經濟新常態下地方政府投融資平臺轉型發展探究

摘要：在經濟新常態下，地方投融資平臺對促進當地經濟社會發展仍具有十分重要的作用，當務之急是在全面分析投融資平臺面臨的內外部環境基礎上，正視問題，創新思路，明確方向，完善措施，探索出一條轉型發展新路徑。本文針對地方政府投融資平臺發展現狀，分析存在的問題，并提出相應的可行性措施和建議。

關鍵詞：經濟新常態;地方政府投融資平臺;轉型發展;問題;對策

隨著20世紀末中央財稅制度改革的實施推進，地方政府紛紛成立直屬政府的投融資平臺，通過以土地及其它公共資源為核心的資本運作，為地方城市基礎設施建設籌集資金，大大促進了我國城市化進程。但同時，地方投融資平臺也產生了諸多問題，尤其是融資規模過大導致部分城市債務壓力沉重，在一定程度上影響了區域金融和社會穩定。為此，國家多次出臺監管措施，將地方政府舉債納入制度管理，因此地方投融資平臺面臨轉型發展的壓力。在經濟新常態下，地方投融資平臺對促進當地經濟社會發展仍具有十分重要的作用，當務之急是在全面分析投融資平臺面臨的內外部環境基礎上，正視問題，完善措施，探索出一條轉型發展新路徑。

一、平臺公司轉型發展的現實意義

（一）有利于防范區域金融風險。近年來，地方政府投融資平臺融資規模擴張迅速，無序的融資擴張極易引發資金鏈斷裂，在一定程度上將影響區域金融安全，引發系統性金融風險。規范地方投融資平臺運作，有利于合理控制債務擴張，防范區域金融風險。

（二）有利于促進城市有序發展。由于前期地方政府投融資平臺的融資模式便捷易行，部分地方政府以最大限度、最大規模的融資為政績目標之一。由于缺乏合理控制，導致部分城市擴張過快，在一定程度上影響了資源的合理配置以及城市有序健康發展。規范融資平臺，從資金源頭對地方政府進行控制，有利于地方政府量入為出。

（三）有利于推進國有企業改革。投融資平臺大都屬于國有獨資企業，面臨著深化改革、轉型發展的現實需求。各地平臺公司大都擁有各類政府性資產，轉向國有資產投資運營公司將是平臺改革的重要方向之一。通過對平臺轉型方向、路徑選擇的研究，促使投融資平臺順利實現轉型與發展，將為國企改革提供有益借鑒。

（四）有利于規范平臺健康發展。由于地方政府融資平臺的快速發展，土地等資產重復抵押、金融機構對平臺風險防控缺失等問題日益嚴重，一旦發生投資失控、信貸違約等情況，平臺信用可能會急劇降低，最終可能導致平臺重組或破產。隨著中央一系列監管措施的不斷出臺，必將推動平臺盡快走上規范運營之路，促進平臺的健康和可持續發展。

二、平臺公司發展過程中存在的問題

（一）法人治理結構不完善。大部分平臺公司雖然設立了類似董事會、監事會、經理層等機構，但這些機構的負責人通常都是由當地政府行政任命，彼此之間還有可能存在上下級關系，導致機構之間無法形成相互監管、相互制約的良性機制，其人事權、財務權、決策權都控制在政府手中，使得大部分平臺喪失自主經營能力，無法適應市場環境。

（二）經營模式缺乏可持續性。由于平臺實際上并不具備自主經營條件，因此也不能根據市場變化調整經營策略，實際上成為了地方政府單純的融資機構，一方面其資金來源主要是各類銀行貨款，因為本身財務狀況不佳，所以取得這些款不僅需要政府擔保，而且還要花費更高的成本，財務負擔相當沉重;另一方面大部分平臺公司并不具備運營能力，所取得的資金基本投向公益類基礎設施，償債能力低下，基本靠以貸養貸，其債務最終不得不由政府財政買單，加大了財政風險。

（三）缺少有效經營性資產。在城市開發建設工程中，平臺公司雖然賬面上積累了一定資產，但運作起來，仍然面臨很多問題。首先，資產普遍手續不完善，很多項目建成后無法確權，無法形成有效資產。其次，資產無法發揮應有效益。一些公益性項目，雖然賬面上資產所有權在平臺公司手里，但卻無法實現現金流。

（四）投融資方式單一，缺乏持續有效的償債機制。融資方式單一、過多依靠土地預期收益是平臺公司融資的突出特點，由于資產及現金流未能全覆蓋，低成本、高額度、靈活多樣的企業債券、收費權信托、資產證券化等融資方式不能得到運用，吸引社會資本參與城市建設的嘗試較少。債務償還的來源多靠土地出讓金、負債融資、借新還舊，缺乏持續有效的償債機制，融資平臺缺乏可持續發展能力。

（五）地方政府管控嚴。平臺公司大都由地方財政、國資部門直接出資組建，地方政府從人員委派、到業務開展都有很強的控制力。過度的政府管控，導致平臺市場化轉型的腳步相當沉重，主要表現在需要請示的事項多，能自主決策的事項少，并且審批程序完全是政府流程，容易貽誤市場時機。

三、平臺公司轉型發展的原則和方向

（一）發展原則。平臺公司在轉型發展中應遵循以下原則：一是市場化原則，平臺公司必須適應市場變化、經受住市場考驗才能發展壯大;二是科學化原則，平臺公司必須在治理結構、經營模式、內部管理等方面進一步科學化，才能有效規避風險、實現可持續發展。

（二）發展方向。平臺公司在新形勢下的發展中，一是處理好政府與平臺的關系，需要明確兩者之間的責任，最大限度減少行政干預，推進平臺的市場化發展進程;二是需要引入民間資本，加大民間資本的引進，通過基礎設施以及公共服務的建設，既可以為民間資本提供發展契機，也可以激發平臺公司的內生動力;三是創新融資模式，根據項目的特征，可以采用信托、公私合作、資產證券化以及特許經權轉讓等策略，以此降低財務風險;四是擴寬經營渠道，平臺公司可以將產業以及投資納入經營范圍，逐步擴展到衛生、教育等諸多領域。

四、促進平臺公司轉型發展的對策措施

（一）全面優化整合資源。地方政府要要明確專職單位將分散在各個板塊的資產進行集中管理和優化重組，提升各平臺公司整體運營效益。首先要對單純承擔政府融資職能、沒有實質經營活動能力的平臺公司，在妥善處置其存量債務、資產和人員的基礎上依法清理注銷;其次對兼有政府融資和公益性建設運營能力的平臺公司剝離其政府融資功能，通過兼并重組等方式整合同類業務，推動轉型為市場化運作的國有企業。

（二）明確平臺公司市場化轉型方向。首先要對平臺公司原已形成的政府性債務進行清理剝離，確保公司市場化轉型后能輕裝上陣;其次需要對平臺公司進行重構，將行政管理與企業管理分開，并對管理結構進行重新優化，建立董事會、監事會及經營層，在實現科學化管理的基礎上，提升平臺的運營能力和發展能力。把資產運營管理作為重要任務之一，科學高效運營在城市開發建設過程中形成的國有資產，健全管理體系，拓寬經營思路，創新經營模式，不斷提升國有資產運營管理能力，確保國有資產保值增值。

（三）構建良好的政策環境。雖然轉型后政府在平臺公司的角色和以往大有不同，但在促進平臺公司的發展方面，仍然可以通過政策手段給予一定的支持，比如注入足夠的資本金、出資設立擔保公司、依法依規提供融資擔保服務、在公共基礎設施領域擴大合作等等。

（四）拓寬業務經營范圍。投融資平臺應圍繞國企改革方向，拓寬合作思路，擴大自主經營權，利用國有資本撬動社會資本，可考慮選擇與知名上市房地產開發公司、大型商業管理運營公司等業務關聯度高、資金雄厚、技術先進的大企業集團開展多種形式的合作，逐步提升自己的競爭力。平臺公司在自主經營、自負盈虧的前提下，要結合國家精準脫貧、城鎮化建設、鄉村振興等戰略，在污水處理、垃圾分類處理、河道治理、城鄉道路建設、教育衛生設施等方面，通過承擔建設、特許經營、PPP合作等模式擴展經營業務范國，增加盈利渠道，實現平臺公司可持續發展。

（五）完善人力資源管理，加強人才引進。要堅持“德為先，能為本”的用人理念，打造一支有理想、有擔當、有作為的干部隊伍。平臺的員工隊伍要實現由建設者向建設者和經營者兼具的總體轉型，形成專業結構、年齡結構和職位結構合理，核心骨干隊伍穩定，后備人才梯隊充足的優勢人力資源。平臺需要拓寬人才引進渠道，加強對經營管理人才的培養，并建立科學的薪酬制度和考評機制，建設高素質的經營管理隊伍，從而為平臺的轉型發展提供不竭的動力。

五、結束語

我國地方政府投融資平臺的存在有其必然性，但改革轉型迫在眉睫，地方政府需要從政策法規的角度進行輔助，加強引導和規范，有效促進平臺公司的轉型。各類地方政府投融資平臺公司為城市開發建設做出了巨大貢獻，同時也積累了不容忽視的風險和問題。在經濟新常態下，平臺公司面臨中央監管措施不斷加強和自身債務不斷膨脹的雙重壓力，為保證健康可持續發展，更好的發揮積極作用，平臺一方面要加強業務模式創新，提升經營管理水平，一方面要充分抓住市場機遇，加強與政府的溝通協調，轉變思路觀念，拓展外部市場，實現真正的轉型發展。

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