制度變遷視角下的中國最低生活保障

摘要：脫貧攻堅進行到了關鍵的階段，最低生活保障制度作為社會保障制度中保障民生和扶貧攻堅的最后一道安全網，也在不斷的變遷中滿足居民需要保障居民生活。最低生活保障制度從1993年拉開序幕至今，制度經歷了初建、普及、鞏固和完善四個階段，本研究通過新制度經濟學的角度去分析最低生活保障制度變遷的內在邏輯，同時為最低生活保障制度的更好發展提出相應的對策，這對其今后的發展無疑是有幫助的。

關鍵詞：最低生活保障制度;制度變遷;制度均衡;制度非均衡

貧困問題被世界各國所重視，因其關乎國家安定和社會進步。我國在經濟改革的歷程中，在我國經濟得到發展的同時城市居民的收入差也進一步拉大，一些城市居民的生活水平下降，繼而又不能很好的適應新的經濟形勢，城市居民的貧困問題逐漸浮到的社會的表層，成為了大家關注的焦點。

一、最低生活保障制度的變遷

（一）探索和建立階段（1993-1997）

上世紀90 年代初開始的由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的過程中，使得相當多數量的人口偏離了原有的生活軌跡。上海在1993年推出的居民最低生活保障制度帶領了我國社會救助改革進入新時代。1995年，民政部召開全國城市最低生活保障線工作座談會，號召將這項制度推向全國。1997年，短短4年，這項制度從上海一城擴展到約全國城市總數的1/3，206個城市。這也標志著最低生活保障制度的基本建立。

（二）普及階段（1997-1999）

以1997年9月國務院發布的《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》為標志，城市低保制度從局部試點向全國推行。《通知》明確提出了實施低保制度“三步走”，加快了制度的推進速度。1999年9月底，我國共有668個城市1638個縣政府所在地的鎮全部建立起了低保制度，更是提前3個月完成了任務。自此，城市居民的最后防線即最低生活保障制度在全國范圍內基本普及。

（三）鞏固階段（1999-2007）

1999年9月，國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》（以下簡稱《條例》），對城市居民最低生活保障制度進行了保障對象的界定、保障標準和保障資金的來源的確定。法制化和規范化管理的道路上，就此有了城市低保制度這一全國性的制度。2001年11月，國務院辦公廳為進一步健全社會保障體系，盡力使“應保”的城市居民都能夠享受到保障待遇頒布了《關于進一步加強城市居民最低生活保障工作的通知》，這標志著城市低保制度又向前邁出了一步。 2002 年6月底城市低保制度已覆蓋了約1930萬人，這道城市居民最后的安全網也名副其實。

（四）完善階段（2007年-至今）

最低生活保障制度建立以來取得了較好的成績，全國城鎮低保人數1996年底為84.9萬，2007年底增加到2270.9萬，年均增速達到了159.7%。財政投入逐年增加，最低生活保障標準不斷提高，城市貧困居民的生活得到了保障。但在2007年之前，農村最低生活保障制度不僅沒有受到人們的重視，而且還對城鄉統籌、協調發展帶來了一些消極影響。 2007年中，全國初步建立了農村低保制度，制度涵蓋了2068萬農村貧困人口。截至到2020年第二季度，城鎮低保共覆蓋833.3萬人，農村低保覆蓋3578.2萬人。

二、最低生活保障制度變遷分析

制度變遷是一個循環往復的過程，從制度均衡到制度非均衡再到制度均衡不停地轉化融合。從供求關系的角度來看，制度是否均衡多數取決于供是否平衡于求。當需求可以得到滿足時就可以說是處于均衡狀態，反之，供給不足或供給過多都是非均衡的表現。制度最優狀態就是制度均衡。

（一）最低生活保障制度非均衡分析

制度非均衡的出現對制度變遷具有推動力。從制度的供需角度來看，制度非均衡就是制度供給和制度需求出現偏差，常表現為供給不足或過剩。依現有的制度安排，人們無法獲得潛在的利益或利潤，或者說人們發現一個可選擇的制度能夠幫其獲得現有制度不能帶給他的利益，人們產生了對于新的或潛在制度的向往和需求。

上世紀末我國處于經濟和社會的轉型期，大量人口下崗失業，通貨膨脹和高物價使得生活水平下降，據《1997年社會藍皮書》披露，物價上漲已使大中城市40%的居民生活費收入降低，有的城市減收戶高達65%。現有的社會保障制度經歷過恢復和重建后并不能滿足城市貧困人口的需求，繼而出現了制度供給不足的現象。人們渴望有相應的制度來維持自己的基本生活，現有制度不能滿足的情況下就會促使新的制度的形成。

（二）最低生活保障制度均衡分析

制度均衡則是制度變遷的追求目標。當制度供給與制度需求相切合時，便出現了制度均衡。國家和政府是制度的主體，所以制度供給離不開政府和國家的強力支持。最低生活保障制度從創建時期到發展時期，雖然存在不完善之處，但是城市貧困人口的生活問題基本解決。這部分人所得大于所費，使之就會選擇這項制度并對其對態度也基本滿意。國家是供給的主體，城市貧困人口無力改變現有的制度，他們選擇最低生活保障制度滿足對制度的需求，這種狀態下就達到了制度均衡。

（三）最低生活保障制度非均衡與均衡的轉化分析

諾斯認為，制度變遷是指制度的替代、轉換與交易過程，其實質是高效制度對低效制度的替代過程。最低生活保障制度變遷的過程是制度非均衡和制度均衡融合轉化的過程。

制度的供給一般情況下都處于不均衡狀態，現行制度的效益低于另一種可選擇制度效益的時候，就會產生新的制度需求，相應就會有制度供給的出現。最低生活保障制度建立初期，基本滿足城市貧困人口的生活需求，隨之制度供給與需求也處于平衡狀態。但是制度不是靜而不變的。上世紀末經濟轉型速度加快，企業減員增效使得多數城市貧困問題加劇，繼而就會有更多人產生制度需求，與之相應最低社會保障制度就需要出臺政策不斷推廣普及去追求供給與需求的平衡。在制度增加供給的時候難免違背一些人的利益，為了追求自身利益的最大化就會出現不規范行為，隨之影響現有制度的供給和效率;加之最低生活保障實施難度較大，力度不夠，實際效果并達不到預期，最低生活保障的供需仍然不平衡。這些問題的出現又會使得制度由均衡狀態轉化為非均衡狀態。

三、推進最低生活保障制度均衡的對策建議

重大的制度變遷需要“小而多且具體”的變化質變而成的。需要不斷的調整制度結構，進行修改等，不斷地在制度均衡和不均衡中進行轉化，這些微小變化在整體上構成了根本性的制度變遷。

（一）規范資金使用，合理確定保障標準

政府財政作為該項制度最主要甚至是唯一的資金來源，要調整好財政支出的結構，將錢用在刀刃上。同時還要根據經濟環境的變化，及時調整確定最低生活保障線，使受保障者能維持基本生活，不至于因通貨膨脹或物價上漲等原因導致自身的基本生活受到威脅。只有受保障者在現有的制度中得到需求的滿足，才能體現出制度的追求的效益和價值。

（二）加強規范管理，降低管理成本

最低生活保障制度對保障對象有著明確的界定，審核申請關乎著城市居民能否享受此項制度，只有嚴格審查才能做到“應保盡保”，同時加強對資金使用的規范管理也刻不容緩。與此同時要保持相關機構的精簡和救助管理的效率。制度追求均衡的變遷過程是不斷向交易費用較少的，效率高的前進。各級政府加強監督，工作人員規范操作，自我管理是控制管理成本的有效途徑。

（三）健全相關配套措施，提高效率

最低生活保障制度有相應的準入條件，這就使得部分不符合條件的居民被排除在制度之外。但是這些居民有著同樣或者類似的制度需求，為了避免此類人群采取不規范的行為擾亂現有制度的正常運行，占用資源，所以要健全相關配套措施提供相關的制度供給，解決居民的制度需求。對于因疾病、意外事故等造成貧困的非“三無”人員提供相應的措施維持其基本生活。提供相關制度解決了被最低生活保障制度排除在外的居民的制度需求，就能更好的促進最低生活保障制度均衡。

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首都經濟貿易大學 勞動經濟學院王雅婷