用商品房的辦法，把農民工、新市民等流動人口市民化，改善城市治理的同時幫助他們積累財富，變成未來新的中產階級。

在疫情后的經濟恢復中，“二次房改”也有其歷史可能性。在“98房改”中，一個不能忽略的背景是對沖東南亞金融危機，拉動經濟增長，成為新的經濟增長點。這使得1988年開始的各項房改試點與政策探索，積十年之功，終于一錘定音落地開花。時隔22年之后，“二次房改”再次被提出有一個相同的背景：經濟的不確定因素，目前因為疫情影響導致的全球經濟衰退對中國經濟的影響不可忽視。

徐遠表示，啟動“二次房改”短期內能促進經濟快速復蘇。安居房建設政策的構想是全年建設1000萬套安居房，按每套總投資100萬元算，年投資就是10萬億元，其中包含土地費、建筑安裝工程費。這么大規模的新增投資，不管是拆遷還是地方政府新增收入，特別是國債收入都會帶動關聯投資。

安居房還能替代掉部分低質的房地產，形成新增固定資本，大概是4萬億～5萬億元規模。現在的房地產投資規模是13萬億元，替代掉5萬億元的話，房地產投資領域還能凈增5萬億元，凈增率為30%～40%，根據經驗大概帶動GDP增長3%，因此能解決短期經濟增長和經濟復蘇問題。

兼顧經濟中長期增長。假設未來十年都遵循理想政策，新增投資大概可以托住未來10年每年經濟增長3%的下限。

中國金融四十人論壇高級研究員張斌也認為作為二次房改抓手的安居房建設為克服疫情帶來的經濟沖擊提供了非常好的解決思路，現在中國經濟最大的短板，就是兩4z_～民工不能安定在城市生活，成為城市的新市民。讓數量龐大的農民工融人到現代化城市，不僅可改善其自身生活水平，還可以釋放巨大的消費需求和潛力，進而為整體經濟的可持續增長提供重要支撐。

03

其實，在2018年，深圳的房地產改革已經邁出了第一步。

2018年深圳發布《深圳市人民政府關于深化住房制度改革、加快建立多主體供給多渠道保障租購并舉的住房供應與保障體系的意見》，意味著“二次房改”在向來有“先行先試”之稱的深圳落地。

深圳新的住房制度體系圍繞“住房雙軌制”展開，將商品房和保障房比例控制在4：6。從2018年起，在新增居住用地中，人才住房、安居型商品房和公共租賃住房用地比例不低于60%，普通商品房用地供應只有40%。到2035年，新增建設籌集各類住房將達170萬套，其中人才住房、安居型商品房和公共租賃住房三類保障性住房總量將不少于100萬套。

未來15年170萬套住房，100萬套公共住房的目標，至少開了一個好頭。短期來看，在土地供應大幅增加的情況下，住房供需緊張的局面有望得到明顯緩解。

比起對深圳“二次房改”具體政策的了解來說，人們更關心的是深圳房價是否會因為“二次房改”引起新的增長，畢竟2021年剛開年深圳樓市就有提前迎來“小陽春”之勢。

然而，深圳開年樓市的火熱并不是個例，上海、杭州、北京等地的樓市也在不斷升溫。從2021年1月開始，各地就已經迎來了一波又一波的政策圍堵，各地樓市的密集調控也展現出政府堅持“房住不炒”的決心。

2020年，租賃住房建設在中央經濟工作會議中被作為解決大城市住房突出問題的方案被提出，從某種程度上也在響應者“房住不炒”的號召，但從長遠來看，租賃住房起到的更是一種過渡作用，住房問題想要得到真正解決，下一步的著力點仍在將高度市場化的房地產業拉回到其居住的根本屬性上。

在疫情后的經濟恢復和樓市的降溫中，“二次房改”的提出究竟是一個理想化的狀態還是破解當下難題的重要抓手還值得商榷。畢竟深圳“二次房改”雖然具有探索者、先行者的意味，但深圳模式無法復制，深圳的財政收入是不依賴土地財政的，深圳的“二次房改”更多層面上是屬于地方政府政策，對于全局性的指導意義尚顯不足。而“二次房改”中所提出的安居房建設是否能真正使人們在大城市安居樂業還需要在不斷的探索中找尋答案。