巴基斯坦市場拓展差異化研究

秦國民 常春 王維維 李春敬 倪鵬 姚奔 鄢鵬

摘要：本次研究內容為巴基斯坦市場拓展的差異化，主要包括工程承包模式差異化、工程招投標方式差異化和市場現狀差異化。其中工程承包模式差異化研究主要針對EPC項目承包模式差異化、施工總承包模式差異化、成本+酬金模式差異化及PPP模式差異化。工程招投標方式差異化研究主要以中建參與巴基斯坦投標項目為例進行招投標模式差異化、招標程序類型及適用條件和投標編制重點差異化研究。市場現狀差異化研究主要分析了巴基斯坦工程承包市場現狀及前景、工程承包市場拓展及經營兩個方面。

關鍵詞：巴基斯坦;市場拓展;差異化;工程

一、工程承包模式差異化研究

（一）EPC項目承包模式差異化研究

目前，國內的很多公司都在拓展國際市場，開辟國際市場不僅是公司發展的需要也是中國公司國際化的必經之路。EPC模式的優點是顯而易見的，通過全周期系統組織、協調實現各板塊工作銜接緊密、無縫對接，可以通過優化設計、合理的配置設備，減少采購的中間環節，以對工程的質量和工期進行有效控制。

巴基斯坦是我國的友好鄰邦，作為一個發展中國家，巴基斯坦基礎設施建設以及工業基礎總體相對滯后，是制約其經濟發展的主要因素之一。巴基斯坦用于基礎設施領域建設的公共領域發展項目（PSDP）資金嚴重不足，對外國援助和貸款的依賴度提高，一些規劃中的基建項目開工和建設進度滯后。2013年以來，在中巴經濟走廊大型基建項目帶動下，巴基斯坦能源、交通基礎設施領域情況有所改善。比如，由我司建設完成的巴基斯坦PKM（蘇庫爾-木爾坦段）高速公路項目，是“中巴經濟走廊”最大交通基礎設施項目，全長392公里，也是中國建筑在巴基斯坦有史以來承接最大的項目，總合約額約28.9億美元，采用EPC總承包模式。

PKM項目是巴基斯坦設計等級最高，唯一全線綠化、百年一遇抗洪等級的高標準高速公路。項目建立包含設計和建造的多層級、全方位的質量控制網，項目建設者用創新和匠心打造了一條巴基斯坦最先進的智能高速公路。在建設過程中，巴基斯坦政府給予項目極大支持，該項目成為“中巴經濟走廊”建設的安保典范。施工期間，當地最高氣溫經常達40攝氏度以上，但就是在如此嚴酷的自然環境下，中建團隊掀起了一波又一波勞動競賽熱潮。2018年5月26日，項目首段33公里路段較合同規定期限提前14個月通車。2019年7月23日，項目整體提前兩周完工，獲得業主巴基斯坦國家公路局（NHA）高度認可，這也是中國企業將EPC模式在巴成功實施的典范。

EPC總承包項目管理模式簡化了業主的管理工作，業主對項目的管理實際就是對合同的管理，因此，這種EPC項目的合同條款是非常的詳細，PKM項目從項目的工可研到簽訂正式EPC合同花費了3年時間。在這期間業主主要就是完善EPC合同，為項目的順利實施打好基礎，這也是國外EPC總承包的特點。但是由于傳統管理思想束縛以及認識理解上的差距，往往在國外EPC總承包項目中難以把握EPC模式精髓。

1.關于設計

以PKM項目為例，根據項目總承包合同與工程實際，分為詳細設計、施工圖設計兩個階段。

詳細設計。承包商在業主簽發開工令之日起4個月內根據業主要求、技術規范和設計圖紙，勘察、調查現場信息，編制詳細的工程設計，并提交給業主且獲得批準。該階段類似于國內標準的初步設計，有較高的深度，尚未達到施工圖設計要求。該階段是項目設計的關鍵階段，技術標準、主要方案、結構計算與相關報告、沿線設施等均在該階段確定。

施工圖設計。承包商分項工程施工前15日提交，是對詳細設計的補充與完善，不需要業主批準。但如果方案需要調整或工程數量有變化，需重新上報并批準。由于工程總承包原因，該階段與施工現場結合更加緊密，屬動態設計、文件組成要求細致入微，設計內容比國內標準更多、更細。

根據項目業主招標文件要求，設計文件報審批分為兩個階段，每個階段審批環節、時間各不同。對內：經設計單位內部“兩校三審”質量控制體系后，為簡化手續，最大限度地縮短審批時限，采取對文件統一受理和送達的并聯審查機制;對外：按照業主招標文件和業主現場審批流程，設計文件采用串聯審批機制，經過業主代表助理、業主現場代表、NHA總部設計部等3個審批環節審核。如果中間任何一環節對設計文件提出疑義或否定，則修改達到要求后方能開展下一環節報審工作，待外部報批流程結束后將批準進入施工階段。其實這是一個對承包商不利的條款，PKM項目業主雇傭了巴基斯坦當地工程咨詢公司對施工圖紙進行審核，受技術水平和工作習慣的影響，對圖紙的審核效率非常低，甚至會極大程度上影響到施工進度，因此按照FIDIC條款，雇主在承包商提交文件后的21天內給出答復。因此，在合同談判期間，要盡可能避免業主對施工圖逐張進行審核，業主只需對初步設計進行審核，這對雙方都是極有利的。如果業主要求對圖紙進行逐張審核，那么施工圖紙設計應該在巴基斯坦現場進行，如果出現審批緩慢現象，承包商要不斷督促審批進度，同時在項目合同中規定審核期限為工作日還是自然日，堅決不能在設計環節影響正常的施工進度。

2.設備和材料

通常EPC項目對設備的產地、規格、型號、設備價格等都有項目的規定;合同里面也包含土建工程的單項價格、安裝工程的單項價格，同時需要引起注意的是暫列金是包含在合同價格內的一筆費用。暫列金主要用來針對原材料漲價而準備的一筆費用，EPC合同金額通常較大，暫列金占比不高，但是單項剔除后也會擠壓設備費和建安費，所以承包商在對測算成本時務必詳盡測算以規避風險。在合同執行過程中，咨詢公司的角色至關重要，依照合同全方位的對工程進行管理是咨詢公司的職責，業主或者業主代表基本上不參與對工程的具體管理，這也是國外工程的一大特點。

巴基斯坦原為英殖民地，因此和歐美國家保持緊密的貿易往來，同時，巴方也比較信任歐洲設備，因此業主在EPC合同里對設備一般會要求很具體，總體來說，歐美設備比較可靠但是價格昂貴，運輸也不方便;近年來，隨著我國工業水平提高，制造業愈發發達，我國的設備也逐步進入巴基斯坦市場。整體來看，對于在巴EPC項目的設備和材料與國內同類型項目相比有以下四點需要重視：

●費用占比大

除高速公路項目外，機場、電站等項目設備、材料費能占到工程總費用70%及以上，歐美設備受匯率、原材價格影響大。因此需特別注意國際市場原材價格波動趨勢，確定最佳設備采購時間;同時需注意合同規定的貨幣，巴基斯坦盧比匯率波動幅度較大，而國際采購基本以美元、歐元為主，不同時間相同貨幣價值也會發生變化，一般來講，設備訂貨宜早不宜遲。同時，簽訂合同時，要認真研究設備供應商提出的調價原則。當然，建議承包商盡可能的說服業主采用中國標準，使用中國設備，這樣可以最大限度的節約采購成本，同時為后期維保帶來便利。

●國際政治環境影響設備采購

由于中國國力日漸強盛，中國企業在世界影響力日益增強，以美國為首的西方國家為遏制中方企業的發展，將部分中國企業列入出口管制實體名單，對國際經貿秩序造成嚴重破壞，對全球產業鏈、供應鏈的安全造成嚴重威脅。因此，國內承包商在簽訂EPC合同時，要認真研究合同里業主對設備和材料生產商的要求（尤其是美國、日本設備、材料），避免因美國無理制裁而無法有效完成合同而產生損失。

●注意把控采購時間

對于采購歐美的、數量、規格比較復雜的材料需要特別注意，因為歐美的材料訂貨周期長、無庫存，生產周期長，如果在訂貨時，即使出現極小的紕漏，對工程的工期影響將是災難性的。

●設備安裝及維保

若設備抵達現場，EPC承包商將負責組織咨詢公司、廠商、設備保險公司對設備進行聯合開箱檢驗、調試，但巴基斯坦安全局勢不穩定，很多歐美廠商并不愿意派遣人員前往巴基斯坦進行設備檢測、調試及后期維保，進而委托第三方代替，但費用轉移至承包商，增加額外工程成本。

因此，在項目策劃階段必須重視向業主提供合格供應商名單以及滿足業主采購要求，同時考慮海運和國外陸運及清關報關時間，考慮大件設備在國外的裝卸、運輸、安裝難度，以及大件設備所需運輸設備租用使用時間，甚至可提前做好運輸線路勘察，根據工期要求重點策劃大件設備供貨計劃。

3、施工管理

1）項目管理

巴基斯坦EPC項目與國內EPC項目管理模式基本一致，均采用項目經理制，項目由項目經理負責，項目部門根據項目實際需求設置。而項目管理模式與國內EPC項目管理模式的不同點主要體現在部門職能。以合約商務部為例，該部門在項目管理中的作用遠大于國內EPC項目，對項目執行中業主提出的工作，項目經理第一時間不是將工作分解布置，而是由合約商務部審核該工作是否屬于工作范疇，若是，則將分解執行而非合同范圍內，合約商務部將起草函件明確告知業主該工作不屬于合同范疇，并闡明開展此工作的必要條件、費用及工期。同時，合約商務部在項目管理過程中要進行因業主原因造成的影響工期的相關證據收集，并運用于后期工期、費用索賠。

2）進度管理

項目進度管理是項目管理的關鍵，國內外EPC總承包在項目策劃階段一般會按照合同編制出工程項目的進度計劃。與國內EPC總承包項目相比，巴基斯坦EPC項目總承包項目進度計劃理論與方法一樣，但是影響工期因素更多更復雜。在工期規劃上要充分考慮項目各個環節的特殊性，充分了解當地各種規章制度與外部環境及風俗習慣，尤其是在施工階段。

巴基斯坦勞動效率低下，工人敬業精神與國內工人相比較為欠缺，同時施工環境極度惡劣，常年高溫，加之巴基斯坦的安全環境較為復雜，因此在項目策劃階段要充分考慮各項不利因素并相應延長計劃時間。分供商必須選用信譽較好、實力較強并有過良好合作歷史的當地分供商。在施工過程中加強監管，同時利用分包合同轉移部分風險。

3）技術及質量管理

國內EPC總承包項目通常采用國標，而巴基斯坦EPC項目主要使用英標（BS），也使用美國的ASTM標準、ACI標準，同時也有巴基斯坦規范（PS）。這些標準與國標差異較大，對成本、工期以及質量控制有著較大的影響，中國企業在巴基斯坦開展施工活動，要想滿足質量關，必須熟練掌握英、美、歐標準。

EPC總承包合同是工程實施的基礎，國外的合同內容非常詳盡，基本上在工程中遇到的問題在合同中都可以找到相應規定，詳細的EPC合同避免了雙方扯皮的現象，這點與國內不同。因此，在巴基斯坦從事EPC總承包項目，在簽訂合同前要充分的解讀合同，特別是通用條款、專用條款、商務部分，要把合同中規定的各部分的費用有組織的、系統的結合起來和實際要發生的相比較，以實現成本最優化;在巴開展業務所面臨的風險較國內偏大，企業應做好充足準備工作，充分了解巴基斯坦政治、經濟、風俗、宗教傳統等各方面情況;與此同時，企業要對所能承擔的風險進行認真評估，尤其是業主審核節點、合同工作范圍、工期風險進行分析，制定應對措施，過程中做好索賠資料收集;針對安全風險，務必完善安全應急預案，并引入相應保險、安保機制對風險進行轉移和規避。

（二）施工總承包模式差異化研究

施工總承包模式一般包括土建、安裝等工程，原則上工程施工部分只有一個總承包單位，裝飾、安裝部分可以在法律條件允許下分包給第三方施工單位，如果雙方在施工的過程中，受到另外一家單位的干擾，則可向建設單位索賠施工干擾，降低效率的費用。或者直接收取施工配合費、管理費等其他費用。土建施工單位即是法律意義上的施工總承包單位，土建施工單位負責整個建筑工程的建設與服務。業主只負責對施工總承包單位的管理及組織協調，工作量大大減小，對業主比較有利。

整體來看我國所采用的施工總承包模式與巴基斯坦施工總承包模式大體相同，先進行建設項目的設計，待施工圖設計結束后再進行施工總承包投標，然后再進行施工。在合同關系上，施工在總承包單位與各級分包單位直接簽訂合同，業主認可即可。

但在具體的施工過程管理工作中存在細微差別，而作為施工管理中的核心就是施工過程的管理。

1.合同管理

與國內項目工程合同相比，巴基斯坦項目合同更為復雜，更為嚴謹。合同條款的簽訂、執行也更為嚴格，缺少國內所謂的人情味。我們工程項目中的商務人員需縝密地分析和研究工程的建設方、設計方、監理方、承包方、仲裁方互相之間簽訂的合同，認真履行合同中的責任和義務，才能保證工程的順利進行，也才能切實有效的保證自身的相關利益。合同一旦簽訂，就具有相應的法律效應，由于每個國家的法律不一樣，法律文件種類、條款繁多，在巴實施項目務必需要聘請合約顧問，尤其是針對稅收、工程款、索賠或解決合同爭議板塊，以維護公司、項目的合法權益不受侵害。

2.質量控制

巴基斯坦施工總承包項目質量控制采用的是分級質量控制點法，這是最核心的一環，需要從三個方面進行質量控制，分別是總承包單位制定質量控制文件，設立質量控制點，確保工序合格，結合質量控制點來進行等級評定，從而達到分級采取措施，作到質量的有效控制，記錄好相關的工作情況;第二，工程的質量進度直接和工程款進行掛鉤，只有達到預期的工程目標，監理才會簽發報驗單，承包商才能以此獲取當期相應計量;第三，對于質量工程師而言，擁有絕對的質量監督以及否決權。

3.計劃控制

建筑施工企業是勞動力密集型企業，主要任務就是在業主單位確定的時間內完成業主建設投資，使項目盡快建成投產。項目的建設在立項、審批、采購、招投標和施工階段，計劃進度工作都十分重要，而在施工階段尤為突出。我司在巴承建的PKM項目以及伊斯蘭堡新國際機場項目均設立獨立的計劃部門，并全程主導施工計劃，施工進度計劃的控制直接關系到項目能否順利和按期投產，關系到項目資金的回籠和決定是否有經濟效益。由于巴基斯坦特殊的政治、人文以及安全環境，項目施工進度受外界影響極大，過程計劃調整頻繁，為有效控制施工進度，計劃部門必須貫穿項目全周期。

4.物資供應及管理

物資供應與管理是在巴開展項目需要重點研究的一個板塊，是決定項目是否能夠順利實施、決定項目經濟效益的關鍵因素。與國內工程物資相比，巴基斯坦資源環境較差、供應渠道較少，存在供貨周期長、物資短缺、受外圍安全環境影響大，易出現斷供風險。因此，制定合理的物資采購策略，合理充分利用國內、國際市場資源，對物資供應與管理至關重要。務必需要做充分的市場調查，包括資源分布、價格構成、采購渠道（進口材料需明確相關關稅性質、政策）、運輸路線。而物資部門職能也較國內覆蓋范圍廣，該部門需承擔項目物資供應鏈中各個環節的一切職能;對外處理材料選型、選廠、進場及報批。因此，其職能包括了物資計劃管理、采購管理、內部和外部商務合同起草和函件處理、運輸管理、報關及清關管理、對外技術咨詢、統計數據、資料報批、物資倉庫管理，當然根據項目實際，也可將部分職能拆分到其他部門，但在巴基斯坦要做好物資管理工作，其人員必須具備相應能力，所以在巴大型項目上通常配備了物資計劃工程師、材料（實驗）工程師。

（三）成本+酬金模式差異化研究

這是一種承包商收入相對固定的承包模式。當承包項目確定后，承包商的合同報價由施工圖預算和承包商酬金兩部分組成。合同價款的確定往往是由承包商提出施工圖預算，然后業主自行審核或委托有資質的造價咨詢機構審核承包商提供的預算，承包商酬金是由以下兩部分組成：一、以施工圖預算為基數計取一定比例的承包管理酬金：二、可約定不考慮業主原因引起的工程變更洽商導致投資變化，當項目結算與預算相比有節余時，承包商取得一定比例的分成獎酬。

業主與承包商根據審核的預算結果和承包商報出的管理酬金比例，商定總承包合同價款。

承包商采用預算加酬金總承包模式，雖然表面上看承包商的收入是一定比例的酬金，類似工程項目管理，但與項目管理的本質區別是在這種模式下，承包商仍然承擔了總承包合同的相應責任，除合同價款的確定方式外，在項目建設的設計、采購、施工管理各階段，對質量、安全、投資、工期的控制和管理與EPC總承包模式運作是相同的。可以說是一種風險降低收益受限的EPC總承包模式。

現階段國內外該模式的項目少之又少，國內外該模式在概念方面無明顯差異，但是在項目執行過程中，國內外因貨幣幣種、合同執行標準、市場及政治環境等不同因素產生執行差異。

（四）PPP模式差異化研究

1.PPP概述

1.1參與主體

PPP項目的參與主體主要包括了政府方、社會資本方、金融機構等，政府方和社會資本方還可細分為：

政府方：縣級（含）以上政府、財政部門、發改部門、行業主管部門、政府指定的項目實施機構、融資平臺公司及國有控股公司。

社會資本方：國有企業、民營企業、外國企業、外商投資企業。

較為常見的社會資本方是國有企業和民營企業，外國企業和外商投資企業相對較少。國內項目以政府授權的行業主管部門為主體牽頭實施，財政、發改及其他相關部門協同工作。

1.2法律環境

相比發達國家甚至一些發展中國家，國內PPP頂層法律設計尚未建立。德國、法國等民法法系國家有專門PPP立法。在非洲國家中，烏干達也已經出臺PPP法案，南非的標準化合同等實踐做的較好。

1.3應用行業

國內PPP模式廣泛應用于交通、市政、環保、園區開發等，多以政府付費（含可行性缺口補貼）項目為主。國外PPP項目應用行業中，社會性基礎設施（政府付費）與經濟性基礎設施（使用者付費）數量級無顯著性差異。針對PPP的應用行業需要考慮經濟發展的階段，一般在法規/指南文件里通過列舉推薦行業、整理正負面清單等來進行明確。

1.4應用模式

國內PPP應用模式以BOT和DBFOT為主，還有部分TOT、OM、ROT等，與國外基本類似。香港還存在較有特色的DBO模式，將項目設計、建設、運營一攬子考慮，但融資由政府方負責，增強了對企業的吸引力。此方式下，政府方僅需支付營運費用，無需額外補償。

DBO在國內應用較少，主要是以下方面的原因：首先，投資人在設計初期階段就已經介入項目，這與現行的政府對項目的審批程序和進程產生沖突，勢必要求政府改變管理意識，調整行政程序;更重要的是，DBO要求政府具有較強的財政實力以滿足項目融資需求，而目前國內地方政府采用PPP模式主要的動力之一便是融資，因此DBO模式與地方政府的需求不匹配。

2.交易環節

2.1識別階段

國外成熟國家的項目識別、可研時間較長，進行充分的盡職調查、市場測試，內容涉及面廣，在技術、社會經濟、環境評價等環節的調查基礎上，才展開可研進行論證，民眾參與度較高，能夠較好地識別出相關法律、環境、用地等風險，根據需求分析，完成方案分析和采購方式選擇。

國外會構建潛在項目池或項目庫，重視項目篩選，綜合考慮物有所值評價、財政承受能力論證、項目成熟度等因素，進行PPP適用性分析，從而確定采用傳統方式還是PPP模式更為合適。

2.2準備階段

在國內，財政部PPP中心設置兩個庫，一個是項目儲備清單，一個是項目管理庫，前者是指識別階段項目，是地方政府部門有意愿采用PPP模式的備選項目，但尚未完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核，后者是指準備、采購、執行和移交階段項目，已完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核。項目儲備清單中的項目不一定能進入項目管理庫，而進入項目管理庫的項目不一定都全部開展。

在方案條款設置中，國內部分項目未將實質性風險轉移給社會資本方（此現象在17年之前比較突出），但國外項目在風險實質性轉移給社會資本上要求比較高。

2.3采購階段

國外招投標時間長、互動性強、彈性大，國內大部分項目按照政策規定的最短時間招投標（除了技術較為復雜，難度較大的項目），因為地方政府對項目落地的時間有比較高的要求，除非特別復雜或重大的項目，否則一般會用最短時間完成招標。但在確定中標和PPP合同簽署之間，國內所需要的時間往往會比國外長，原因有兩方面，一是雙方仍會針對一些非核心條款進行微調，二是社會資本方需要內部流程過會后方可簽署，尤其當社會資本是聯合體時，耗時會更長。

3.執行及移交階段

3.1監管績效考核

根據目前國內PPP項目方案中的績效考核機制，政府是過程監督及結果導向，覆蓋廣度大，需要績效、產出說明和支付三者之間的聯動，但是績效信息的收集可能較為困難，尤其部分項目考核條目較細，實施機構并沒有足夠的人力和專業能力。因此，面對大量進入執行階段的項目，履約管理將成為地方政府的新需求。國際上，政府的監管主要以結果為導向。

3.2合同再談判

在國外，項目經過幾年的運營后，發生重大情勢變更或者項目主要風險暴露，特別是特許經營項目的市場風險便會顯露，再談判就會啟動，以保障雙方利益，合同中關于再談判的內容完善、條款清晰，并已經形成了法律文件、指南文件。

國內再談判方面，由于項目推進較快，前期設計深度較淺、實際考慮較為欠缺，可能會在較早階段出現。

3.3二次融資

國際上，二次融資很受關注，在經過幾年的運營后，建設與運營的高風險已過去，逐漸形成一個優良資產，通過二次融資可以降低融資成本，不管是放貸方或社會資本方均持樂觀態度，更傾向于進行二次融資。在國外的合同中，有專門的章節來規定二次融資相關要求。

在國內，目前還沒有發現二次融資的情況。客觀原因與進入執行階段的項目較少有一定關系，項目推進還處在較為靠前的階段。主觀原因有二，一是前期準備階段較為粗略，考慮細致程度有限，二是金融機構能力不足，沒有區分建設期融資和運營期融資的兩類金融工具，也沒有考慮兩類金融工具在建設期和運營期之間進行切換，金融機構常規構想是從開始支持項目一直到項目結束，中間沒有交接棒、接力跑的概念。

3.4退出機制

在退出機制方面，有期滿移交和過程中的提前終止兩種形式，國內目前大部分項目還不涉及，即使是比較早的項目，也才進入穩定運營期，退出的情況比較少。退出需要考慮股權鎖定期，建設期內不允許轉讓，但是運營期經政府方同意后，可以提前退出。

國內目前針對退出項目的估值技術不太成熟，主要為重置成本或者收益現值法。對于收益現值法，進行合同終止的時候，往往項目收益還沒有返正，所以基本上估價還是使用重置成本法。

二、工程招投標方式差異化研究

（一）招投標模式差異化研究

1.獲取信息

根據巴基斯坦政府規定，采購或建設價格在10萬盧比以上的招標項目，需在公共采購管理局（PPRA）網站或媒體上刊登招標公告。因此，外國承包工程企業可以通過當地媒體、PPRA網站或項目負責部門網站及當地代理處獲取工程招標信息。PPRA網址為www.ppra.org.pk。實際操作中，也有通過當地代理等資源，前提獲取項目信息并對接業主，及早進行項目跟蹤與推動，為項目投標做好準備。

2.許可制度

巴基斯坦承包工程市場原則上允許外國自然人在當地承攬工程承包項目，外國承包工程企業進入巴基斯坦市場從事施工活動，只需在巴基斯坦工程理事會（PEC）注冊，按照PEC要求與當地企業組建聯合體且巴方企業在聯營體中所占股份不得少于30%即可。但是在招投標過程中對外國承包商管理較松，國際性銀行如世界銀行、亞洲開發銀行、亞洲基礎設施建設投資銀行及中國國家政策性銀行包括國家開發銀行、中國進出口銀行貸款的項目在采用國際公開招投標過程中，外國企業無需在PEC進行注冊。

除非獲政府特殊批準，外國承包商在巴基斯坦不可承攬涉及武器、高強炸藥、放射性物質、證券印制和造幣、酒類生產（工業酒精除外）等領域的工程項目。

3.招標方式

巴基斯坦聯邦政府在2004年頒布實施的《巴基斯坦公共采購規則》（The Public Procurement Rules， 2004）（簡稱《規則》），對采購方法、公開招標程序、發布公告、資格預審、遞交標書、開標、評標、中標和簽訂合同等各個招標環節進行了全面規定，是巴基斯坦對公共招標采購進行規范的基本法律文件，各省也據此制定了各自的招標采購規則，例如《信德省公共采購規則》（2010）、《旁遮普省采購規則》（2014）。這些規則在實踐當中具有極強的權威性，業主通常會在招標文件或標前澄清會中特別明確強調，投標人必須遵守這些規則。

在大型項目建設和管理上，巴基斯坦政府和相關部門多聘請歐美發達國家的公司作為項目咨詢管理機構，使用和借鑒西方國家的技術標準與項目管理機制，運作比較規范。根據《規則》規定，金額在10萬盧比以上項目和國際組織貸款和援助項目，應通過公開招標確定實施單位。所有競標單位需通過項目資格預審，并在規定時間內提交投標文件，通常巴國內招標項目招標期不少于15個工作日，國際公開招標期不少于30個工作日。項目評標委員會必須按公正、公開、透明的原則進行甄選，原則上應優先考慮最低標者。特殊或緊急情況下，個別項目可實行議標。此外，政府積極鼓勵投資者通過BOT、BOOT和PPP（公私合營）等方式參與項目建設。

根據《規則》規定，公開競爭性招標是巴基斯坦公共采購的基本采購方法。公開競爭性招標又細分為四種不同的招標程序，即單步單信封招標程序，單步雙信封招標程序，雙步式招標程序和雙步雙信封招標程序。

按照《規則》的規定，巴基斯坦公共采購的方法有兩種：一是基本采購方法，即公開競爭性招標，包括國內競爭性招標和國際競爭性招標;二是四種備選采購方法，即零星采購、詢價、直接簽訂合同/單一來源采購、議標。

由于公開競爭性招標是基本的采購方法，實踐當中業主基本上也都采用這一方法，同時考慮到《規則》的規范性和重要性。因此，根據《規則》的相關規定，并結合中巴公司參與的投標項目，對巴基斯坦公開競爭性招標的招標程序類型及其適用條件解讀分析如下。

3.1招標程序類型及適用條件

《規則》第36條專門對公開競爭性招標的招標程序類型及詳細操作過程進行了規定，第37條則專門對這些招標程序各自的適用條件進行了規定。根據這兩個條款的規定，巴基斯坦公開競爭性招標的招標程序共有四種類型，即單步單信封招標程序，單步雙信封招標程序，雙步招標程序和雙步雙信封招標程序。

3.3.1單步單信封招標程序

這一招標程序操作比較簡單，投標人將技術建議書和商務建議書封裝到同一個信封當中，招標人按照招標文件的規定開啟信封并進行評標。經過評審的最低價投標人，將被確定為中標人。這是公開競爭性招標的基本招標程序，大部分的招標采購都采用這一類型。換言之，如果招標項目不符合另外三種招標程序的適用條件，即應選擇單步單信封招標程序。

3.1.2單步雙信封招標程序

投標人將技術建議書和商務建議書分別封裝到單獨的信封里，然后將兩個信封包裝到同一個投標文件包中。招標人首先只拆開技術建議書信封并進行評審，不得拆開商務建議書信封。評審過程中，投標人不得對技術建議書進行任何修改。商務建議書的開啟地點和時間，由招標人根據技術建議書評審進展等實際情況確定并事先通知所有投標人。技術建議書評審完畢后，招標人將在事先確定的地點和時間（不得超過投標有效期），開啟那些技術建議書通過評審的投標人的商務建議書，并進行評審;對于未通過技術建議書評審的投標人，其商務建議書將被原封退還。經過評審的最低價投標人，將被確定為中標人。

這一程序主要適用于招標文件中已經全面提供了施工規范、設計圖紙、產品規格等必要文件的復雜或大型的采購項目，目前應用較廣，大多數政府及銀行貸款項目均采用采用這一招標程序選擇項目總承包商。如中巴公司此前參與投標的“巴基斯坦馬爾丹-斯瓦比道路升級改造項目”、“加拉普爾灌溉項目”等，因為業主在招標之前已經聘請了專業工程咨詢公司，對該工程進行了全面的研究論證如可行性研究報告、初步設計及項目PC-1立項報告，并提供了包括施工規范、技術要求、焊接標準以及初步設計圖紙等在內的前端工程設計文件（FEED文件）。

3.1.3雙步招標程序

該招標程序分兩個階段。第一步，投標人只提交無報價的技術建議書，由招標人進行評審;在評審過程中，招標人可以與投標人就任何不滿足要求的技術參數進行討論;然后投標人按照討論后招標人重新修訂的技術要求，對各自的技術建議書進行修改;對于不同意據此修改其技術建議書的投標人，可以撤回其投標，招標人不得沒收其投標保證金。第二步，滿足第一步要求的投標人，同時提交修改的技術建議書和商務建議書。招標人在事先確定的時間和地點同時開啟修改的技術建議書和商務建議書，并進行評審。經過評審的最低價投標人，將被確定為中標人。

有些大型、復雜的設施，或特殊性質的土建工程，或復雜的信息和通信技術項目，要么可能出現很難進行橫向對比評審的技術解決方案，要么存在兩個或兩個以上都可接受的技術解決方案。對于此類項目，事先準備好完整的技術規范是不現實的。在此情況下，可采用雙步招標程序。如中巴公司此前參與投標的“巴基斯坦馬里爾快速路項目”。此外，巴基斯坦工程理事會（PEC）在2010年發布的第一版《BOT項目工程采購標準招標文件》，即是基于雙步招標程序進行編制的。

3.1.4雙步雙信封招標程序

該程序也分兩個階段。第一步，投標人將技術建議書和商務建議書分別封裝到單獨的信封里，然后將兩個信封包裝到同一個投標文件包中。招標人首先只拆開技術建議書信封并進行評審，不得拆開商務建議書信封。技術建議書評審過程中，招標人可以按照招標文件中的技術要求，與投標人對其技術建議書進行討論。對于同意遵守技術要求的投標人，可以按照討論后重新修訂的技術要求修改其技術建議書。對于不同意按照重新修訂的技術要求修改其技術建議書的投標人，可以撤回其投標，招標人不得沒收其投標保證金。第二步，滿足第一步要求的投標人，同時提交修改的技術建議書和附加商務建議書。招標人在事先確定的時間和地點同時開啟修改的技術建議書、原始商務建議書和附加商務建議書，并進行評審。經過評審的最低價投標人，將被確定為中標人。

對于可能存在備選技術建議書的情況，比如特定類型的機械、設備或制造工廠，宜采用這一招標程序。例如，2014年的《旁遮普省公共采購規則》第57條第（3）項，即隱含或默認了“高技術含量的貨物”采購應采用雙步雙信封招標程序。所謂“高技術含量的貨物”，是指具有精密復雜屬性的包括機械、機械部件或微型元件、工業/科技/電子設備、裝置和工具在內的所有貨物。

4.招標程序的異同

單步雙信封招標程序與雙步招標程序的主要區別在于，投標人不能對技術建議書進行任何修改，因為招標文件中已經包括了全面詳細的技術規范、圖紙等信息。

雙步招標程序與雙步雙信封招標程序的相同點是，業主都有權修改招標文件中的技術規范并據此要求投標人修改其技術建議書;不同之處主要在于商務建議書的提交時間上，前者要求投標人在第二階段才提交商務建議書，第一步只提交不帶報價的技術建議書，而后者則要求投標人在第單步即提交（原始）商務建議書，但經過修改技術規范和技術建議書后，投標人在第二步還需根據實際情況提交附加商務建議書，招標人將對修改的技術建議書、原始商務建議書和附加商務建議書一并進行評審。

需要注意的是，對于同一個公開競爭性招標采購項目，并不是只能采用唯一的采購程序，而是根據招標人的專業水平、咨詢公司的參與程度等因素的不同，可能采用不同的招標程序。例如，針對某一基于BOT模式的大型核電站項目，如果招標人既不專業又沒有聘請專業的工程咨詢公司進行設計監理，則最好采用雙步招標程序。如果招標人本身就非常專業，又聘請了專業的設計咨詢公司提供了完善的技術規范和設計圖紙等資料，則完全可以采用單步雙信封招標程序。如果招標人相對比較專業，但未聘請專業的設計咨詢公司，而是完全憑自己有限的實力提供了不是很完善嚴謹的技術規范和設計圖紙等資料的情況下，則可以考慮采用雙步雙信封招標程序。

（二）投標編制重點差異化研究

總體來說，巴基斯坦業主或其聘請的項目管理團隊對投標文件的評估相比國內較為簡單。基本上以資信文件響應、技術方案通過、商務報價最低為原則，與國內相比，在投標文件的內容和投標文件封簽上無極為細致性要求。

1.資信及技術方案編制重點

1.1理解業主用于選擇承包商的采購目標和采購策略。

1.2仔細審查所有強制性資格標準，未能滿足資格標準將提高投標被拒絕的機率，如在“巴基斯坦賈拉普爾灌溉項目”的招標文件中，業主明確要求投標文件中所有支撐材料必須使用英文，非英文材料，必須提投標人所在國相關機構的公證及巴基斯坦大使館認證后的原件。部分企業因辦理時間不足而無法提供公證認證原件而被廢標。

1.3按照招標文件指定的時間、地點參加標前會議（如有規定）。

1.4須對技術規格作出實質性響應，否則投標將被拒絕。

1.5強調實施項目的方法，如施工工藝，這通常是評標的一個重要部分，并能增加或減少投標的可信程度，如果可以的話，可提供創新方案。

1.6提供有競爭力的項目經理和合格專家人選;

1.7提供曾參與的與本工程/合同任務技術或地域相似的經驗業績，重要性和相似度越高越好。

1.8如果要求提供參考資料，要確保它們的相關性，切勿偏離采購文件/條件的規定。

1.9獲得正式澄清：如果投標/建議書征詢文件中有任何規定不明確或不可接受，需至少在投標截止日期前5天或采購文件規定的其它日期前，向采購文件中列出的采購人員提交書面問詢。

1.10切勿在投標文件中附加任何條件，否則將導致投標被拒絕。

1.11大部分工程投標保證金的形式為銀行保函，針對此種情況，需要注意以下幾點：第一，需要提前了解招標文件是否具備銀行開具保函要求，如果不符合銀行保函要求，需更換其他方法。第二，如果招標文件符合銀行出具保函要求，需要嚴格按照銀行要求填寫項目的保證金金額、項目名稱、標段、保函有效期等內容，降低失誤出現的幾率。第三，完成上述工作后，需要對銀行保函開具和遞交形式進行確定，根據招標文件要求和實際情況，保函開具形式有國內或當地銀行直開和當地銀行開取國內銀行提供反擔保兩種方式，遞交形式有裝訂到投標文件中和單獨遞交中兩種方式。

1.12按照采購文件規定的格式編制專業的投標書/建議書，確保包括所有支持文件，并由授權人員簽字蓋章，如果在簽字蓋章工作期間發現問題，及時修改，從而避免廢標情況出現。

1.13 嚴格根據招標文件中的要求，對投標文件進行包封，保證投標文件包封合理，降低廢標情況出現幾率，按照以往情況，巴基斯坦業主對投標文件包封無特別精細化要求，因包封問題廢標情況較為少見。

1.14遵循提交投標書/建議書的規定。例如，是否要求以電子方式提交或者提供紙質版文件;不要偏離采購文件中規定的提交要求。

1.15要把控項目投標保函開取時間。以中巴公司為例，若以中建股份公司名義投標，則需以股份公司名義開具項目保函，在啟動保函辦理流程之前需在股份公司辦理投標人授權。同時，應辦理國家商務部的備案手續，獲取《對外承包工程項目備案回執》，在此之前應先在中國駐巴使領館經參處獲得項目投標（議標）許可意見函。以上過程時間較長，投標階段應熟悉辦理流程，把控時間節點，以便避免因未能及時出具投標保函而被廢標。

2.商務/經濟方案編制重點

巴基斯坦大多數項目，均采用單步雙信封招標方式，即技術標通過后，商務標合理最低價中標。加之目前巴當地承包市場競爭激烈，當地承包商成本較低，存在惡意低價中標現象。因此，企業要完善投標成本管控體系，明確投標成本管控責任主體，推動標前成本與責任成本、營銷策劃與商務策劃、投標方案與實施方案融合貫通統一。建立“縱向到底”的管理體系，落實“橫向到底”的責任體系，做好成本和風險把控。商務標編制時，要注意以下重點：

2.1材料的價差

材料費在整個工程造價中可以占到20%—65%，在按照設計要求選用同品種材料時，材料的市場供需變化、生產成本、流通環節、運輸成本即運輸距離和方式、國際市場行情變化，對工程造價影響較大。

2.2人工的價格

在巴基斯坦，中方管理人員及工人的價格要比當地員工高出許多，減少中方管理人員和工人的數量，合理運用當地管理人員和工人，會對最終項目成本產生較大影響。

2.3取費高低

巴基斯坦目前根據各地政府制定綜合取費率來制定項目立項工程預算（PC-1），原則上投標人報價不能超過PC-1中工程預算的15%，否則就會被廢標。企業管理水平不同，在標書編制過程中取費標準不同，最終費用也不同。

2.4風險把控

巴基斯坦的主要風險主要有政治風險，如因政權（執政黨）更迭導致項目取消;經濟風險，如項目用盧比計價時因盧比匯率大幅波動而虧損;安全與健康風險，如巴基斯坦大部分地區為危險地區，恐怖襲擊與惡性搶劫事件時有發生，需考慮一定的安保費用;財稅風險，如不熟悉當地財稅制度與規定而使項目陷入困境。因此，如何實現在項目工程量清單報價前提下，既要爭取低價中標又要控制風險保證企業自身的合理利潤是最終定標決策的重點。

2.5知己知彼

對工程的規范、工程性質、建設單位（業主）的資金來源和支付能力進行仔細的調查和分析。對本企業的施工能力、施工經驗以及人員，機械設備和資金狀況進行綜合分析。對招標文件，現場考察情況進行分析，復合工程量。了解工程投標競爭對手的實力和狀況，做到知己知彼，制定出合適的投標策略和報價，發揮自己的優勢而取勝。

2.6其他注意事項

A.報價編制說明要符合招標文件要求，繁簡得當。

B.報價表格式是否按照招標文件要求格式，子目排序是否正確。

C.“投標報價匯總表合計”、“投標報價匯總表”、“綜合報價表”及其他報價表是否按照招標文件規定填寫，投標人是否按規定簽字蓋章。

D.“投標報價匯總表合計”與“投標報價匯總表”的數字是否吻合，是否有算術錯誤。“投標報價匯總表”與“綜合報價表”的數字是否吻合，是否有算術錯誤。“綜合報價表”的單價與“單項概預算表”的指標是否吻合，是否有算術錯誤。“綜合報價表”費用是否齊全，特別是來回改動時要特別注意。

E.在套用國內定額時，是否與當地施工組織設計安排的施工方法一致，機具配置盡量與施工方案相吻合，避免工料機統計表與機具配置表出現較大差異。

綜述，巴基斯坦大部分項目均采用最低價中標法，且當地企業管理及人工成本較低，中資企業在小型項目上沒有競爭力，但在大型（大于5000萬美金）或技術水平要求較高的項目競標中，中資企業可以發揮其體量大、技術先進和管理水平高的優勢，并當地實力企業組建聯合體，優勢互補、揚長避短，做出最優報價，提高中標幾率。

三、市場現狀差異化研究

（一）巴基斯坦工程承包市場現狀及前景分析

巴基斯坦伊斯蘭共和國，簡稱“巴基斯坦”，是一個95%以上居民信奉伊斯蘭教的多民族伊斯蘭國家，它位于南亞次大陸西北部，南瀕阿拉伯海，東接印度，東北與中華人民共和國接壤，西北與阿富汗交界，西鄰伊朗。

自然環境：在地理上可分為三大區域：北部高地（開伯爾-普什圖省、吉爾吉特、克什米爾）、印度河平原（旁遮普省和信德省）以及錫斯坦盆地（俾路支省），巴南部屬熱帶氣候，其余屬亞熱帶氣候，常年干旱少雨，水資源匱乏。

政治環境：巴基斯坦是一個聯邦議會制的共和國，省級政府享有高度自治權;巴基斯坦也是一個多黨制的民主國家，1971之前，人民黨和穆斯林聯盟兩黨輪流執政，隨著時間的推移，巴基斯坦正義運動黨（PTI）支持率急劇上升，演變為三大政黨輪流執政。軍隊在該國政治中發揮了重要作用，從20世紀50年代到2010年之間發生了幾次政變，推翻了民主政權。

經濟環境：根據巴央行和國際貨幣基金組織的數據，巴基斯坦近期的經濟增長前景總體上是有利的。2017-18財政年度，實際國內生產總值增長5.8%;2018-19財政年度，實際國內生產總值增長3.3%，預計2019-20財政年度，國內生產總值將增長2.4%。得益于中巴經濟走廊過去五年有關的投資帶動，巴國電力供應改善、消費強勁增長、農業持續復蘇和通脹得到了抑制。

社會文化環境：巴基斯坦的社會和文化受到了鄰國的影響，融合了多民族的特點，如南亞其他民族、突厥民族以及中亞和西亞人民的影響。穆斯林占總人口的96.4% （遜尼派 85-90%，什葉派10-15%），基督教和印度教約占3.6%。人口主要分布在印度河及其支流流域，其城市人口約占40%，城市化率年均增長2.77%。社會組織以親屬關系為中心，部落也是最重要的社會制度之一。

金融投資環境：巴基斯坦金融部門發展良好，風險狀況仍在可容忍的范圍內。在巴基斯坦的外國投資享有充分的保護和遣返便利，所有外國投資者在其投資的設立、擴大、管理、經營和保護方面，一律不受歧視地給予公正和公平的待遇。巴基斯坦為了創造一個有利于投資者的環境制定了相關的投資政策、法律和各種激勵措施（包括資本、資本收益、紅利和利潤的全部匯回），重點是進一步開放經濟和推銷外國直接投資的潛力，通過促進國際投資項目、樹立形象、創建和促進經濟區等方式促進外國直接投資。

法律環境：該國法律的主要來源是1973年的憲法。該國的法律制度以英國普通法為基礎，其中規定要適應巴基斯坦作為伊斯蘭國家的地位。巴基斯坦有所保留地接受國際法院的強制管轄權。

巴基斯坦工程行業發展十分緩慢，長期低迷的經濟和動蕩的政局掣肘了整個行業的腳步。過去的五到十年里，整個工程承包行業里蓬勃發展的當屬電力能源領域，卡西姆電站、華能如意薩西瓦爾電站、塔爾燃煤電站、三峽大沃風電站、巴哈瓦爾布爾太陽能電站等一大批電站并網發電，從根本上解決了電力短缺的問題，即促進了巴基斯坦經濟顯著的增長，也極大的改善了人民生活;其次是基礎設施領域的巨變，PKM項目落地通車，一條橫亙巴基斯坦南北的“天路”雛形已經完成，后續道路網絡的完善將極大的方便巴基斯坦南北的出行，更有助于溝通中國和阿富汗，對于發展陸上貿易十分重要。而這一切都得益于“中巴經濟走廊”的持續推進。

2018年大選，正義運動黨獲勝組閣，隨后，現政府一直疲于降低財政赤字、增加外匯儲備，在推動落實項目提振經濟建設方面成效甚微，巴基斯坦工程承包行業開始進入持續低迷期。截止2020年6月底，巴國內新開大型項目僅北部的巴沙大壩等兩個水電項目，其余大型項目如ML-1等仍處于籌備階段，具體建設時間還未確定。

巴基斯坦人口約2億，是世界第六人口大國，農村人口約占總人口的60%左右，但目前僅電力能源領域趨于飽和，基礎設施、工業園建設、房地產開發和民生類（保障房、水處理等項目）建設都很薄弱，巴國內工程承包領域的潛力巨大。與之不匹配的是巴國從事工程承包的企業眾多但普遍規模偏小、經驗欠缺，即使是幾家實力較強的承包商，如FWO、NLC、Omar Jang、Habib Construction等都缺乏相關建設經驗，尤其是在大型項目建設方面，在與國際承包商的競爭上處于劣勢。綜合近五年巴央行和國際貨幣基金組織的統計數據，巴基斯坦近期的經濟增長前景總體上是有利的。特別是“中巴經濟走廊”推進以來為巴基斯坦工程承包行業帶來了機遇，即帶來資金推動更多項目落地也促進了當地經濟發展就業率增長。隨著走廊合作的不斷深化，越來越多的企業和國家參與，巴基斯坦工程承包行業的前景還是一片光明的。

（二）巴基斯坦工程承包市場拓展及市場經營研究

鑒于巴基斯坦低迷的經濟、復雜的政局和多變市場情況，在巴市場拓展中，我們應明確底線，整合優質資源，杜絕項目風險。建立以項目盈利能力、財務指標和客戶資信實力等多維度的質量評價標準，針對不同區域、不同項目類型、不同客戶類型制定差異化的底線管理標準。在巴經營時主要承接以下四大板塊領域的項目，一是中巴經濟走廊框架下，由政府援助或貸款的戰略性項目;二是由IMF、世行、亞行、亞投行、歐洲復興開發銀行等國際金融組織援助或貸款項目;三是由巴基斯坦政府或旗下部門、巴軍方、國有企業投資建設的高品質、高質量項目;四是私人業主投資建設的資金來源有保障的高品質、高質量且安全有保障的項目。針對各板塊項目，建立切實有效的經營策略。

1.中巴經濟走廊框架下項目

加強與駐巴基斯坦大使館、駐拉合爾總領館、駐卡總領館、經參出和經商室的聯系對接，密切關注此類項目的發展動向。同時密切關注國內政策動向，密切聯系已知項目籌備組，積極參加中巴經濟走廊峰會，及時掌握第一手資料，為項目跟蹤投標做好準備。

2.由IMF、世行等國際金融組織援助或貸款項目

密切關注IMF、世行、亞行、亞投行、歐洲復興開發銀行等國際金融組織與巴政府或其旗下的部門合作進程，及時了解金融組織官方網站項目的信息的更新，安排專人對接項目負責人了解第一手信息，做好項目考察等工作，積極籌備項目投標工作。

3.巴政府、軍方、國有企業投資建設的項目

利用好PKM、新伊斯蘭堡機場等項目積累的業主和軍方資源，建立資源體系，及時掌握項目信息并設法對接相應的項目負責人，力求在第一時間獲取項目動向，做好投標及經營工作。

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