從債務角度分析發展型政府向服務型政府的轉變

摘要：事物是在不斷探索中發展前進的，從發展型政府到服務型政府的轉變是我國政府職能、理念的轉變，是政府不斷前進的標志。本文立足于發展型和服務型政府，對兩種類型的政府模式內涵、特征、轉變原因進行分析，從債務角度認識發展型政府向服務型政府轉變是歷史的必然選擇。

關鍵詞：債務;發展型政府;服務型政府

引言

在許多國家經濟社會發展的進程中，發展型政府治理模式寫下了濃墨重彩的一筆，在這種政府模式下，國家獲得了快速發展，但這種政府治理模式發展到后期，許多潛藏的問題逐漸凸顯，發展型政府無法適應經濟社會的進步，需各級政府采取強有力的措施去解決問題，為人們提供高效服務，服務型政府模式應運而生。從發展型政府到服務型政府成為了歷史的必然選擇，本文從債務角度探討發展型政府向服務型政府的轉變，為服務型政府的建設提供思考方向。

一、發展型政府與服務型政府的內涵與特征

（一）發展型政府

1978年十一屆三中全會，黨中央提出黨的工作重心由“以階級斗爭為綱”向“以經濟建設為中心” 轉移，國家的發展應當著重關注提升人們的物質生活水平。隨之而來的是“四個現代化建設”、“發展才是硬道理”[1]等理念提出，在這些理念的指導下，中國政府的治理模式邁向了“發展型”。對于發展型政府的含義，學界認為：發展型政府是指發展中國家在向現代化工業社會轉變過程中，以推動經濟發展為主要目標，以經濟增長作為政治合法性主要來源的政府模式[2]。發展型政府的特點主要在于：經濟發展優先性（郁建興[3]）、政府主導性和干預性（張樹全[4]）、政績夸大追求性（周黎安[5]）。

（二）服務型政府

2004年2月21日，溫家寶總理正式提出了“建設服務型政府”[6]。學界掀起了對服務型政府研究的狂潮。目前針對服務型政府沒有明確定義，不同學者對其有不同的理解：從民本位角度，服務型政府將為人民服務作為宗旨，人民在政府治理中居于首要地位（王麗麗等[7]）;從政府職能角度，公共服務型政府職能在于為社會提供公共產品和公共服務（李軍鵬[8]）;從服務者角度，政府是為社會和公民服務而存在（張康之[9]）。在不斷更新發展中，服務型政府特點逐漸凸顯，是服務性政府，政府職能開始重視自身服務性的發展;是有限性政府，政府權利是有限的;是有效性政府，辦事效率提升。

二、發展型政府向服務型政府轉型的必要性

為什么我國的政府治理模式從發展型政府轉變為服務型政府？學者們研究發現，這種轉變是歷史的必然選擇，也是眾多因素共同作用下的結果。

經濟因素，市場經濟發展的需求：吳玉宗[10]認為建設服務型政府是社會主義市場經濟發展的必然要求。政治因素，政府轉型是行政體制改革的需要，課題組[11]認為我國經濟建設取得成就，但社會建設明顯不足，雖然我國行政管理體制改革已經有成就，但新形勢下對行政體制有著更高的要求。發展型政府的弊端，無法正確處理發展與經濟社會的關系：傅耕石[12]認為發展型政府能夠帶來社會的短暫繁榮，但對于社會的持續繁榮是無能為力的。服務型政府的優勢，促進經濟快速發展，遲福林等[13]認為服務型政府通過創造良好的環境等方式推動我國經濟的持續快速發展。在這些因素的共同作用下，政府由發展轉向服務勢不可擋。

三、從債務角度分析政府治理模式的轉變

地方政府為促進自身工業化和城市化等發展，采取舉借債務的方式來滿足發展中的資金需求，這種方式能夠有效緩解地方政府經濟發展的壓力，促進地方經濟的繁榮，但由于缺乏對舉債行為的約束，也會潛藏各種各樣的問題。不同的政府治理模式對舉債的態度是不同的。

在發展型政府治理模式下， “GDP效應”成為各級政府的追求，“發展”成為了地方政府行為的基石。1980年我國確立“分灶吃飯”的財政管理體制，地方在一定程度上有了自主權，地方向中央提出發行債券請求，被否決;1985年國務院明確地方不擁有發債融資權，但是地方仍有表外融資存在，如：商業性借款等;1994年我國進行了分稅制改革，并組建城市建設投資公司，即“城投債”，地方政府開始通過融資平臺舉借債務;受1997年亞洲金融危機影響，1998年我國采取積極的財政政策，增發國債1000億，同時將部分國債轉貸;2008年全球金融危機爆發，我國再次采取積極的財政政策，投資四萬億，并推動地方擁有發債融資權;到2009年國家鼓勵各級政府建設投融資平臺，導致表外債務的猛漲;面對地方債務瘋狂上升，中央政府于2010年采取措施，督促各級政府規范建設投融資平臺，有效處理存量債務，地方政府債務狂降;2011年國家在上海、浙江、廣東、深圳實踐地方政府自行發債，建立了“自發代還”債務模式;2014年，自行發債的試點地區擴大到十個，并實踐“自發自還”的債務模式，一定程度上否決了剛性兌付，政府職能從發展逐漸走向了服務;2015年，各省市全面開放了的債券融資權力，地方政府由自行發債轉變為自主發債，根據自身的實際需求發放債券，同時新《預算法》頒布，對地方政府債務做出了嚴格的管控，加強了對地方政府債務的監管，做到了債務上的透明有序化;2018年出臺46號文件明確規定要將發展型政府“以GDP為綱”的政績觀轉變為服務型政府的“提質增效”的政績觀，我國政府治理模式在朝著服務型政府的方向不斷邁進。

四、結論

改革開放初期，發展型政府改變了我國衰退的面貌，但隨著經濟社會的不斷進步，發展型政府的弊端不斷暴露：官員過分追求GDP的增長、腐敗現象頻發等問題嚴重桎梏了經濟社會的繼續進步，這要求政府由發展型轉向“以人為本”服務型，學者們紛紛對服務型政府進行了研究，多角度、多層次解讀了服務型政府，讓我們了解了服務型政府對經濟社會發展的積極意義。現今，服務型政府開始了真正建設期，對服務型政府的研究，有助于明確其前進方向，為不同地區服務型政府的發展提供借鑒意義。

參考文獻：

[1]鄧小平文選（第2卷），[M].北京：人民出版社，2008，第194頁

[2]陳天林.中國社會建設中的意義和諧、政治和諧與利益和諧，[M].北京，中共中央黨校出版社.2006：252

[3]郁建興，發展主義意識形態反思和批判，[J].馬克思主義研究，2008（11）

[4]張樹全，經濟發展方式的轉變與服務型政府的內在聯系和實現途徑，[J].湖南財政經濟學院學報，2016.06

西北工業大學人文與經法學院楊姍