構建海南自貿港財稅政策新體系的考量與建議

萬依云

一、海南自貿港財稅政策體系建設的現狀

2020年6月1日，《海南自由貿易港建設總體方案》（以下簡稱《方案》）正式出臺，近1.5萬字闡述了未來30年海南自貿港的建設藍圖，標志著海南自貿港建設的全面啟動。政府支持是自貿港成功的關鍵所在，提供國家政策、財稅管理上的支持是自由貿易港成功的共同因素，構建海南自貿港財稅政策新體系的重要性可見一斑。在探索建設中國特色自貿港過程中，需要保持開放政策的超前性、邏輯性和相對穩定性，需要加強自貿港財稅體系及其監管體系建設。

海南島是海上絲綢之路的重要驛站，從太平洋到印度洋，繞不開海南水域。區域優勢明顯的海南是國內大陸地區首個自由貿易試驗港，目前缺乏一套相對成熟、穩定的自貿港稅收體系，出臺的專項稅收政策也不多，無法滿足復雜的經濟業務環境。海南建設的是有明顯島嶼經濟特質、農業人口比重很大、經濟發展水平相對落后的全省范圍的自貿港，劉薇（2019）認為，海南省自貿港建設僅憑一己之力是難以實現的，需要中央統籌兼顧，給予區域定制化支持。

作為海南自貿港財稅政策體系的執行者和受益者，各企事業單位和公民的訴求和建議，直接關系和影響到海南自貿港財稅政策新體系的構建。調研活動以海口保稅區、海南各大自貿園區及稅務師事務所為主，調研走訪了40家企業，依據訪談提綱對管理人員進行現場訪談，同時開展線上問卷調查，收回線上有效問卷148份，線下有效問卷38份。

對海南推出的最有價值的政策排序調查，結果顯示見圖1。

更多的受訪者將支持引進人才購房政策排在了首位，該政策范圍廣、優惠力度大、政策全面。在人才住房保障方面，按照200-150平方米免租金可拎包入住的標準，為引進的大師級、杰出人才和領軍人才提供人才公寓。同時，出臺贈予三年房屋住房租賃補貼等措施和制度，為海南人才留有立足之地，對人才本身提供了發展平臺和優惠政策，對海南省經濟社會發展起到了一定推動作用。

排在第二順位的是進一步調整海南離島旅客免稅購物政策。海南以其獨特優越的地理環境，占據了國內旅游行業的半壁江山，旅游業在一定程度上對海南全省經濟發展起了很大的推動作用。財政部、海關總署、稅務總局發布《關于海南離島旅客免稅購物政策的公告》，自2020年7月1日起實施。海南離島旅客免稅購物政策有利于支持海南綠色和可持續發展、改善海南旅游環境、提升海南旅游業國際競爭力。

排在第三順位的是洋浦保稅港區創建國家離岸貿易試驗區政策和進出貨物試行的“一線放開、二線高效管住、區內自由”進出境管理制度。洋浦經濟開發區地處泛北部灣中心區域，是北部灣上毗鄰東盟自貿區且距離國際主航線最近的深水良港，是中東和非洲油氣進入中國的第一個節點，也是我國距離中東石油和南海石油天然氣資源最近的油氣儲備和石油化工基地。洋浦對標國際先進、試行具有海南特色的新版國際貿易“單一窗口”，將達到全國先進水平并大幅壓縮口岸通關時間。

在圍繞“落實‘放管服’改革、優化稅收營商環境”中，海南省稅務局承接了自貿港建設的99項任務事項，分屬九大方面。高陽等（2019）表示，海南省稅務局推出的積極創新舉措，最為有特色的是“無稅不申報”制度。

二、海南自貿港財稅政策體系建設中存在的問題

海南經歷了建省辦經濟大特區、建設國際旅游島和建設全島為自由貿易港的重要變革，這三次都在不同程度上推進了海南的發展，但前兩次的力度和惠及面都不及第三次。為出臺更貼近海南百姓心聲的政策舉措，各個階層各個崗位需要不同層次的人才來助力建設，目前海南自貿港財稅政策體系建設存在的主要問題是人才較少，適合海南特色的政策支撐少。具體表現如下。

第一，稅收優惠政策方面沒有競爭力。現代服務業稅收制度不夠細化、稅費項目不明晰，高新技術企業缺乏人才引進方面的政策，商貿流通業欠缺適合海南的稅收政策的實際落地。稅收優惠政策缺乏有效的評估體系。

第二，現行省級稅收管理權不足。在這一點上，中央權力部門可以“一票否決”。據統計，當前我國實際征收的稅種為18個，稅法制定權均在中央（見表1）。海南自貿港在增加綜合財政補貼方面自主權和在科技領域高端人才個人所得稅的稅率優惠方面，自主權不夠。

第三，稅收優惠制度及監管機制不健全。首先，海南缺乏結合其自身特色的政策來支撐財稅政策新體系的構建。在審批權限上，缺乏人才留島和對標國際進出口貿易的制度創新。在產業準入方面，還存在外商投資負面清單過長，影響自由度的問題。其次，存在稅收法定原則與稅收優惠制度的設定相悖逆的問題。行政部門制定出的稅收行政規章制度在法律效力上比行政法規低，違背了在授權背景下的稅收法定原則的基本要求。第三，存在稅收優惠內容構成的不統一。有時總體方案確定稅收優惠政策，與相關部委各自制定的具體稅收優惠措施，對同一項稅收優惠政策往往分別做出不同的規定。最后，稅收優惠監管機制不健全。稅收優惠并沒有納入國家預算體系，也缺乏有效的評估體系和問責、退出機制。

三、海南出臺合理先進的稅制及稅收優惠政策的必要性

海南是中國最大的經濟特區，也是我國第四個國家生態文明試驗區，有著“一帶一路的重要支點城市”的名片，貼著“離島+熱帶島+生態島+特區島+旅游島”和“自由經濟區+離岸經濟中心+經濟集聚中心+國際避稅港”的標簽，是“三區一中心”（全面深化改革開放試驗區、國家生態文明試驗區、國際旅游消費中心、國家重大戰略服務保障區），是建設世界一流海島休閑度假旅游目的地的國際旅游島，并且正在打造全球最大自由貿易港，需要建立有競爭力的稅收制度和政策體系。

表1 稅法制定權限分布

第一，合理先進的稅制是吸引跨國公司聚集的重要因素。海南當前的宏觀稅負比全國平均稅負高出6～7個百分點，與國際自貿港差距更大。稅制要能確保我國自貿港國際競爭力，發揮帶動產業升級的特殊區域功能，為科創研發助力，同時，要注重集聚目標先進要素，保證財政收入的穩定。

第二，海南的稅收優惠政策是聚集資源的重要手段。自貿港區稅制優惠的設計，通常取決于其經濟依賴性。發展中國家大多有著較強的吸引外資的目的性，往往需要出臺更多的稅收優惠政策。海南的開放屬于政策區別、扶助差異中的極致案例，具有其天然內在的防攀比、防擴圍意圖。

第三，出臺稅收優惠政策是財政收入長遠增收的重要方式。新加坡近幾年稅收政策以減稅為主，且減免稅的優惠幅度逐年在加大，但稅收總收入呈逐年穩步增長的趨勢，這說明只要減稅降費政策改革發揮正向作用，從長遠來看是會增加政府稅收收入和財政收入的。

四、對海南自貿港財稅政策體系建設的建議

（一）要充分考慮地方限制性因素

首先，海南基礎薄弱。主要表現在：它是全國唯一的帶農村、有農民的自貿港，而且農村面積很大，農民比重很高；基礎設施較差；貧困地區較多。就經濟體量來說，貨物貿易額為702.4億元，占國家總量27.8萬億元的0.25% ，服務貿易額為126.9億元，占國家總量4.7萬億元的0.27% ，利用外資額為155.7億元，占國家總量8 775.6億的1.78% ，入境游客為111.9萬人次，僅占國家總量1.39億人次的0.81% 。其次，海南存在相關限定。包括對環境與生態的限制、對房地產泡沫的防范，同時規定不以轉口貿易和加工制造為重點。

在總結和復制18個自貿試驗區共性經驗基礎上，海南可根據戰略需要施行已探索的改革措施，對接高水平、高質量、高標準的國際經貿規則，加快復制并推廣。推動招商、安商、問商、留商，同時在戰略定位和發展目標方面，體現財稅制度體系的根本性差異，使高質量離岸資源為在岸產業提供服務。

（二）要明確財稅政策先行試點領域及進程

海南的地理位置決定其不可能通過腹地資源以制造業帶動貨物貿易為起點，而是以建設全面深化改革開放試驗區、國家生態文明試驗區、國際旅游消費中心和國家重大戰略服務保障區為原則，以服務業和高新技術產業帶動貨物貿易和服務貿易為起點，建立高質量現代經濟體系需要的自由貿易港政策體系。

第一，財稅制度體系創新要聚焦地區發展的重點產業。制度創新要聚集三大產業：旅游業、現代服務業、高新技術產業。在三大產業的基礎上，又衍生出熱帶特色高效農業、旅游產業、醫療健康產業、醫藥產業、互聯網產業、房地產業、現代金融服務業、現代物流業、會展業、高新技術教育文化體育產業、油氣產業、低碳制造業等十二大產業。比對鹿特丹的生產性服務業（海事法律服務業、海運金融服務業、海運保險服務業）、與港口相關的石油石化行業領域的信息服務業、大宗商品交易服務業、供應鏈管理服務業、海運總部管理服務業等，這些生產性服務業的發展，提升了港口的行業附加值，需要一個一個產業去分析上下游供應鏈。

第二，財稅制度體系建設是一個漸進過程。應該根據本地特殊的經濟特征和經濟體量來設計僅用于海南獨特的財稅政策體系。根據《方案》的部署，2020-2025年間重點在于促進貨物及資本的流動，2025-2035年間關鍵在于進一步促進人力資本及數據自由流動。從企業所得稅角度看，2020-2025年之間適用15% 稅率的，為注冊在海南自由貿易港并實質性運營（根據是否雇傭當地人員以及是否將勞務外包給當地公司等條件）的鼓勵類產業（如前所述，為旅游業、現代服務業、高新技術產業等十二大產業）。

（三）要抓緊創新出臺專項政策

海南自貿港在國家規定的大框架下探索自己獨特的發展方式，表現在：要素流動的高度自由，提升全球資源配置和服務能力；應對國際貿易新規則；提升國家治理水平；為小企業打造良好的營商環境，吸引更多創新型的年輕人；建立現代經濟體系；讓本島居民充分享受到自由貿易港紅利。

2019年10月26日通過的《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在自由貿易試驗區暫時調整適用有關法律規定的決定》，自2019年12月1日起施行。授權國務院在自由貿易試驗區內，暫時調整適用《中華人民共和國對外貿易法》等6部法律的有關規定，三年內試行可行的，提出修改意見。然而稅收方面少有提及。海南應該在稅收方面大膽探索“零關稅、零壁壘、零補貼”的國際避稅港政策。

在制度設計上，不要執著于“簡化”，而應重視“合理先進”。數字島中數據流動的速度與安全，可推動信息的高效應用，也能打破舊有自貿港制度設計中的固有思維，比如，以往認為很繁雜的設計，在數字經濟時代可以很快捷地執行。

（四）要構建自貿港財稅監管體系的配套保障機制

《方案》要求構建“6+1+4”的自貿港制度。”6”指的是貿易自由、投資自由、跨境資金流動自由、人員進出自由、運輸來往自由、數據安全有序流動；“1”是三大產業所構建的現代產業體系；“4”是稅收制度、社會治理、法治制度、風險防控體系等配套保障機制。

構建財稅監管體系的配套機制要從市場型開放轉向制度型開放。市場型開放集中在準入裁定上，強調的是關稅壁壘、許可證及配額的設定，而制度型開放則強調衛生檢疫、知識產權、環境、勞工等的標準一致，投資、競爭政策、政府采購、國企的競爭一致，以及法治、反腐敗、監管協同、爭端解決機制的監管一致。

第一，要加快自貿港建設的立法工作和制度體系建設。新加坡政府自第一個自貿區建立之初就通過了《自貿區法案》，對自貿區功能、運作模式、管理體制、優惠政策作出全方位的規定。我國正式頒布與自貿港特點相適應、與園區發展相同步、且富有競爭力的專屬稅收改革優惠措施，是一項首要的任務。

第二，要加強優化營商環境。在全省一張網的數字島中，可以實現稅收制度的高效執行。在減負、還權的同時還責于納稅人，實現涉稅事項辦理掌上化、移動化。建立離岸在岸分離型金融體系；建立跨部門、跨行業、跨市場的全口徑金融信息監測體系。設立“自貿港區科創先進產業目錄”，對資產評估增值的企業所得稅遞延納稅政策。

第三，重視現行政策的延續。海南需要在現有被認可的政策上加大實施力度，在不被認可的政策上加以宣傳和改進，以保證現行政策的穩定發展。海南率先實施的境外游艇入境關稅保證保險制度、“無稅不申報”制度、主要稅費事項網上辦理等新頒布的政策要有持續性。同時，大力推進區塊鏈技術在數字島建設中的獨特作用。在構建保障海南自貿港健康發展的標準體系、競爭機制、監管體制、財稅體制、金融體制、行政體制、司法體制、信用體制過程中，頂層設計大數據平臺中的區塊鏈技術支持，使自貿港政策效應充分釋放。

沒有區別就沒有政策，海南自貿港自身優勢和國際經濟大環境都會不斷變化，是一個動態的過程。長期而言，只有明確了海南自貿港的發展需求，稅收優惠政策體系的制定才能形成有效供給，最終實現自貿區自身發展及發揮帶動效應的目標。