主體功能分區評估調整思路探索

李佳芯，張瓊慧，黃瑋

摘要：完善主體功能區戰略和制度是提升國土空間治理體系和治理能力現代化的重要內容。我國主體功能區十年建設成效顯著，三大戰略格局基本形成。黨的十八大以來，黨中央陸續提出一系列新的戰略部署，部分地區現有主體功能區定位難以適應國家新的發展理念和戰略要求，部分縣域主體功能定位難以滿足其多元性的發展需求或因行政區劃調整導致其主體功能定位與實際情況不符，部分地區主體功能區定位存在評估調整的客觀需求。本文基于《省級國土空間規劃編制指南（試行）》，探索建立了“1+3+5”的評估調整體系與方法，構建了“3+N”主體功能分區體系，為各地開展主體功能區評估調整工作提供思路。

關鍵詞：主體功能區;主體功能區戰略和制度;評估調整;國土空間規劃

中圖分類號：F120.4

我國國民經濟和社會發展"十一五"規劃中首次提出將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發4類主體功能區。國民經濟和社會發展"十二五"規劃將主體功能區上升為國家戰略。2010年國務院正式印發《全國主體功能區規劃》，提出了構建城市化、農業、生態三大戰略格局。在國民經濟和社會發展“十三五”規劃期間，中共中央國務院印發《關于完善主體功能區戰略和制度的若干意見》，提出進一步完善主體功能區戰略和制度，國民經濟和社會發展“十三五”規劃末期，國土空間規劃改革，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，主體功能區戰略和制度在“多規合一”國土空間規劃體系中繼續發揮戰略引領和政策保障作用。

1.我國主體功能區建設情況

2010年12月，國務院正式印發《全國主體功能區規劃》，提出了構建“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局，“七區二十三帶”為主體的農業戰略格局;“兩屏三帶”為主體的生態安全戰略格局和海洋主體功能區戰略格局。全國主體功能區規劃批準發布后，31省（區、市）和新疆生產建設兵團陸續出臺并實施省級主體功能區規劃，部分市級行政區也編制了主體功能區規劃。

經過十余年的實施，我國主體功能區建設取得了積極成效，城市化戰略格局、農業戰略格局和生態安全戰略格局基本形成，六項指標基本完成，相關配套政策逐步完善，在推進國家空間治理體系和治理能力現代化、生態文明建設中的作用不斷凸顯。黨的十八大以來，黨中央陸續提出一系列新的發展理念，作出一系列新的戰略部署，部分地區現行主體功能區定位難以適應國家新的發展理念和戰略要求;在省級主體功能區規劃編制中，大多數省（區、市）主體功能區以縣級行政區為分區單元，部分縣域主體功能定位難以滿足其多元性的發展需求，配套政策難以精準落地;部分縣（市、區）行政區劃發生調整、空間結構和資源稟賦發生變化，主體功能定位與實際不符。因此，部分地區主體功能定位存在評估調整的客觀需求，評估調整路徑亟待探索。

2. 主體功能分區評估調整思路探索

主體功能分區評估調整應堅持戰略導向與需求導向相結合，要落實可持續發展、區域協調發展、新型城鎮化和鄉村振興等國家戰略，充分發揮政策導向作用，要立足本地自然條件和經濟社會發展特征，充分考慮地方發展需求。應按照國家細化完善主體功能區的總體要求，嚴格落實全國國土空間規劃綱要確定的主體功能區，堅持以科學評估為基礎[1]。應充分反映國土空間開發保護的客觀實際情況，在評估構成要素、指標、分級和閾值等方面因地制宜。應以雙評價為基礎，采用定量與定性相結合的方法，能夠定量評價的，通過選擇分級標準和重要閾值，對于難以定量分析的，要進行深入的定性判斷，通過賦予適宜權重或系數，參與評估或評價。

本文探究建立了“1+3+5”的評估調整體系與方法，構建“3+N”主體功能分區體系。“1+3+5”的評估調整體系與方法是指1個基礎，3套指標和5條路線，1個基礎即以雙評價為基礎，雙評價是指資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價，3套指標則是對應重點生態功能區、農產品主產區以及城市化發展區的3套指標，包括各類分區的短板因素和比較優勢，5條路線即為調整工作中的5條調整路線。“3+N”主體功能分區體系是指在城市化發展區、農產品主產區、重點生態功能區3種主體功能類型基礎上，根據保護發展實際，將其細化為多種主體功能分區，同時，各地可因地制宜補充名錄（圖1）。

2.1主體功能區評估思路探索

對于原主體功能為重點生態功能區的區域，在各單項評價基礎上，采用極值法將比較優勢和短板因素分別進行集成，再采用極值法將比較優勢集成結果、短板因素集成結果進行集成，并根據集成結果中極重要和重要等級在各分區單元內面積和集中分布情況進行分級，形成基礎評估結果。利用比較優勢對基礎評估結果進行升級處理，最后形成的分級結果包括極重要、重要、一般重要三個等級，評價等級為重要以上的區域符合其主體功能定位，其他為不符合（圖2）。

對于原主體功能為農產品主產區的區域，以農業生產承載規模與適宜性評價分級結果為評估基礎，在比較優勢和短板因素各單項評價基礎上，將土地資源、水資源、光熱條件評價結果無量綱后，通過三維矢量距離方法進行初步集成[2]。對于原主體功能為城市化發展區的區域，以城鎮建設承載規模及適宜性評價分級結果為評估基礎，將人口集聚度水平、經濟綜合發展水平、產業集聚度通過三維矢量距離的方法進行初步集成[3]（圖3）。在原主體功能為農產品主產區和城市化發展區的區域得到初步集成結果后，將其對應的短板因素進行降級處理，比較優勢進行升級處理，最后形成的分級結果包括高、較高、中等、較低、低五個等級。原則上評價等級為中等以上的區域視為符合其主體功能定位，其他為不符合（圖4）。

2.2主體功能區調整思路探索

根據評估結果，探究形成5條調整路線：（1）當評估結果為符合時，但與國家、省級發展戰略、地方實際等不符合，則依戰略調整其主體功能定位。（2）當評估結果為符合時，同時與國家、省級發展戰略、地方實際等相符合，則延續其主體功能定位。（3）當評估結果為不符合時，但與國家、省級發展戰略、地方實際等相符合，則延續其主體功能定位。（4）當評估結果為不符合時，同時與國家、省級發展戰略、地方實際等不符合，則依戰略調整其主體功能定位。（5）當評估結果為不符合時，且國家、省級發展戰略、地方實際等無明確需求，需參照已有主體功能區評估方法進行評價，判別主體功能調整方向（表1）。

2.3分區單元細化完善思路探索

需要將主體功能區基本分區單元細化至鄉鎮級行政區的省（市、區），將分區單元細化后，針對主體功能未定義的鄉鎮單元，可參照評估思路，分別針對重點生態功能區、農產品主產區和城市化發展區進行評價，初步判別主體功能。若在我國生態安全戰略格局中具有特殊地位，或重點生態功能區評價結果為極重要區域，按照生態優先、保護優先的原則，優先確定為重點生態功能區。對于重點生態功能區評價結果為重要及以下區域，若在我國農業戰略格局中具有重要地位，則直接確定農產品主產區;其他區域需綜合判別農產品主產區和城市化發展區評價結果，若農產品主產區和城市化發展區評價結果相同，嚴守糧食安全底線、保障糧食安全，優先確定為農產品主產區;否則，可根據評價結果等級較高的主體功能定位確定其主體功能區類型。

2.4功能類型細化完善思路探索

主體功能區分區細化應建立在評估的基礎上，參照重點生態功能區、農產品主產區、城市化發展區涉及的各項評估判別指標和綜合評估結果，根據保護發展實際，對優化調整后的主體功能區類型進一步細化。

對于主體功能區類型為重點生態功能區的區域，可根據重點生態功能區評估判別中各項指標評價結果，劃分為水源涵養區、防風固沙區、水土保持區、生物多樣性維護區、土地沙化區、水土流失區等，功能可具多元性和兼容性。對于主體功能區類型為農產品主產區的區域，可以農產品主產區評估判別各項指標的評價結果為基礎，針對農業生產不同功能，可進一步細化為糧食保障區、特色種植區、畜牧養殖區、水產

養殖區。對于主體功能區類型為城市化發展區的區域，可綜合考慮城市發展程度，可進一步細化為核心發展區、重點發展區、培育發展區（表2）[4， 5]。

各地可根據實際情況在自然保護地名錄、戰略性礦產保障區名錄、特別振興區名錄外，因地制宜考慮將其他重要區域納入名錄，例如將文化遺產、工業遺產、歷史文化名城名鎮名村、傳統村落、革命老區、民族地區、特色產業等納入名錄。

3.結語

本文探究建立了主體功能區“1+3+5”的評估調整體系與方法，構建“3+N”主體功能分區體系，在主體功能區評估調整思路探索的過程中，始終堅持戰略導向與需求導向相結合、剛性約束與彈性調控相結合、定量方法與定性方法相結合，同時綜合考慮了全國各個區域的特點，但其普適性并未進行充分驗證，因此，未來將考慮在全國選擇具有不同地域特點的區域，依據本文評估調整思路開展評估試驗，以進一步完善思路，形成方法體系。

參考文獻：

[1]無.自然資源部辦公廳關于印發《省級國土空間規劃編制指南》（試行）的通知[J].自然資源通訊，2020（3）：25-50.

[2]傅幸之. 市縣級國土空間農業生產適宜性評價方法優化[J]. 規劃師， 2020， 36（8）：6.

[3]呂芳. 地域主體功能區劃理論與實踐研究——以保定市為例[D]. 保定： 河北農業大學， 2008.

[4]鄧春玉. 基于主體功能區的廣東省城市化空間均衡發展研究[J]. 宏觀經濟研究， 2008（12）：8.

[5]吳成建. 主體功能區功能細分研究——以武漢市為例[D]. 南京： 南京大學， 2016.