從上海市的房產稅試點淺析房產稅的社會經濟影響

摘要：隨著國民經濟的蓬勃發展，股票、基金等大眾金融市場表現得跌宕起伏飄忽不定，房地產市場一路高歌猛進異軍突起，使得房地產不但成為資本的優質投資選擇，也成為最被普羅大眾所熟知和熱愛的投資領域。出于調節房價，調節貧富差距的初衷，房產稅征收開始被提上日程。本文以上海市的房產稅試點工作為切入點，采用土地增值收益公平分配理論簡單分析房產稅的征收對社會經濟的影響。

關鍵詞：房產稅;土地增值收益

“炒房”由于有著穩定的投資效果，在2000年以后在我國幾乎形成追捧之勢。同時由于中國農耕文化的深入骨髓。民眾對“家”、“土地”、“房屋”不可割舍的熱愛，也使得大家更傾向于將錢花在買房上面。由此導致的高房價、高房屋空置率等問題逐漸凸顯。2011年，國家開始推行房產稅試點，上海和重慶作為試點地區。試點工作已經開展了9年，試點成果逐漸可以被觀察到，全國推廣的呼聲漸漲。由于與每個民眾休戚相關，對于房產稅的討論日漸增多，近年來，房產稅隔三差五就會成為媒體或者新媒體議論的熱點。

一、房產稅征收的政策背景

（一）國家法律和規定

《中華人民共和國房產稅暫行條例》是依據《中華人民共和國稅收征收管理暫行條例》制定的配套暫行條例。是國務院在1986年9月15日發布，自1986年10月1日起施行。2011年1月8日根據國務院令第588號《國務院關于廢止和修改部分行政法規的決定》進行了修訂。

十八屆三中全會明確提出“加快房地產稅立法并適時推進改革”，全國人大、國家相關部門正在研究推進房地產稅立法工作，房地產稅開征時刻表逐步清晰。

2017年11月，時任財政部部長肖捷在《黨的十九大報告輔導讀本》中談及房地產稅，明確未來的房地產稅將按照房屋評估值征收。對工商業房地產和個人房屋按照評估值征收房地產稅，適當降低建設、交易環節稅費負擔，逐步建立完善的現代房地產稅制度。

2019年 3 月，李克強總理在國務院政府工作報告中指出：健全地方稅體系，穩步推進房地產稅立法。

（二）上海市房產稅政策發布和工作情況

在1986年國家頒布《中華人民共和國房產稅暫行條例》以后，房產稅主要面向經營性用房征收，2011年上海市開始試點對部分個人征收房產稅。《上海市開展對部分個人住房征收房產稅試點的暫行辦法》（滬府發〔2011〕3號，以下簡稱“試點辦法”）文件中提出“自2011年1月28日起，本市開展對部分個人住房征收房產稅試點”。拉開上海市針對個人房產保有環節征稅的序幕。隨后，為了支撐政策落地，上海市財政局發布《關于本市開展對部分個人住房征收房產稅試點若干問題的通知》（滬財稅〔2011〕10號），文件中提出“應稅住房應納房產稅稅額的計算，即：應納房產稅稅額=新購住房應征稅的面積（建筑面積）×新購住房單價×70%×稅率”，適用稅率暫定為0.6%。根據內部統計，到2014年的三年多期間，已對約90多萬套進行房產稅認定，應繳房產稅房屋約16萬套，2014年預計可征稅9億元。

迄今為止，上海市已于2012、2014、2017、2018年多次發布“試點辦法”經評估繼續有效，請繼續按照執行的工作要求。

（三）房地產稅的合法性內涵

第一、房產稅作為一種稅收，其最根本的功能之一是為政府獲取財政收入，籌措公共資金。在營業稅改征增值稅全面完成后，地方政府需要新的主體稅種作為補充。財產稅類具有稅基廣泛、收入穩定等特點，成為了地方主體稅種的不二選擇。在財產稅類中，房地產稅又是重中之重。科學、合理的個人住房房產稅制，能夠為政府籌集可觀的稅收收入[1]。第二、房產稅也承擔著調整收入分配，縮小貧富差距的任務。上海市試點征收的房產稅是向購買第二套及以上住房的居民，并且“對于人均不超過60平方米（即免稅住房面積，含60平方米）的，其新購的住房暫免征收房產稅”。既保障了居民的合理居住需求，也對于具有高端居住需求的居民通過增加稅收的方式實現收入再分配。第三、通過房產稅的征收，降低“炒房”熱度，抑制房屋投資性需求，調節房地產市場的投資運行[2]。通過優化個人住房的房產稅政策，讓住房回歸住宿這一基本屬性，而不是成為投機獲利的工具[1]

二、房產稅征收的社會經濟影響

（一）國內研究成果

國內研究成果對房產稅影響房屋交易價格的效應（簡稱價格效應）和收入分配效應的觀點并未達成一致。從房產稅的收入分配效應方面，賈學智[3]認為房產稅的征收可以降低市場需求，提高投資成本，擴大政府財政收入，并產生收入分配效應，即房產稅的征收會對居民收入分配公平產生正向效應。劉甲炎等[4]實證研究了房產稅的價格效應，發現對于不同類型的房屋效果截然相反，房產稅的征收對大面積住房產生擠出效應，催生了小面積住房的高房價現象，反而加重了低收入群體的負擔。從房產稅的價格效應方面，王家庭等[5]的研究表明我國房產稅試點不存在顯著的政策預期效應，即房產稅對房價有抑制作用，但對高檔住宅作用不顯著。胡資駿[6]通過對比分析美國和重慶房產稅效果，發現重慶房產稅對價格的影響“先正后負”，且效果與美國房產稅相比十分不顯著。李永剛[7]研究了房產稅征收的經濟效應，發現房產稅的征收可以有效抑制房價，同時帶來稅收收入的增加和社會福利的增進。國內學者對于房產稅能否調節房價、調節收入分配及調節效果意見不一。

（二）土地增值收益公平分配理論

1993年，土地增值收益這個概念首次作為官方語言出現在 《土地增值稅暫行條例》中，該《條例》中對于土地增值的定義是： 轉讓房地產所取得的收入減除規定扣除項目金額后的余額，為增值額。收益是一個經濟學、會計學上的概念，亞當·斯密在《國富論》中將收益定義為 “財富的增加”，后世的大多數經濟學家都繼承并發展了這一觀點。將土地增值和收益兩個概念串聯起來，就是所謂土地增值收益，它是指包括政府在內的相關土地權利人，從土地增值中取得和實現的利益。簡單講，土地增值收益就指來源于土地增值的收益[8]。如孫陶生所言： 土地增值收益是指土地資產在開發利用的過程中，由于土地價格上漲而引起土地利益或土地效益的增加，其本質是土地所有者和土地使用者可從土地價格變化中獲得一定的價格差額[9]。土地增值收益公平分配理論突出強調土地增值收益分配的公平正義原則，符合我國目前國情，也符合社會公平正義的要求[10]。

（三）根據土地增值收益公平分配理論分析上海市房產稅試點的社會經濟影響

在現有的體制機制環境下，房屋產權人掌握了土地增值部分帶來的全部收益，但是土地和房屋的增值是全區域、全社會努力的成果。城市經濟的發展，公共交通、公共設施的完善、甚至于生活環境的改善都不僅僅是產權人一個人的勞動成果，最終卻由產權人享受了土地增值的全部紅利。所以需要通過政府管制的途徑，對土地市場價格的變動等土地財富的第二次分配進行合理有效的調控，從而促進土地財富的公平分配，房產稅的征收是一個可行的手段。

在上海市房產稅“試點方案”中明確指出“對房產稅試點征收的收入，用于保障性住房建設等方面的支出”。建設保障性住房是將房產稅收入用于提供公共服務，解決低收入群體的住房問題，達到了調配財富分配，服務社會弱勢群體，提升社會保障水平的作用。但是因為保障房服務對象的局限性，其他社會群體并沒有享受到房產稅帶來的土地增值收益分配效應。

在一定程度上說，房產稅會明顯加重稅收承擔者的負擔。我國土地實行公有制，房地產商通過繳納土地出讓金獲取土地的使用權，而出讓金最終通過出售房地產轉嫁到消費者身上，消費者不僅要承擔一定份額的土地出讓金，還要承擔房產稅，因此，房產稅的征收會使承擔者的負擔有一定程度的增大[11]。并且房產稅的出臺會提高房屋持有成本，在房屋持有成本提升的情況下，房主要么選擇自己“吃進”成本自行承擔，要么選擇轉嫁給租客，要么選擇變現出售房屋。

就上海市目前施行的房產稅試點方案，我認為其在公平分配土地增值收益方面做了一些嘗試，但是分配的還不夠公平徹底。現行方案可能會對現階段的投資買房傾向有一定的抑制效果，但是更有可能提高租房成本，并且小戶型的房屋更有可能因為屬于免稅范疇進而導致受追捧而價格升高。由于是對2011年以后的房屋交易征收房產稅，對于在2011年以前囤積大量房產的行為也沒有征收途徑。所以對于社會經濟方面可能負面影響更顯著一些。

三、上海市房產稅推行中的政策建議

（一）完善計稅依據

房產稅出于增加財政收入，均貧富，降低居住房屋投資熱度的初衷，是要在房產保有期間征收，所以應該每年按照應納稅額進行征收。目前上海市仍暫按市場交易價格計算納稅依據，還未推出一套完善、公平、普適的房地產市場價格評估標準，用以在市場價格發生波動時準確調整納稅依據。這就需要建立全市統一的房屋價格評估體系。完整全面的匯聚房地產屬性數據（物理數據和權屬數據）、房地產交易數據、GIS空間數據，計算和引入房地產估價參數數據，為準確公平征收房地產稅打下基礎。

（二）明確征收對象

目前上海市的試點政策中的“應稅住房”是針對2011年政策實行以后購入的多套住房，對于2011年以前的多套住房并沒有進行追溯征收，并且對于本市居民家庭和非本市居民家庭進行區別對待，存在稅收中的不公平現象。同時，針對一些特殊困難家庭應進行適當減免和照顧。

（三）落實納稅監管

早年，因為不動產登記制度和登記效果還不完善，對于納稅對象的認定、稅收征繳的監管難度也較大。但在近年各部門的聯合努力下，不動產登記效果已逐漸完善，上海市內的房屋權屬關系已有較好登記效果和信息化基礎。但對于跨省的房屋持有情況還不夠清晰，例如長三角、珠三角、京津冀等各種區域聯合體之間的不動產登記還未聯通。熱衷于進行房地產投資的人群更大概率會在區域聯合體之間進行投資，如果能夠將區域內或者全國的不動產登記信息聯網，并做好納稅監管，落實房地產稅繳納工作，將會更有效的體現稅收成果，抑制房地產投資熱，真正做到“房子是用來住的，不是用來炒的”。

（四）擴大收益分配范圍

房產稅收入除了建設保障性住房外，希望能夠擴大公共服務分配的范圍，使更多的群體納入受益范圍，使得土地增值收益由全社會更加公平的分享。

參考文獻：

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作者簡介：

周娟（1984—），女，湖南常德人，上海交通大學國際與公共事務學院2019級MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大學國際與公共事務學院? 周娟