城市安全管理的“佛山模式”

麥婉華

2020年3月21日7點36分，佛山市城市安全運行監測中心監測發現，佛山市禪城區古大路與旺帶路交口西北角廣場上燃氣閥門井內出現甲烷濃度報警，之后該報警點監測濃度持續攀升，最高達到5.66%vol，超過二級報警線（4%vol）。

監測中心迅速將警情推送至佛山市應急管理局。該局迅速組織協調相關主管部門分析研判，佛山市燃氣公司立即啟動應急預案，組織安排搶修人員趕往燃氣泄漏地點，快速完成了現場搶修，同時將復核結果反饋至監測中心形成事件閉環，及時有效避免燃氣泄漏可能引發的險情。當天16點50分險情成功解除，監測系統顯示燃氣井內可燃氣體監測濃度逐漸降至0。

2020年7月27日21時15分，佛山市南海區西樵鎮雞鎮峰突發山火。市、區、鎮迅速啟動應急預案，組織森林消防隊、村居應急隊伍等850名搶險救援人員第一時間趕赴現場撲救。而佛山城市安全運行監測中心立刻派遣專業技術人員趕赴現場做專業技術支撐。

技術人員趕赴現場后，立刻通過無人機拍下實時火災畫面，查看火場態勢，為現場指揮部提供輔助決策。技術人員還通過佛山城市安全運行監測中心研發的“智安佛山”微信小程序建立與現場指揮部的聯系，實現無人機圖像實時回傳及前后方指揮人員的音視頻連線指揮。

同時，監測中心通過佛山市城市安全綜合運行系統收集并匯總實時的氣象、周邊物資等數據，并繪制成專項圖，為指揮官提供決策支撐。最終經過現場救援隊伍4小時的不懈奮戰，山火成功撲滅，無人員傷亡或被困。

由此可見，佛山城市安全運行監測中心在平時是城市運行安全的綜合監測預警中心，在戰時是防抗救相結合的應急指揮中心。作為城市安全運行管理的中樞大腦，其組建超過50人的專業運營團隊進行7×24小時值班值守、監測預警和綜合研判，從而形成全景呈現城市安全態勢、精準預報預警安全風險、高效科學處置突發事件、及時復盤提升治理效能的有機閉環。

佛山城市安全運行監測中心預警與輔助決策的案例正是佛山城市安全管理成效顯著的縮影，更是“智慧安全佛山”項目建設的代表。

習近平總書記指出，“城市是生命體、有機體，要敬畏城市、善待城市，樹立‘全周期管理意識，努力探索超大城市現代化治理新路子。”“運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路，前景廣闊”。

佛山市應急管理局局長魏鈺在第七屆國家治理高峰論壇年會分享智慧安全佛山項目建設成果。

佛山地處珠江三角洲腹地，與廣州共同構成“廣佛都市圈”，是共同構建粵港澳大灣區三大極點之一。2019年佛山全年地區生產總值超過一萬億，成為國內城市萬億俱樂部的第17個成員。2020年佛山全年地區生產總值達10816.47億元。

佛山以工業立市，以制造業為主導、以民營經濟為主體，改革開放40年來，實現了經濟社會的跨越式發展，但安全隱憂和安全肌理的撕裂伴隨經濟社會發展一路博弈。佛山市應急管理局黨委書記、局長魏鈺接受《小康》·中國小康網記者采訪時表示，隨著經濟社會的快速發展，城市人口、功能和規模不斷擴大，城市運行系統日益復雜，城市安全風險總體呈現出監管體量大、監管力量不足;風險隱患多、監測能力不足;城市運行系統性脆弱、解決手段不足等特點。如何破解這些制約城市安全發展的風險要素，從源頭上防范化解重大安全風險，佛山亟需激發“智慧”，為城市安全管理提質升級。

在如此的背景下，佛山市深刻認識到破解城市安全管理難題，建立起一套科學、規范、系統、動態的城市安全管理與保障長效機制勢在必行。

創新推動“智慧安全佛山”項目建設

“其實，佛山對于城市安全管理一直是非常重視的。2012年以來，佛山就分別開展了3次全市范圍的安全生產風險分析評估，全面梳理、辨識、分析、評估城市安全運行的薄弱環節和部位，構建起‘一張表、一張圖、一個系統的城市安全風險管控模式。其中，‘一張表、一張圖、一個系統即風險點危險源基本信息表，風險點危險源電子地圖，風險點危險源管控地理信息系統。除此以外，佛山還逐一落實分級分類管控措施，初步解決了安全風險認不清、想不到、管不到的問題。”魏鈺說。

佛山市委、市政府高度重視城市的安全發展。2017年，佛山市委副書記、市長朱偉率政府代表團赴清華大學考察，邀請清華大學公共安全研究院20余名專家團隊，先后兩次來佛山進行佛山城市安全治理專題調研。

為共同破解佛山城市安全管理難題，佛山于2018年5月與清華大學在城市安全領域構建“政產學研用”全方位合作機制，高起點規劃、高標準建設“智慧安全佛山”項目，依靠科技提高應急管理的科學化、專業化、智能化、精細化水平。

佛山把城市作為生命體、有機體，著力打通城市運行安全的“感知神經、中樞神經、反射神經”，構建平戰結合的城市安全“智慧大腦”，推動城市安全管理手段、管理模式、管理理念創新，讓城市更聰明、更智慧、更安全。

而這個“智慧大腦”的重要載體之一就是佛山城市安全運行監測中心。記者隨清華大學—佛山先進制造研究院城市安全研究中心總工程師王飛來到位于佛山市國家火炬創新創業園內的佛山城市安全運行監測中心大樓。進入監測中心大廳，首先映入眼簾的是占據了一整面墻的巨屏，其每時每刻都顯示著大量和城市安全相關的應急管理數據，現場設有設計組、數據組、保障組等七個組別，不少工作人員正通過監控大屏分析數據。

王飛介紹，針對風險評估得出的脆弱性區域和重點目標，“智慧安全佛山”項目確立了橋梁、燃氣、消防、排水、電梯、軌道、交通、林火、高危企業等9大監測專項，利用物聯網、視頻識別、航空遙感等感知技術，布設近2萬套各種類型的前端傳感器，構建了自然災害、事故災難等領域立體化感知網絡，實時感知城市生命體征的細微變化，全程實時分析城市安全運行狀態，形成城市全景畫像，為城市決策者提供分析評估和趨勢預測報告。

“以2020年6月14日登陸廣東省陽江市海陵島的第2號臺風‘鸚鵡事件為例。當天上午9點，市委書記魯毅到監測中心聽取了關于防臺風的工作匯報，我也根據大數據的分析給書記提供了評估和趨勢預測。如此一來，項目達到了應急輔助的功效。”王飛說。

珠江西岸五地市森林火災撲救應急聯動合作協議簽署儀式現場

而在監測感知的基礎上，項目還利用大數據驅動，對城市安全運行的薄弱環節和部位進行耦合、疊加、衍生風險分析，以“城市安全風險一張圖”的方式呈現多因素、多災種、多環節、全過程的綜合風險評估結果，提升多災種和災害鏈綜合監測、風險早期識別和預報預警能力，科學防控、精準施策、形成閉環，真正把城市安全風險解決在萌芽之時、成災之前。

“例如我們有消防安全預警，如果前端傳感器感知到溫度異常或高點監控攝像機拍攝到產生煙霧，那么系統就會發出消防預警。就像2020年7月28日上午11時左右，位于佛山市高明區的村民在森林邊緣的農田處燒田煉地，冒出大量濃煙。當日11時06分，森火監測系統通過布設在皂幕山的高點監控攝像機自動監測到火點報警，監測中心立刻上報市應急管理局，市應急管理局隨即組織事發地周邊消防力量處理火情。由于發現及時，火勢得到有效控制，未能蔓延到山林。此次處置成功地阻止一起森林火災的發生。”王飛介紹。

“大政府、大社會”多元共治

“備豫不虞，為國常道”。梁思成先生說過：“城市是一門科學，它像人體一樣有經絡、脈搏、肌理，如果你不科學地對待它，它會生病的。”所以說，“治大城”如“烹小鮮”，都是要精打細算，順應規律。

“我們要科學地認識、尊重并順應城市發展規律，重塑城市安全的中樞神經，打造政府、市場、社會‘多元共治的城市治理共同體，形成人人有責、人人盡責、人人享有的城市安全治理新格局。”魏鈺總結道。

清華大學深圳國際研究生院學生到佛山城市安全運行監測中心參觀交流。

那么，政府、市場、社會在城市安全管理上是如何做到多元共治、共贏的呢？魏鈺介紹，首先要“政府搭臺”。

佛山已成立了由市長擔任組長的佛山智慧安全城市建設工作領導小組，充分發揮政府的統籌協調能力，推動系統互通、數據互通，促進數據協同、業務協同，破解“信息孤島”和“數據煙囪”的現象。項目整合匯聚全市32個部門和單位的256萬條靜態數據及14Tb的動態實時物聯網數據，實現跨部門、跨區域、跨層級、跨系統、跨業務的數據融合，形成城市安全大數據資源池，為城市安全治理服務創新提供支撐。

另外，還需要“市場運營”。魏鈺認為，應該讓專業的社會機構加入到城市安全管理中來。通過政府購買服務的方式打造的佛山城市安全運行監測中心正是很好的例子。記者了解到，監測中心以“邊建設、邊應用”為原則，服務實戰，在建設過程中，通過實戰應用不斷優化建設內容。項目建設以來，已經成功處置多起報警，為多次實戰指揮提供輔助決策。

在佛山市應急管理局的統籌下，其致力于實現佛山城市安全管理模式從被動反應向主動保障、從事后處理向事前預防、從靜態孤立監管向動態連續防控的“三個轉變”，初步形成了“政府領導、多部門聯動、及時高效、統一監測”的城市安全主動和科技保障機制，提升城市安全精細化管理水平，助力佛山市創建安全發展型城市。

數據顯示，監測中心2020年全年累計處置警情216起。監測中心協同佛山市應急管理局及有關部門對以上所有警情進行了快速處置，出具了各類專項報告，有效發揮了平臺監測預警和輔助決策的科技信息化支撐作用。

“社會共進”非常重要。佛山充分調動社會各方面的積極性，優化配置城市安全管理資源。市政府與清華大學聯合成立清華大學佛山城市安全研究中心，深入開展城市安全發展理論、科技創新與成果應用研究，為城市安全發展提供政策、科技、服務、人才和產業的“五大支撐”;吸收多位城市安全領域的領軍人才，通過異地會商、高端論壇等多種形式，助力粵港澳大灣區城市群安全協同發展，為科學高效應對突發事件提供專家支持;建立常態化人才培養機制，打造應急實景實戰教學基地，培育本地科研技術創新和服務團隊。

而引入安全生產責任保險（以下簡稱“安責險”）則是“合作共治”的重要體現。據介紹，安責險是商業保險與安全生產管理相結合的產物，最大的特點在于企業不用交高額的風險抵押金就可做好風險轉移和防范。

佛山構建以安責險為紐帶的“多元主體、合作共治”的社會化治理新模式，引入保險公司、第三方顧問機構、技術服務機構等社會主體參與城市安全治理，以政策驅動+服務驅動+市場驅動+數據驅動，建立“一個指揮部、一套體系機制、一個信息平臺、一套數據規范”的系統化運營管理體系，實現治理主體、治理模式、治理效益和治理成本的“四個優化”，助力城市安全治理體系形成閉環。

其中，“一個指揮部”是指政府聘請第三方顧問機構，對整個統保項目進行專業化統籌管理;“一套體系機制”指的是建立一套標準化的體系制度，形成投保、風控、理賠全過程的監督評價和動態調整機制，建立“服務標準、服務承諾、服務清單、服務專家、服務監督”為一體的服務體系;“一個信息平臺”是通過統一投保平臺，確保費率統一和數據真實，降低市場展業費用和不當競爭，引導企業自主投保，由傳統保險的成本競爭轉變為服務競爭;“一套數據規范”則是在大應急指揮平臺下建立安責險數據庫，制定安責險數據規范和接入標準，把安責險投保、服務、理賠過程中產生的數據結構化、資產化，與大應急數據信息實現交互融合，將對分析地區、行業、企業的風險狀況產生極大價值，為安全監管提供科學支撐。

截至2020年11月30日，佛山安責險累計保費達4.275億元，投保企業19508家（次），累計保障額度4016億元，覆蓋企業從業人員81.43萬人次;為12161家（次）企業提供了事故預防風控服務，政府投入財政補貼達9166.10萬元。

“把市場、文化培育起來，把社會資源動員起來，把安責險作為安全生產社會治理共襄盛舉、擘畫未來的舞臺，讓安全風險防范進一步前置，真正做到防治結合、以防為先。”魏鈺說。

打造共建共治共享的社會治理格局，是黨的十九大報告作出的重要指示。確實，應急管理工作點多面廣，要有效做好應急管理工作，教育引導全社會提升防范化解安全風險的能力是關鍵。而僅靠各級應急管理部門的力量，難以持續有效開展社會教育引導工作。

因此，“市民同治”也是重要的方式。佛山市應急管理局決定把志愿服務引入佛山應急管理工作。組建應急志愿者隊伍，既能有效承接政府應急服務職能，又能長效開展持續性的社會安全促進工作，從而帶動全社會安全程度的提升。

“應急志愿者平時是宣教力量，突發事件來臨時是救援力量、救援輔助力量和災后重建力量。”佛山市應急管理局調查統計和宣傳科科長冼碧玲介紹，佛山應急管理志愿服務隊按照“一體推進、屬地招募、分級管理、分類展業、多層次培育、社會化運作”的模式組建，并圍繞應急宣傳、巡護、培訓、救援、咨詢五大領域開展志愿服務活動。

后續應急志愿服務隊將整體接入“智慧安全佛山”項目，以科技賦能這支應急隊伍。同時，佛山市應急管理局也將通過開展應急志愿服務公益項目大賽，以購買服務的方式扶持社會組織參與設計和實施符合佛山應急管理實際的應急志愿項目。

記者了解到，從2020年12月發布組建信息以來，應急志愿服務隊如今已超萬人加入。

聚焦“全災種”、瞄準“大應急”

應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定的重要使命。由此，佛山聚焦“全災種”、瞄準“大應急”，不斷強化城市有機體應對突發事件的反射神經，固化應急處置模式、指揮機制、保底手段、保障方式，構建實戰化、扁平化、合成化、精細化應急指揮體系，確保形成突發事件應對過程中的操作性條件反射。

具體來說如何實行？首先，堅持“全鏈條覆蓋”;參考軍隊指揮信息系統的C3I系統（即指揮、控制、通信和情報）的理念，運用多種通信鏈路和各類融合通信設備，搭建“事故災害一線、現場指揮部、后方指揮中心”三級聯動的指揮通信系統，形成“通信中心、指揮中心、保障中心”三位一體的應急保障體系，打通“市、區、鎮、村”四級應急指揮網絡;對全市近兩萬名基層一線責任人和信息員實現扁平化指揮調度，通過“智安佛山”微信小程序精準推送風雨水情信息、一鍵下達任務指令、實時跟蹤工作狀態，全面提升基層末端快速反應能力，確保責任鏈條無縫對接，形成應急管理整體合力。

佛山堅持“全災種應對”。在2019年高明凌云山“12·5”森林火災后，該市快速組建了一支以森林滅火為主體、一專多能的專業化綜合性救援隊伍。組建后僅3個月，就在廣東省森林消防技能大比武中勇奪團體總冠軍。僅5個月，就派出36名隊員趕赴肇慶市端州區參加“11.13”森林火災撲救，出色完成了撲滅西北線火場重任。

佛山市組建的一支以森林滅火為主體、一專多能的專業化綜合性救援隊伍在廣東省首屆森林消防業務技能大比武中獲團體總冠軍。

目前，佛山市正在按照廣東省應急管理廳的要求，建設森林消防救援基地，立足佛山建設“一個中心，四個基地”。其中，“一個中心”即珠江西域應急指揮中心，“四個基地”即航空救援基地、綜合救援基地、應急物資儲備基地、訓練培訓基地。從而打造輻射粵港澳大灣區的區域性綜合性救援基地。

佛山不只是自己探索城市應急管理經驗，而且和珠三角周邊兄弟城市聯動。2020年8月，佛山、江門、肇慶、清遠、云浮五市在佛山城市安全運行監測中心簽署應急聯動合作協議。通過創新城市安全管理模式，優化應急資源配置，提高應急救援效率，降低應急管理成本，形成防范應對突發事件的強大合力。

“二五四”夯實城市安全治理新格局

“明者防禍于未萌，智者圖患于將來”，佛山堅持一切為了實戰、一切圍繞實戰、一切服務實戰的原則，持續建設運營城市安全“智慧大腦”，努力把佛山打造成粵港澳大灣區城市安全管理模式試驗區。那么，2021年，佛山應急管理如何開創新局面？如何營造共建共治共享的城市安全治理新格局？

魏鈺表示，2021年，全市應急管理系統要運用“兩種思維”，提升“五種能力”，做好“四個銜接”。從大處著眼，從小處著手，從細微處著力，不斷筑牢夯實應急管理基層基礎，有效防范和化解重大安全風險，高效應對和處置各類突發事件。

運用“兩種思維”即運用系統思維，綜合統籌施策，聚合磅礴偉力;運用底線思維，堅守紅線意識，力爭最好結果。

提升“五種能力”則是堅持預防為主，著力提升預警監測能力;堅持效能為先，著力提升監管執法能力;堅持科技賦能，著力提升輔助指揮決策能力;堅持協同作戰，著力提升救援實戰能力;堅持全民參與，著力提升社會動員能力。

做好“四個銜接”是思想重視的繼續銜接，標準規范的繼續銜接，政策支持的繼續銜接，深化改革的繼續銜接。

“未來，佛山將在更高水平、更高目標、更高層次上推進應急管理體系和能力現代化，推動‘智慧安全、‘實戰能力和‘社會共治提檔升級，為維護人民群眾生命財產安全和社會穩定作出新的更大貢獻。”魏鈺總結道。

編輯/余弘陽