政策落實跟蹤審計研究

摘要：政策落實跟蹤是一種新型的審計模式，其蘊含的審計理念已超越了國家審計的傳統審計內容。而我國目前開展的政策落實跟蹤審計在全球的政府審計領域里尚屬首創。因此，無論是對審計機關還是審計人員，如何更好的開展政策落實跟蹤審計都是一種全新的挑戰。2014 年，我國審計署積極組織全國各地的審計機關嘗試性開展政策落實跟蹤審計。但是，由于處于起步階段，尚未對政策落實跟蹤審計的具體審計內容、審計范圍、審計方法、審計工作的組織形式等形成一套較為科學完整的體系，所以在政策落實跟蹤審計的實踐過程中遇到了不少問題。而這些都是需要審計機關和審計人員在審計實踐過程中一步步積累經驗，進而解決的關鍵性問題。現今，如何發揮政策落實跟蹤審計對政策完善的積極推動作用，引領審計推動國家治理和國家建設，是審計機關和審計人員面臨的又一項新的課題。

關鍵詞：跟蹤審計;政策落實;政策效果;審計模式

一、引言

近年來，黨中央和國務院為全面深化改革和轉變經濟發展方式，相繼頒布了系列政策措施。這些措施的落實與否直接關系到國家重大的戰略部署能否實現。隨著政策落實跟蹤審計的開展，我國對其重視程度也大大提高。2015年，《審計署關于印發進一步加大審計力度促進穩增長等政策措施落實意見的通知》進一步提出，要想更加有效的推動政策措施的落實，實現穩增長，審計部門必須要加強審計力度。《“十三五”政府審計工作發展規劃》中也強調，國家審計應對國家重大政策措施的執行情況以及產生的影響效果進行審計，及時發現和揭露有令不行以及違法違規的行為，保障中央出臺的重大政策措施能夠得到貫穿落實。同時，對于審計過程中發現的負責人失職褻瀆、懶怠作為或者是貪污腐敗的行為及時上報和揭露，從而推進審計整改工作的開展。由此可見，政策落實跟蹤審計在國家治理中的作用面不斷擴大，作用力度也不容小覷。

二、文獻綜述

近年來，隨著國家對政策落實的關注度的加深，各級審計機關逐漸意識到政策落實跟蹤審計的重要性和必要性，政策落實跟蹤審計也逐漸成為國家審計發展的主要方向。國內對政策落實跟蹤審計的理論研究也層出不窮，主要集中在政策落實跟蹤審計的概念界定、特征、問題以及解決方案等方面。以下是近幾年政策落實跟蹤審計的一些研究成果：

在政策落實跟蹤審計的概念界定方面，侯全明（2016）認為，政策落實跟蹤審計是一種公共政策審計類型，是國家審計機關根據《審計法》的規定，從事實、形式以及價值這三個不同維度對政策的落實以及政策的實施效果、政策影響進行審計監督、評價和建議的過程。而楊志軍（2015）認為，政策落實跟蹤審計是一種審計對象寬泛且覆蓋面較廣，審計內容特殊的全流程審計類型，重點關注的是政策的制定和落實，以及后續對政策的評價和建議。

在政策落實跟蹤審計的特征歸納方面，項文衛（2015）認為，政策落實跟蹤審計的基本特征主要包括：審計要求高，開展政策落實跟蹤審計的依據一般來源于審計署下發的規范性文件，高層次的依據使得政策落實跟蹤審計的審計要求要高于一般性的審計工作;審計內容涉及廣，政策落實跟蹤審計的對象是體系性的政策，而政策措施的典型特征是既相對獨立又環環相連，涵蓋了金融投資、節能減排、民生保障等眾多領域;審計組織協調量大，政策落實涉及到眾多部門，因此政策落實跟蹤審計要求多個業務部門的配合，重視組織協調，加強信息溝通，從而更好的促進政策措施的落實。

在做好政策落實跟蹤審計的應對措施方面，李星吾、李滾源（2017）認為應從“六張清單”入手，即熟知政策清單：熟知政策的出臺背景和現實意義、熟知政策的內容以及熟知政策的例外原則;報送資料清單：強調報送資料的完整、具體以及時限要求;審計重點清單：嚴格審計實施方案，重點研究事項集體研究;發現問題清單：做好證據分類并分析證據之間的關聯性;審計整改清單：整改內容要完整、要求要具體并且時限要明確;成果轉化清單：成果轉化應切中要害同時方式要合理，還應加強跟蹤問責。

國內對于政策落實跟蹤審計的研究更多的是停留在理論層面對于其概念、特征等方面，對于政策落實跟蹤審計在具體實施過程中存在的問題以及其解決對策的研究還局限于理論層面，很少是基于具體的實踐經驗，因此剖析的問題以及提出的應對策略過于寬泛，缺乏實踐意義和針對性，對政策落實跟蹤審計的實務工作的開展指導作用較小。

三、政策落實跟蹤審計的現狀分析

2008 年，審計署在審計工作規劃中提出，“對國家重大政策措施的執行，試行全過程跟蹤審計”，這是審計署第一次正式提出政策落實跟蹤審計。2014 年，國務院決定由審計署牽頭，領導組織全國各地的審計機關對穩增長、促改革、調結構、惠民生等系列政策措施的落實情況開展跟蹤審計。近年來，審計署組織開展過多項政策落實跟蹤審計項目，包括城鎮保障性安居工程、擴大內需、地方政府性債務、社會保障資金以及土地及礦產資源等。可見，政策落實跟蹤審計的發展逐漸趨于成熟和穩定，完成了從“試行”、審計“單項政策”到“加強”、審計“系列政策”的轉變，成為值得期待和信任的審計新類型。

四、政策落實跟蹤審計普遍存在的問題

（一）審計信息化技術的發展與審計環境不匹配

由于審計對象的特殊性，在具體開展政策落實跟蹤審計的過程中，審計人員需要接觸眾多的部門和單位，全面掌握多種類型的信息以輔助審計判斷。然而，目前這些單位和部門之間的信息往往出現孤島現象，信息聯網和共享的程度不高，導致審計人員只能通過人工收集更多信息，這不僅大大降低了審計效率，也對審計質量造成了一定程度的沖擊。近年來，雖然我國大力推進審計信息化建設，但是審計信息化技術的發展仍然滯后于當今審計環境的變化。在政策落實跟蹤審計中，人工收集和人工檢查仍然是當前審計人員重點使用的方法，而利用信息化技術采集信息、篩選信息、審查復核以及分析數據仍未普及運用到審計工作中，審計信息化技術發展落后。因此，開展政策落實跟蹤審計應創新審計方式方法，加強數據審計和審計信息化技術的發展建設，以適應審計大環境的變化，提高審計效率和審計質量。

（二）政策落實跟蹤審計缺乏明確統一的評價指標

一方面，審計獲取的信息或數據缺乏獨立性。審計機關在開展政策落實跟蹤審計時往往需要獲取大量的外部信息或數據來進行審計判斷，而這些信息或數據大多來源于相關部門或單位對外公開發布的公告，因此其客觀性和真實性難以保障。因此，審計人員依據這些信息或數據得出的審計結論也就缺乏一定的獨立性，也就是說，審計并未真正意義上發揮其監督作用。另一方面，政策落實跟蹤審計缺乏具體的評價指標。目前，政策落實跟蹤審計的評價體系中并未對相關因數設定具體的定性和定量指標，使得審計人員在開展政策落實跟蹤審計的過程中只能根據相關的法律條款，依據自己的價值判斷，對被審計事項進行分析和評判。這在一定程度上降低了審計結果的科學性和合理性，不利于保障審計質量。因此，政策落實跟蹤審計應設定明確統一的評價指標，指導審計人員審計工作的開展，降低審計評價的隨意性，提高審計質量。

（三）審計人員素質難以滿足政策落實跟蹤審計要求

政策落實跟蹤審計要求審計人員充分了解政策，吃透政策的每一條條款規定，對政策的條款、政策目標以及政策影響能夠全面掌握，同時還要求審計人員具備敏銳的洞察能力和政治敏感性，能夠實時追蹤政策新動態。但是目前我國審計機關的審計人員，尤其是基層審計人員，大多只具備扎實的財會或者審計等專業功底，知識面較為狹窄，知識結構也較為單一，不符合政策落實跟蹤審計對審計人員的要求，影響審計工作的質量。

五、政策落實跟蹤審計的優化策略

（一）細化實施規范，提升審計質量

現階段，隨著政策落實跟蹤審計的深入開展，我國對政策落實跟蹤審計的重視程度也越來越高。然而，與政策落實跟蹤審計相關的實施規范早已無法滿足審計人員對于開展該類審計工作的需求，同時，與其相關的法律法規也有待于進一步的完善。這就對審計工作的法律制度建設提出了全新要求。只有加強對政策落實跟蹤審計的相關立法，細化審計實施規范，才能夠保障政策落實跟蹤審計的更好的開展，也為審計工作者執行審計任務提供法律支撐。此外，政策落實跟蹤審計的高效開展同樣也離不開審計信息化技術。然而，我國目前開展的信息系統審計并沒有相應的操作標準或者法律規定對其進行規范。如果信息系統審計缺乏標準或規范的約束，審計人員在實施審計工作的過程中就不知道如何更好的利用審計信息化技術來輔助政策落實跟蹤審計，導致信息系統審計的工作水平降低。所以，要想使信息系統審計更好的服務于審計工作，促進其健康良性發展，相關責任部門就應當制定出內容全面，體系完整的信息系統審計準則和法規，使信息系統審計有法可依。

（二）提升人才隊伍，強化審計能力

一是培養專業人才。各級審計機關應積極開展對政策落實跟蹤審計工作人員的系統性培訓，提高審計人員的業務水平，豐富審計人員的知識結構，整體上提高審計人員的綜合素質;鼓勵和支持審計人員了解和學習新技術，例如目前在稅收征管審計中使用頻繁的數據分析技術;為審計人員多提供一些政策落實跟蹤審計的實際機會，促進其更好的將學習的審計知識靈活的運用到審計實際當中。

二是聘請社會專業人士。目前，政策落實跟蹤審計工作呈現出一種人少活多的不良現象。為解決這一困境，審計機關可以通過聘請社會專業審計人員來輔助內部審計人員的審計工作。但是，必須明確的是，這種辦法只能用在審計機關人手不足而審計工作量大的情況。聘請社會專業人士并不是解決審計資源不足的長久之計，審計機關應將關注點放在加強審計管理、提升審計效率以及擴大跟蹤審計覆蓋面上。

三是促進審計經驗交流。由于政策落實跟蹤審計開展時間較短，所以審計人員中具有政策落實跟蹤審計實踐經驗的人數也十分稀少。因此，針對政策落實跟蹤審計，審計機關可以積極組織審計經驗交流會，可以是審計機關內部的自我交流，也可以是本審計單位與外部審計機構的外部交流，豐富審計人員開展政策落實跟蹤審計的經驗。

（三）提升方式方法，提高審計效率

機關應積極鼓勵審計方式方法創新，提升審計效率。通過加強審計信息化建設，運用綜合審計手段來搭建政策落實跟蹤審計方式運作平臺，以解決審計資源上的困乏，助力審計效率的提升。

隨著互聯網的不斷發展，大數據時代悄然而至。審計機關在開展審計工作的過程中應學會靈活運用大數據分析以提升審計效率，以更好的發揮審計在國家治理中的積極作用。通過利用數據倉庫、數據挖掘、數據可視化以及聯機分析等專業技術，審計人員可以將分散在各個行業、系統、部門或者區域的海量數據相互關聯，對其進行深入的分析和挖掘，從而輔助對政策落實情況的評估，得出客觀的審計結論。此外，在開展政策落實跟蹤審計的過程中，審計人員應積極運用綜合審計分析方法。政策落實跟蹤審計是一項意義重大的審計工作，審計人員在對政策進行建議和評估時，如果缺乏相關的數據支撐，其主觀判斷的傾向性可能會更強，不利于保障審計質量。采用定量分析與定性分析相結合的方法可以有效提高政策評估的客觀性和公正性。審計人員可以充分利用反映政策落實效果的各類指標，運用專業的數據分析軟件，進行橫向和縱向的雙向對比分析，深入挖掘各類指標的內在關聯，從而實現對政策效果的全方位剖析。

參考文獻：

[1] 侯全明.“三維”視角下政策落實情況跟蹤審計分析[J].審計研究，2016.

[2] 黃登.基層如何開展政策落實跟蹤審計理論研究[N].中國審計報，2016.

[3] 劉家義.保障依法獨立行使審計監督權[N].人民日報，2014.

[4] 劉家義.緊緊圍繞主題主線切實履行審升職責為經濟社會科學發展做出積極貢獻——劉家義審計長在全國審計工作會議上的講話[J].審計研究，2011.

[5] 秦榮生.政府審計新領域：經濟政策執行效果審升[J].當代財經，2011.

[6] 時勇，朋薇，陳永康.政策執行情況跟蹤審計的特點與內容界定[J].審計月刊，2013.

[7] 譚志武.政策執行情況跟蹤審計若干問題的認識[J].審計研究，2012.

[8] 汪小華.公共政策落實跟蹤審計免疫應答機制構建[J].財會月刊，2016.

[9] 徐震.美國公共政策審計評估：分析與借鑒[J].審計研究，2012.

[10] 楊志軍.國家政策落實跟蹤審計質量提升問題探微[J].財會審計，2015.

作者簡介：

侯小妹（1991.11-），女，漢族，籍貫：甘肅天水人，蘭州財經大學會計學院，18級在讀研究生，碩士學位，專業：審計，研究方向：政府審計。

蘭州財經大學侯小妹