基于城市發展基本要素變化特征的政府主導型與市場主導型城市化發展模式探析

摘要：按照推進主體的不同，城市化發展模式分為政府主導型與市場主導型兩種城市化發展模式。在推進城市化發展中，主要體現在人口城市化、土地城市化以及產業城市化三個方面。通過分析人口、產業、土地三個要素在兩種城市化發展模式中的特征，分析各自發展的優勢與問題，從而判斷在今后我國城市化發展中應該倡導以市場為主導并加強政府監管扶持的市場與政府聯合的城市化發展模式。

關鍵詞：城市化;人口遷移;產業發展

一、引言

由于世界各國城市發展中實施主體、推進機制、發展階段等因素的不同，城市化發展模式也將存在一定差異。我們通過分析城市化發展過程中人口遷移、土地開發與城鎮布局、產業發展等內容，將城市化發展模式區分為政府主導型城市化發展模式與市場主導型城市化發展模式。在分析兩種模式發展特征及存在不足的基礎上，提出未來我國在城市化發展模式中的優化路徑。

二、政府主導型城市化發展模式特征與問題

在我國城市化發展歷程中，“政府主導推動”是促使城市化發展的主要因素，其通過一系列制度安排、政策設計，促使城市按照既定模式發展，政府行為在城市化發展中起著主導型、關鍵性作用。該種模式在城市人口、土地開發與城鎮布局、產業發展等基本要素的變化特征如下：

（一）城鄉人口遷移

一是依托政策導向，城市人口遷移波動較大。建國以來，中國城市發展，特別是在城市人口遷移方面都與制度和相關政策導向密切相關。城市化發展的三個關鍵時期，人口遷移出現巨大波動。在1958—1963年期間，由于“大躍進”及三年自然災害，人口流動出現劇烈波動。在1964—1978年期間，受文化大革命等因素影響，城鎮發展幾乎處于停滯狀態，城鎮人口增長緩慢。改革開放以來，中國進入高速發展階段，城市與城鎮數量猛增，城鎮總人口從1978年的1.7億人，增加到2018年的8.3億人，40年增加了6.6億人，城市人口增長速度達到頂峰。[1]

二是存在制度結構缺陷，農村剩余勞動力轉移受限。在政府主導型城市化發展模式中，能夠調動多方優勢資源，在短時間內完成城鎮化發展目標。[2]但因相關制度、政策不完善，如戶籍制度、勞動就業制度以及住房醫療等其他一系列福利制度存在社會階層差異性，導致城鄉二元結構突出，城鎮化持續發展動力不足。

（二）城市土地開發與城鎮布局

政府主導的城市土地布局與開發具有非市場規律特征，潛在的最大風險是可能發生城市化泡沫。[3]一方面，政府在土地開發中統籌考慮地塊開發的正負外部性，保障地塊開發經濟效益的同時確保整體社會效益、生態效益。另一方面，由行政手段主導城市布局與土地開發，政府通過完善城市基礎設施、推進土地一級開發使成熟地區土地具有市場開發條件與價值。在國內大部門城市發展仍然要依靠土地財政的情況下，政府優先開發房地產市場，主要推動住宅用地的出讓與開發，而相關公共服務、基礎設施的建設則相對滯后。

（三）產業發展

政府對產業發展實施統一領導、統一規劃、統一管理，具體體現為政府負責制定產業發展的總體戰略部署，協調開發建設過程中的重大決策和問題，組織征地拆遷、規劃設計、基礎設施和配套設施的建設等，目前國內大部分的經濟開發區、高新區等產業聚集區都以政府主導模式為主。

三、市場主導型城市化發展模式特征與問題

在西方發達國家的城市化發展歷程中，“市場主導”始終是城市化發展的主要動力。健全的市場體制、規范的市場化發展模式促進城市人口有序流動，城市土地開發跟隨市場需求導向有序推進，城鎮布局結構在市場化競爭中形成等級、規模、性質等差異，城市產業也在市場化競爭中形成差異化發展。該種模式在城市人口、土地開發與城鎮布局、產業發展等基本要素的變化特征如下：

（一）城鄉人口遷移特征

一是跟隨市場發展規律，城市人口快速增長。18世紀中葉開始的工業革命，是西方城市發展史上一個標志性的時期。在工業革命浪潮中，城市發展之快、變化之巨，超過了以往任何時期，此時城市人口增長也在這種發展背景下快速增長。在區域范圍內，隨著資本、企業、人口等要素向城市集中，某些地理條件優越的地區發展高度集中。

二是市場化競爭下的社會階層差異化凸顯。自由市場化競爭成就了西方發達地區高度城市化，城市集中發展創造了較高的經濟效益，提高了人們的物質、文化生活質量。[4]但往往自由競爭背景下的繁榮，意味著在不起眼的角落也存在著受社會壓迫、歧視的社會群體存在，在城市中主要表現為平民窟、低收入人群集聚區、犯罪率高發區等，城市人口分布逐漸呈現出社會階層空間分隔化的特征，造成了較大的社會矛盾與安全隱患。

（二）城市土地開發與城鎮布局特征

市場主導的城市土地布局與開發具有逐利性。市場主體主導土地運營，具體包括土地整理、公共設施建設以及配套設施建設、土地出讓等，由于企業在開發過程中具有逐利、缺少社會責任的特性，導致其在追求土地開發短期利益時產生短視行為，對地塊周邊區域產生負外部性。

（三）產業發展特征

與政府主導模式不同，市場主導模式則凸顯以產業地產商、實體產業企業為代表的市場主體在城市化發展中扮演著更為重要的角色。實力雄厚的企業成為城市運營商，擁有政府的一部分職能，對其運營進行全面統籌和全局規劃，以市場化手段推進城市產業發展，壯大城市產業片區。在這個過程中政府更多的是體現輔助和監管的作業，主要是制定城市發展目標，進行政策引導并對城市開發進行監督與管理。

四、未來我國城市化發展模式的優化建議

在后疫情時期，全球化進程受到前所未有的挑戰。原先以國內外市場為主導，推進國家、地區與城市發展的動能受到保護主義、零和博弈等政治因素影響，城市產業發展、土地開發建設以及人流、物流、信息流受到強烈沖擊。因此在這次逆全球化趨勢中，我國城市化發展模式勢必將進一步堅持以市場為主導并加強政府監管與扶持的發展方式。

（一）適應城市產業發展需要，有序推動人口流動

2019年中國城鎮化率已達到60%，城市化推進將從速度向質量轉變。未來人口發展將更側重于高質量人才的導入，同時政府提出控制人口的戰略規劃為實現城市可持續發展錦上添花。在一些中小城市發展中，抓住承接大城市產業外溢的契機，將城市產業規模得到提升、擴大，吸引離鄉人員返鄉就業并進一步打破城鄉二元發展結構，使得人口城市化得到有序發展。

（二）鼓勵政府與市場合作，優化土地市場化開發

在城市土地開發中市場主體發揮開發的經濟性與效率性，提高土地開發的產出效益，為產業整合、導入創造良好的發展空間，同時提高城市發展的競爭性與吸引力，為人才導入提供優質的生產、生活空間。在市場主導推進土地市場化開發的同時，政府應進一步規范土地開發方式，優化土地開發時序，提升土地開發的社會效益與環境效益。

參考文獻：

[1]曾憲明.從政府主導型到市場主導型：中國城市化的戰略轉換[J].廣東農工商職業技術學院學報，2006（03）：5-9.

[2]郭占鋒，婁夢玲，張和榮.政府主導型城鎮化的發展困境——Y示范區小城鎮建設兼與費孝通小城鎮理論對話[J].中國農業大學學報（社會科學版），2015，32（06）：12-21.

[3]張孝德，錢書法.中國城市化過程中的“政府悖論”[J].國家行政學院學報，2002（05）：37-41.

[4]吳元波，吳聰林.上海新型城市郊區化模式：政府主導型與市場主導型選擇[J].濟南大學學報（社會科學版），2009，19（04）：7-12.

作者簡介：

諸君靖（1990—），男，上海奉賢人，上海交通大學國際與公共事務學院2019級MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大學 國際與公共事務學院? 諸君靖