全面二孩背景下上海0-3歲公共托育服務(wù)建設(shè)現(xiàn)狀及對策

摘要：2016年實施“全面二孩”政策以來，人口出生率增長不明顯，我國并未迎來生育高峰，“單獨二孩”、“全面二孩”政策效果不及預(yù)期。根據(jù)我國衛(wèi)計委調(diào)查顯示，無力照看新生兒已經(jīng)成為影響二孩意愿的主要因素之一。公共托育服務(wù)作為政府提供的重要公共物品有極強的正外部性與社會公益性，筆者通過分析上海公共托育服務(wù)現(xiàn)狀，在借鑒國外經(jīng)驗，提出一系列公共托育服務(wù)建設(shè)對策建議。

關(guān)鍵詞：全面二孩;公共托育服務(wù)

一、引言

自我國2013年推行“單獨二孩”政策、2016年推行“全面二孩”政策以來，人口出生率在短暫上升后呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，說明計劃生育政策已不是影響生育意愿的主要因素，高昂的育兒成本與短缺的托育服務(wù)已成為影響生育意愿的主要因素之一。我國0-3歲嬰幼兒入托率僅為4%，遠低于一些發(fā)達國家的50%。0-3歲公共托育服務(wù)的良好構(gòu)建不僅能夠解決現(xiàn)階段社會的對于托育服務(wù)的迫切需求，體現(xiàn)了政府提供公共物品的能力，也有助于社會穩(wěn)定與有序發(fā)展。

二、上海0-3歲公共托育服務(wù)現(xiàn)狀

上世紀90年代經(jīng)濟體制改革后，福利性質(zhì)的托育服務(wù)體系全面萎縮，公辦幼兒園不再招收3歲以下兒童，單獨的托兒所也逐漸停辦，托育模式呈現(xiàn)從去家庭化到家庭化的演變趨勢，政府部門支持有限，社會化托育服務(wù)供給嚴重不足。一方面，家庭化托育模式因缺乏專業(yè)性，面臨較大壓力;另一方面，社會托育機構(gòu)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準，監(jiān)管機構(gòu)混亂。

從上海市的托育機構(gòu)數(shù)量來看，獨立設(shè)置的托兒所總數(shù)呈現(xiàn)逐年下滑態(tài)勢，分布區(qū)域差異較大，無論在數(shù)量還是在分布空間上都存在較大缺口。單位提供托幼服務(wù)辦所的積極性不高，大部分單位主要通過靈活的工作時間或是產(chǎn)假等方式，為職工提供育兒便利。社會化幼托機構(gòu)以早教中心為主，主要滿足3-6歲兒童的早教服務(wù)，并未涵蓋0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)。

托育服務(wù)供需的不平衡不僅體現(xiàn)在托育機構(gòu)設(shè)置數(shù)量和空間上，同時也出現(xiàn)在供需結(jié)構(gòu)上。上海托育需求多樣，主要體現(xiàn)在供給主體、托育時長、安全、空間距離、服務(wù)質(zhì)量、收費標(biāo)準等幾大類。一般家庭在托育時優(yōu)先選擇公辦托班，隨后是民辦托班，最后才是社會化幼托機構(gòu)，但是從上海整個托育服務(wù)市場來看上述三者的供給數(shù)量并不符合需求傾向而是呈現(xiàn)一個逐漸遞增的狀態(tài)。

另外師資問題也成為制約上海托育服務(wù)發(fā)展的重要因素，由于編制問題、晉升渠道、收入水平、社會地位等問題影響，社會托育機構(gòu)的職工門檻不清晰、來源模糊、專業(yè)素養(yǎng)不高、培訓(xùn)缺乏規(guī)范等情況，導(dǎo)致了現(xiàn)階段托育機構(gòu)從業(yè)人員流動性大，業(yè)務(wù)能力及專業(yè)素養(yǎng)不能滿足0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)的需求。

三、國外0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)經(jīng)驗

（一）英國：“家庭支持”服務(wù)政策

英國在政策取向上高度重視公共政策對于家庭的影響，在有關(guān)保育領(lǐng)域公共政策制定時，強調(diào)家庭在“國家保育戰(zhàn)略”和“十年兒童保育戰(zhàn)爭”的重要作用，幫助家長平衡工作與家庭，通過減免稅收、發(fā)放補貼的形式，減輕家庭育兒成本，通過較長的親職假為育兒提供客觀基礎(chǔ)。同時英國還呈現(xiàn)出“弱勢優(yōu)先”的傾向，即對于貧困家庭、育兒困難的家庭進行資源傾斜，保障基礎(chǔ)托育服務(wù)。

（二）瑞典：中央集中管控，平衡市場資源

瑞典通過現(xiàn)金支持政策與時間政策的干預(yù)，加大國家在托育服務(wù)領(lǐng)域的財政支出，通過給予育兒補貼、帶薪育兒假期，提升生育后的家庭保育現(xiàn)狀。同時通過加強服務(wù)政策、財政政策、監(jiān)督干預(yù)，參與性協(xié)助托育服務(wù)發(fā)展，制定行業(yè)準入規(guī)定、鼓勵機構(gòu)辦學(xué)，加大對機構(gòu)的高額投資進而強化中央管控，設(shè)立監(jiān)督機構(gòu)獨立監(jiān)管政府管轄的托育機構(gòu)，從而提高托育服務(wù)供給水平。

（三）日本：多元化保育趨勢

日本的托育服務(wù)由日本厚生省兒童家庭局負責(zé)管理，中央兒童福利委員會負責(zé)監(jiān)督，各地方政府主導(dǎo)幼兒保育工作的實施。日本通過推動多元化保育機構(gòu)的建設(shè)，形成由認可保育所、認定幼兒園、家庭保育、小規(guī)模保育、一定場所內(nèi)保育、入戶保育、地方單獨事業(yè)保育、企業(yè)主導(dǎo)型保育等多種保育模式，解決保育“機會”問題，消除“待機兒童”，從而達成保育市場資源平衡的狀態(tài)。

四、0-3歲公共托育服務(wù)體系建設(shè)對策

（一）加快多元化公共托育服務(wù)體系建設(shè)

由于上世紀經(jīng)濟體制改革，政府在社會托育服務(wù)體系中缺位，導(dǎo)致了現(xiàn)階段我國托育服務(wù)整體較為混亂。中國人口體量與經(jīng)濟發(fā)展水平與一些發(fā)達國家還存在一定差距，在公共托育服務(wù)提供方面不能單純套用發(fā)達國家普惠性質(zhì)的托育服務(wù)政策，應(yīng)率先承擔(dān)“托底”責(zé)任，加快公辦性質(zhì)托育服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)，提升收托能力，滿足急需照料兒童家庭的基本日托需求。可以依托社區(qū)活動中心或公共社區(qū)服務(wù)中心建立幼托聯(lián)系點，依靠固定場所、社工等固定人員或招聘具備專業(yè)技能的看護人員，解決基本日托需求。在承擔(dān)“托底”責(zé)任的前提下，可以積極探索社會共同參與模式，通過購買服務(wù)、多元參與等方式，逐步引入企事業(yè)單位、民營企業(yè)、社會團體等專業(yè)團隊承辦托育機構(gòu)，滿足托育市場的多元化需求。積極探索企業(yè)自辦托育點，設(shè)立在職工工作區(qū)附近的企業(yè)自辦托育點既能滿足職工的托育需求，也方便上下班接送幼兒。

（二）規(guī)范托育服務(wù)項目設(shè)置，建立階段式托育項目體系

現(xiàn)階段社會托育機構(gòu)項目設(shè)置五花八門、“重教輕保”的現(xiàn)象明顯，不僅提高了家長辨別和選擇的難度，也增加了家長托育的經(jīng)濟成本和時間成本。政府部門應(yīng)盡快建立托育行業(yè)統(tǒng)一標(biāo)準規(guī)范托育項目設(shè)置，同時探索階段式托育項目設(shè)置。比如針對0-2歲的嬰幼兒以保為主，滿足日常照料、衛(wèi)生保健等基本功能即可。面對2歲以上的幼兒可逐步提供個性化早教項目，在專業(yè)團隊的制導(dǎo)和幫助下對幼兒的運動、語言等功能進行系統(tǒng)性開發(fā)。

（三）優(yōu)化師資隊伍建設(shè)，強化職業(yè)保障體系

現(xiàn)階段制約托育服務(wù)體系建設(shè)的主要問題之一是專業(yè)人才短缺，應(yīng)鼓勵中專、大專院校開設(shè)0-3歲托育服務(wù)相關(guān)專業(yè)課程，鼓勵開辦相關(guān)專業(yè)的社會培訓(xùn)機構(gòu)，提高從業(yè)人員技能水平及職業(yè)素養(yǎng)。整合現(xiàn)階段“保育員”、“育嬰師”等專業(yè)人員資格，通過統(tǒng)一培訓(xùn)、統(tǒng)一考核、統(tǒng)一管理的方式認證為具備照料0-3歲嬰幼兒職業(yè)技能和職業(yè)素養(yǎng)的“育幼師”，打破人才瓶頸、拓寬師資儲備。同時探索建立保育人員職業(yè)體系，提高薪酬待遇、打通職業(yè)晉升渠道、提升社會地位，從而能在培養(yǎng)專業(yè)人才的同時留住人才。

（四）規(guī)范托育服務(wù)市場，施行全流程監(jiān)管

結(jié)合地方經(jīng)濟發(fā)展，明確托育服務(wù)機構(gòu)的市場準入、管理機制、機構(gòu)配置等統(tǒng)一標(biāo)準，明確托育機構(gòu)的監(jiān)管單位及相關(guān)職能部門，建立健全托育服務(wù)機構(gòu)的評估與監(jiān)測體系，提高公共托育服務(wù)效率。探索建立行業(yè)黑名單，對存在欺瞞、造假、發(fā)生重大安全事故等的企業(yè)實行退出機制，保障公共托育服務(wù)的質(zhì)量。

（五）探索“家庭支持”配套政策制度

針對現(xiàn)階段主要以家庭照料為主的嬰幼兒照料模式，可以借鑒西方國家如英國、瑞典等政策，適當(dāng)進行財政補助或延長育兒假。為了防止長期家庭育兒可能帶來的女性職場歧視，育兒假的享受對象可從女性擴展至男性，假期方式可從一次性轉(zhuǎn)變?yōu)殪`活，一方面可在一定程度上削減較長時間的育兒假對于女性職業(yè)發(fā)展的影響，另一方面可以提升男性在幼兒成長過程中的參與度，促進家庭和諧發(fā)展。同時也可以借鑒西方的互助模式，對于有資源和條件的家庭或個人，在政府相關(guān)部門的監(jiān)管下，開設(shè)小型嵌入型托育點，滿足居民內(nèi)部需求。

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作者簡介：

許亦舟（1993—），女，上海青浦人，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院2019級MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院? 許亦舟