新一輪電力體制改革下的困局與突破探究

摘要：電力行業的壟斷現象在我國已存續多年，雖然電力壟斷體制在特殊時期的特殊階段發揮了巨大的主觀能動作用，但隨著我國經濟飛速發展，市場化經濟的不斷延伸，完全的電力市場壟斷已經無法適應市場經濟的需求。國家在幾十年間進行了多次電力體制改革。本文力圖透過電力改革以來面臨諸多困局的現象，并以重慶市電力體制改革現狀為研究對象，嘗試闡明面臨困局的原因，并略微探索如何在困局中尋找缺口。

關鍵詞：電力體制改革;困局原因;探索缺口;重慶;電力交易市場

歷史背景：

從2011年開始，全國多個城市就出現了電力緊張的局面，重慶、山東等多地甚至要進行拉閘限電，工業生產必須按照限電時間進行調整，人民的生產生活各方面均收到了不同程度影響。而電力短缺這一現象也逐漸引發了社會關注。一方面是因為電力資源緊張：2006-2019年增速12%，及最大負荷年均增速13.4%，比“十二五”高7.6個百分點。另一方面是除了煤炭價格持續上漲、清潔能源開發利用不足、無可替代能源等客觀原因，煤電價格的倒逼也是“電力體制改革”的矛盾所在，電力體制改革勢在必行。

由于社會各界呼聲愈發強烈，要求電力體制改革的聲音也日漸增加。電力改革主要是進行三個方面的調整：電力行政改革、電力經濟改革和電力價格改革。電力行政改革的重心就是將過去的電力行政部門改制為企業，以適應市場經濟環境的要求;經濟改革就是改變之前壟斷階段計劃經濟的發輸配售模式，在市場經濟大環境下進行調節;價格改革就是打破價格壟斷，允許買賣雙方自行商議電價。

從1980年左右，我國開始借鑒相關國外電力市場建設經驗，電力行業開始進行了長達40年的陸續不斷的電力改革。從1996年開始，我國在遵循社會主義市場經濟規律和電力工業發展規律前提下，不斷探討電力工業市場化改革體制。2002年2月，我國國務院頒布了《電力體制改革方案》（國發【2002】5號）標志我國電力體制改革的開始。根據文件精神，本次改革總體目標是：打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價機制，優化資源配置，促進電力發展，推進全國聯網，構建政府監管下的政企分開，公平競爭、開放有序、健康發展的電力市場體系。并特別指出要按照總體設計、分布實施、積極穩妥、配套推進的原則，加強領導，精心組織，有步驟、分階段完成改革任務。

國務院批轉國家發展改革委制定的《關于2010年深化經濟體制改革種地那工作的意見》（國發【2010】15號）于2010年5月提出，“完成電網企業主輔分離改革，出臺輸配電體制改革試點工作意見，研究制訂農電體制改革方案并開展試點”，進一步明確了十二五期間的電力改革方向和內容。

“政企分開、廠網分開、競價上網”是我國電力體制改革以來的執行的準則。但從總體上來說，電力體制改革始終依賴政府監督和指導，各種政策的出臺是為了保持電改方向的不偏離。經過幾次階段性改革，“政企分開、廠網分開”在改革進程中已經基本上完成，本文不再贅述，雖然過程艱辛，改革效果仍有爭議，從形式上來說已經是邁出了艱難一步。但隨后改革腳步便緩慢下來，所以“競價上網”，以及在電力價格改革中鞏固之前的改革成果，成為接下來改革的重中之重。

2015年3月15日，中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見發表?！蛾P于進一步深化電力體制改革的若干意見（中發〔2015〕9號）文》中提出了“管住中間，放開兩頭”的體制架構。進一步完善政企分開、廠網分開、主輔分開，有序放開輸配以外的競爭性環節電價，有序向社會資本開放配售電業務，除了輸配電價由政府定價以外，上網電價開放市場競爭。

本次2015年電力體制改革，將重慶和廣東兩個省份作為試點，本次電力體制改革的政策方針、細則以及取得的效果，可以作為中國電力體制改革縮影來分析研究。本文通過對本次電力體制改革的情況進行調研，總結吸收國內外優秀理論成果，通過分析重慶電力體制改革的前后情況，總結經驗，發現不足，分析成果，并提出下一步繼續推進電力體制改革的對策建議。

一、新一輪電力體制改革的內容

（一）“管住中間，放開兩端”的體制構架

2015年3月15日，中共中央國務院《關于進一步深化電力體制改革的若干意見（中發〔2015〕9號）文》出臺，標志著新一輪電改序幕的拉開。

文件確定了“管住中間、放開兩頭”的體制構架，并提出“鼓勵用戶與發電企業之間簽訂長期有效的合同”，有序放開輸配以外的競爭性環節電價;有序向社會資本放開配售電業務，有序放開公益性和調節性以外的發輸電計劃，上網電價開放市場競爭等。同時，文件還確定了重慶和廣州為本次電力體制改革的試點城市。

此次電改文件的發布，有利于電力市場競爭機制的完善并促進電價機制形成;有利于傳遞用戶需求和成本;有利于完善電力市場競爭體系，提升壟斷的電力行業服務質量;形成合理風險共擔機制。

（二）建立健全交易平臺，加快推進網絡交易的規則

本次改革旨在打破壟斷，引入市場競價機制，將購售電價交易直接上網，意求實現日前、月度、季度、年度交易。率先在廣州成立了電力交易中心，力圖未來能實現網上競價，并將網上交易的模式向全國推廣。

（三）電力市場格局調整及再分配

隨著本次電力體制改革的向前推進，以及《關于進一步深化電力體制改革的若干意見（中發〔2015〕9號）文》中“管住中間，放開兩頭”的文件精神，參加電力體制改革的主體對電力市場現有利益和格局進行了調整和再分配，發電企業、傳統供電公司和購電用戶等各個實體的權責更加清晰。而廠網分開、發輸配電分開，售電與供電職能職責的分開，進一步標志了電改進行的進程向前邁進一大步。

然而，電改進程往前推進，但步履維艱，進展緩慢，究其根源，阻力來自各個方面。

二、電力改革阻力從何而來

（一）歷史遺留的阻力

電力壟斷機制依然難以打破。雖然國家早在96年就提出了打破電力市場壟斷的口號，但也并未完全打破壟斷的市場局面。由于我國是具有中國特色的社會主義國家，在上個世紀50年代，新中國剛剛成立，需要加快城市化進程的初期，電網覆蓋率極低，需要不斷發展能源事業，因此，電力企業壟斷成為最佳選擇，在偏遠山區和城鄉發展電網，為農村實現“三通”，為城市化的不斷進程加快。國家電網發揮了巨大的無可替代的作用。

幾次改革后后雖然號稱是廠網分開，然后續改革進程并不明朗。目前雖然發電企業向大用戶直接供電的試點工作已經全面開展，但電網企業仍然占據電力市場更多份額，文件規定售電主體只允許準入的售電公司，但符合準入條件的售電公司寥寥無幾，僅有的也都具有電網背景，從根本上說購電主體仍然掌握在壟斷企業手里;輸配電價方面，并未出臺獨立的輸配電價文件，銷售單價更是沒有形成;而售電端來說，并未出臺任何的電價改革方案或政策文件，與發電環節適度競價機制尚未形成;交易中心方面，競價上網仍然處于試探階段，交易上網、集中競價、日前交易、月度季度交易流于形式;由于網上交易本身形態多樣，發展很快，在我國不同地區發展模式也千差萬別，對于交易平臺、參與交易雙方的保護都需要做到規范管理，而另一方面則是頭緒很多、形態各異而無處著手，這種現實矛盾直接營銷了直接交易實現平臺交易的進程;區域電力市場廠網分開、發輸配售分開的過程中遺留的問題沒有解決：如產權界定、資產移交等。區域電力市場建設推進艱難，電力企業的激勵機制尚未形成;環保獎勵政策尚未出臺，清潔電源市場機制暫未成立，深化農電機制改革無可行性方案。

（二）職能部門的權責劃分不夠清晰，監管有待加強

政府直接管理電量分配、電價定價等方面，而對于市場競爭機制，監管有待加強，責權劃分不夠清晰，改革結構性障礙仍然存在。雖然電改文件要求廠網分開，但電力體系在電網管理上仍存在著體制性矛盾和障礙。主要表現就是電網企業主輔不分，輸配合一，投資主體和投資渠道尚未多元化，購電銷電單一由電網壟斷，電力電量調度交易尚未達到“三公”等。

電力行業是國家重要的基礎設施和基礎戰略性產業，關系到國民經濟和國計民生，這是我國經濟體制改革尤其是國有企業改革的重點和難點。我國行業改革從20世紀80年代開始，經過多年政企分開、政資分開、業務分離等方面，壟斷行業的縱向一體化格局被打破，但由于監管不合理導致競爭公平性不夠，市場分割現象嚴重，信息強制披露法規不完善，部分市場監管規則設置不夠清晰，有的區域無機構執法，有的區域重復執法，職責劃分不明確。

（三）電力結構調整尚未完成，脫離電改節奏

電改初心是引入競爭，打破傳統壟斷結構，將發、輸、配、售四個方面分開，形成有效的合作與競爭，然而，發電環節雖然已經實現廠網分離，但是配電、輸電、配電方面，仍然保持著一體化的組織結構，而且輸電配電緩解缺乏公開透明的價格機制，這對于電力價格的市場化形造成了阻礙。

整個電力改革缺乏統籌協調，改革效果并不理想。壟斷電價、壟斷的電力企業、壟斷的電力三產項目（電力建設、電力承建承修）以及電力項目投資審批制度改革、電力規劃輸配電體制改革、區域電力市場建設等相互割裂、無法協調同步推進，使電力市場建設舉步維艱、體制脫軌，但機制沒有變。國務院《電力體制改革方案（國發〔2002〕5號）》僅是一個總體規劃、戰略方針和框架，由于缺少具體實踐和規則，使社會各界及參與者對今后改革的基本趨勢和制度變遷感到迷茫和困惑。

三、現階段的博弈情況

（一）電網企業的壟斷勢力強大

電力市場這塊巨大的蛋糕，在售電改革之初還處于圈地跑馬的階段，參與改革的公司都想從中分一杯羹。但這極大地損害了電力市場的既得利益者。他們是矛盾而迷茫的，一方面，他們確實響應國家及政府號召，積極出臺各項降本增效的舉措，而另一方面，卻暗中博弈，雖然政策規定發電和售電已經面向市場化運作，面向民營資本開放，但是輸配電權力仍然牢牢握在國家電網手中，發電企業想要上網，就必須經過國家電網的網絡進行輸送，而售電企業想要出售，就必須要從發電企業購買，這一買一賣兩個環節，都必須經過國家獨家壟斷的這條網絡，尤其是，禁止重復浪費建設的國家電網，少不了明里暗里遭遇各種困難，而輸配網絡無法引入競爭，就意味著壟斷依然只是文字上的壟斷，實際操作層面仍然阻力重重;

（二）電力行業管理體制缺陷

就重慶市場而言，電力市場監管不僅分屬于能源局、發展與改革委員會，也分屬于經濟與信息委員會，電監會，職能部門眾多，存在多頭管理和職權交叉的現象，而我國的電力法還沒有來得及完全跟上跟上改革步伐，電力市場面臨諸多亟待解決的遺留問題，而改革中出現的新問題又無法可依，只有采取行政手段來規范和約定。但這明顯違背了此次電力體制改革的初衷，不能完全地反映電力市場變化。新老問題的疊加，加上壟斷市場的反抗，一時讓電力改革市場舉步維艱;就重慶，市場化和三方合同簽署及電價改革主要由國家發改委牽頭進行，而市場化直接交易由經信委來牽頭，電網監督又由電監會來負責，當企業用電性質出現交叉，就完全不知應該往哪兒走。

（三）電力結構重組尚未完成

發電廠仍然屬于國家電網完全控股，雖然是名義上的“廠網分離”，其實只是把父親的資產交給了兒子，從左手導右手，如何破局？而售電公司一頭，由電廠成立的售電公司以及國家電網的三產公司如雨后春筍般出現，依靠強大的經濟實力和電源優勢，牢牢占據電力改革市場的一片江山，如此換湯不換藥，很難說是改革的本意。雖然行業改革與整個經濟體制轉軌同步啟動，經過多年政企分離、政資分離等方面改革，但電力行業改革步伐緩慢，電力結構重組任重而道遠。

四、如何打破目前困局

（一）建立電價機制，進行電價改革

“管住中間，放開兩頭”是此次中發9號文件的關鍵內容。只有建立好了電價體制，放開電源端與銷售端的電價競爭機制，引入上網競價的交易中心系統，放開輸配電價與銷售電價的形成機制，才能讓電價的真正充滿競爭性，才能讓電力銷售市場真正活躍起來;

我國電力體制改革經過近十幾年的艱苦實踐，向著市場化改革方向推進也是不可逆轉的。經過“十五”期間電力大規模建設，電力工業的生產能力有了較大提高。這為加快推薦電力體制改革提供了有利的市場環境，堅定不移推進和深化電力體制改革，用改革的辦法逐步消除制約電力工業健康持續發展的體制性障礙和矛盾。

（二）加強政府監管

在政府監管側，而多頭管理的出現勢必擾亂電力企業的管理，應盡快劃分職權，并出臺相應的管理條例，既保障各部門獨立性，又能讓各部門相互協作，促進各個職能部門對電力市場各板塊的監管力度及準度;加快出臺電力法則法規，完善電力體制建設，督促電力監管委員會等盡快出臺相關配套規章制度，同時，對于電力主體市場的規定的不統一，需要盡快在改革中完成相關法律的修改工作，加快政府督導改革進程。

由于電力監管主體的不一致，導致管理存在諸多沖突的地方，需要盡快建立高效統一的監管體制;加快職能的轉變，繼續推薦電力行政管理體制改革，將行業內的規劃和產業政策盡快完善，行業體制的的規劃亟待完善。推進電力投資項目審批制度改革和加快行政審批制度，逐步推行市場準入替代監管項目，界定職能職責，劃分部門以及電力監管部門的職能職責。

在電價監管這一側，制定“準許成本加合理收益”的原則，企圖通過市場競價將市場化引入電力行業。規范電力行業標準，引入監督機制，完善監督組織體系，深化加強電力行業的規范合理監督制度。

（三）促進新能源和可再生能源的發展，打破傳統發電模式

由于電力市場對煤炭的極度依賴，電力改革困難重重，加之新能源和可再生能源并不容易實現，無法取得實質性的突破，之前規劃的由新能源替代火力發電，無法盡快實現。另外煤炭的不可再生和污染較大，且對地球環境帶來較大危害，新能源和再生能源成為新的課題。這一突破將為打破電力市場壟斷帶來新的切入口。

在國外如德國、丹麥等歐洲國家，已經形成符合國情的分散式風電開發全新發展模式，地方經濟、社會發展、前沿技術、商業模式等方面的創新已經達成共識;分布式光伏發電應用在許多國家也已經初具規模，在能源和環境危機的雙重背景下，多能互補型分布式能源系統成為熱點，但是在這一領域，我國尚未實現突破，在體制機制、技術標準、項目融資等環節仍面臨一系列障礙，距離真正發揮作用還有很長的路要走。

（四）引入非國有資本，降低參與門檻

由于輸配電網和發電廠、變電站等投資金額巨大，一般的民營資本想要參與市場競爭難上加難。再加上政府在改革之初出臺的文件要求資本金上億才有資格成立售電公司，更讓民營資本難以進入市場改革。

一方面要降低門檻，放寬市場準入條件，擴大市場開放性，讓民營資本進入市場并稀釋壟斷市場，允許電網企業投資主體的多元化;另一方面要加大對中小企業補貼，加快中小企業造血能力，促進電力市場的活躍性;同時要提高民營資本企其他非公有制主體在電力行業比重，并尊重其話語權，提高市場的活躍度。

結語

我國的電力體制改革面臨著歷史遺留的諸多問題，想要打破壟斷，取得電力改革成果不是立竿見影、一蹴而就的，需要經過漫長而系統的過程。對于電網企業而言，應該順流而上，順勢而為，故步自封只能成為歷史車輪下的碎石，不如打破固有觀念，借改革之手完成自身的產業轉型，調整原有發展策略，進行自我提升與自我進化，才能取得裂變成功。對于投身電改參與競爭的企業，應做好迎難而上的覺悟，清楚地認識到目前改革中出現的困難和阻力，不斷創新、開拓進取，才能求得發展;對于職能部門來說，應該明確各個職能部門的職責所在，各司其職，加強監管，審時度勢，為瞬息萬變的市場出臺新政策、新機制，盡快建立健全完整的市場監管體系，保障電力改革市場蓬勃發展，健康發展。

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中國人民大學 技術經濟及管理黃珊珊