基于實(shí)施導(dǎo)向的專項(xiàng)規(guī)劃編制探索
——以《渝中區(qū)步行系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃》為例

代偉國(guó) 徐千里 胡玲熙 馮 廷 DAI Weiguo, XU Qianli, HU Lingxi, FENG Ting

1 規(guī)劃的實(shí)施性與實(shí)施導(dǎo)向的規(guī)劃編制

1.1 規(guī)劃的實(shí)施性

不同層面規(guī)劃的實(shí)施表現(xiàn)形式是不同的。宏觀層面以戰(zhàn)略引導(dǎo)為主，不具備直接操作性；中觀層面以控規(guī)的土地使用管控為主，無(wú)明確的實(shí)施主體；在微觀層面，修建性詳細(xì)規(guī)劃多是以項(xiàng)目的形式出現(xiàn)①有的修建性詳細(xì)規(guī)劃最終會(huì)被拆分，由市場(chǎng)上多個(gè)開發(fā)商以多個(gè)項(xiàng)目聯(lián)合共同開發(fā)的形式完成建設(shè)實(shí)施。，可以直接實(shí)施。所以，規(guī)劃實(shí)施可概括為兩種表現(xiàn)形式：一是通過(guò)其他規(guī)劃繼承、傳導(dǎo)，最終以零星分散的方式間接實(shí)施，不容易被公眾感知；二是直接以項(xiàng)目的形式建設(shè)完成，是直接的、顯性的，也是市民能直接感受的規(guī)劃實(shí)施。

1.2 規(guī)劃實(shí)施的決定要素

城市規(guī)劃的對(duì)象是空間資源。在空間政治經(jīng)濟(jì)學(xué)派看來(lái)，空間是社會(huì)的產(chǎn)物，空間的生產(chǎn)類似于任何商品的生產(chǎn)[1]。城市空間建設(shè)也受政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等需求的推動(dòng)[2]，政府、市場(chǎng)、市民正是推動(dòng)城市空間建設(shè)的主體要素，他們既是規(guī)劃需求的推動(dòng)者，也是最終效益的評(píng)判者。

就動(dòng)力需求而言，“政府要求、市民訴求、市場(chǎng)需求”3個(gè)方面相互博弈，最終形成規(guī)劃需求。這正是規(guī)劃編制的起點(diǎn)。事實(shí)上，為了更好地探求規(guī)劃需求問(wèn)題，除了定性的分析外，有的研究也經(jīng)常按成本效益分析去響應(yīng)規(guī)劃需求問(wèn)題[3]，并最終在規(guī)劃中去體現(xiàn)這種需求。這都是基于實(shí)施導(dǎo)向在規(guī)劃編制范式方面的應(yīng)對(duì)。

就效果追求而言，規(guī)劃實(shí)施的最終效果評(píng)判取決于對(duì)“政府、市場(chǎng)、市民”的滿足程度。其中，政府關(guān)心執(zhí)政業(yè)績(jī)，市民追求自身權(quán)益，市場(chǎng)追求經(jīng)濟(jì)利益，而規(guī)劃師則需要進(jìn)行多方平衡，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面的綜合效益。為了得到更好的規(guī)劃實(shí)施效果，也常常有研究試圖從技術(shù)上去評(píng)判空間環(huán)境的效益[4]。這正是基于實(shí)施導(dǎo)向的規(guī)劃技術(shù)反饋。

可見，基于實(shí)施導(dǎo)向的規(guī)劃編制，時(shí)刻要圍繞著“政府、市場(chǎng)、市民”3個(gè)主體，并且要從技術(shù)路線和規(guī)劃編制范式上進(jìn)行相應(yīng)的改進(jìn)（見圖1）。

1.3 面向?qū)嵤┑囊?guī)劃編制原則與關(guān)鍵要點(diǎn)

面向?qū)嵤┑囊?guī)劃有一些自身的特點(diǎn)，從規(guī)劃編制而言，有以下4個(gè)原則：一是務(wù)實(shí)性，規(guī)劃重在解決問(wèn)題，規(guī)劃目標(biāo)要充分結(jié)合地方發(fā)展水平。二是經(jīng)濟(jì)性，規(guī)劃擬實(shí)施的項(xiàng)目要充分考慮投入和收益的平衡關(guān)系，或通過(guò)合理的技術(shù)手段節(jié)約資金投入。三是落地性，審慎處理拆遷補(bǔ)償和歷史遺留問(wèn)題，充分考慮社會(huì)穩(wěn)定和弱勢(shì)群體利益，確保規(guī)劃能夠落地。四是操作性，實(shí)施方案要充分結(jié)合各個(gè)轄區(qū)和機(jī)構(gòu)的事權(quán)劃分關(guān)系，將規(guī)劃實(shí)施與地方治理體系融合在一起。

圖1 規(guī)劃實(shí)施的決定要素關(guān)系圖Fig.1 The relationships among decisive factors in planning implementation

其關(guān)鍵要點(diǎn)有以下方面：一是明確規(guī)劃要件，開放組織架構(gòu)，開門編規(guī)劃，將相關(guān)單位和機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌起來(lái)，共同確定主體、任務(wù)、目標(biāo)、資金、周期等。二是建立空間架構(gòu)，形成“總體、片區(qū)、地段”的空間層次關(guān)系，方便規(guī)劃控制引導(dǎo)和任務(wù)分解。三是做好示范模式，以“總體+詳細(xì)示范”的形式從兩個(gè)層面為專項(xiàng)規(guī)劃后續(xù)實(shí)施做好技術(shù)示范和引導(dǎo)。四是完善成果體系，以“導(dǎo)則+項(xiàng)目庫(kù)+年度計(jì)劃”的形式夯實(shí)規(guī)劃實(shí)施的具體內(nèi)容。五是搭建技術(shù)協(xié)調(diào)平臺(tái)，動(dòng)態(tài)處理后續(xù)設(shè)計(jì)和年度實(shí)施進(jìn)度的銜接，協(xié)調(diào)與其他相關(guān)規(guī)劃的銜接，以及與各個(gè)街道社區(qū)、機(jī)構(gòu)等不同利益主體的關(guān)系。

2 重慶市渝中區(qū)步行系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)踐與探索

渝中區(qū)步行系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃是根據(jù)重慶市渝中區(qū)人大決議②渝中區(qū)十八屆人大一次會(huì)議期間，徐千里等13名代表聯(lián)名提出《關(guān)于“建設(shè)適宜步行的渝中半島，營(yíng)造充滿活力的城市”的建議》的議案，經(jīng)大會(huì)主席團(tuán)研究決定立案，并交由區(qū)人大常委會(huì)審議決定。進(jìn)行編制的，人大代表提案促使政府關(guān)注市民公共生活，從需求動(dòng)力上來(lái)說(shuō)，是基于市民實(shí)際生活訴求，為了響應(yīng)國(guó)家“綠色出行”理念，以及提高城市品質(zhì)的需求。

2.1 規(guī)劃與實(shí)施的演進(jìn)

2003年至今，渝中區(qū)共有4個(gè)版本的規(guī)劃涉及步行系統(tǒng)。歷版規(guī)劃的范圍逐漸從半島擴(kuò)展到全域，理念和目標(biāo)不斷更迭：從特色要素到舊城復(fù)興，從交通梳理到生活品質(zhì)，從步行系統(tǒng)到步行城市，與時(shí)俱進(jìn)（見表1）。

與此同時(shí)，這4版規(guī)劃在實(shí)施方面都有一定的時(shí)代特征。（1）第1版完成于2003年，“山城步道”是設(shè)計(jì)中的10大特色要素之一，方案中的步道只有南北縱向，目的是為了輔助解決交通問(wèn)題，在實(shí)施方面采取人大立法的方式確定本規(guī)劃的法律地位[5]。（2）第2版完成于2011年，當(dāng)時(shí)舊城更新提上日程，居民生活的空間環(huán)境急需改善，步行作為出行、休憩、交往的生活方式被提出，并初次形成網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)[6]。在實(shí)施層面，有針對(duì)性地選取第三步道作為示范段，并進(jìn)行了詳細(xì)的方案設(shè)計(jì)，最后完成示范段的建設(shè)實(shí)施③作為示范段的第三步道建設(shè)完成后取得良好的使用效果和口碑，此版規(guī)劃獲得2013年度全國(guó)優(yōu)秀城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)一等獎(jiǎng)。，成為渝中區(qū)城市建設(shè)上的精彩一筆[7]。（3）第3版完成于2015年，規(guī)劃吸納并優(yōu)化了2011版步行系統(tǒng)規(guī)劃的部分成果，并將規(guī)劃范圍擴(kuò)充至全區(qū)，但在實(shí)施方面沒有明確的計(jì)劃[8]。（4）第4版完成于2018年，渝中區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，全域旅游啟動(dòng)。該規(guī)劃整合了之前3個(gè)版本的相關(guān)內(nèi)容，并有整體系統(tǒng)的實(shí)施計(jì)劃[9]。

縱觀4個(gè)版本，在實(shí)施手段方面沿著“人大立法、樣板示范、意圖吸納、整體實(shí)施”依次遞進(jìn)升級(jí)，在實(shí)施力度、操作性、機(jī)制創(chuàng)新等方面都不斷提升，實(shí)施效果也逐步改善。

2.2 現(xiàn)狀問(wèn)題

截至2017年10月，規(guī)劃步道已基本串聯(lián)傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)、特色老社區(qū)，但山城老街區(qū)④渝中區(qū)將區(qū)內(nèi)老舊社區(qū)的類型進(jìn)行梳理，提煉歸納形成了“三個(gè)十”：10個(gè)傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)、10個(gè)特色老社區(qū)、10個(gè)山城老街區(qū)。連通性不夠，其不通達(dá)的路段占比達(dá)12%。對(duì)可通達(dá)段60.8 km進(jìn)行評(píng)估，綜合考慮“連通情況、人車通行情況、城市家具、配套服務(wù)設(shè)施、業(yè)態(tài)布局、綠化環(huán)境、標(biāo)識(shí)標(biāo)牌、特色風(fēng)貌、特色宣傳”9個(gè)因素，現(xiàn)狀評(píng)估結(jié)果較差的占42%，較好的占58%。這些問(wèn)題可歸納為3種類型：結(jié)構(gòu)系統(tǒng)優(yōu)化及連通性、環(huán)境和配套、活力魅力。

2.3 規(guī)劃編制的應(yīng)對(duì)策略

為了更好地促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施，規(guī)劃編制中采取了一系列針對(duì)性措施，主要包括：模式、內(nèi)容體系、過(guò)程協(xié)商、成果表達(dá)和實(shí)施控制5個(gè)方面。

2.3.1 編制模式：一體化編制

由于實(shí)施要件相對(duì)明確，在規(guī)劃編制初期就明確了相關(guān)內(nèi)容，綜合考慮實(shí)施主體、投入資金、時(shí)間周期等限制條件，并導(dǎo)出便于實(shí)施的項(xiàng)目庫(kù)，最終形成一個(gè)分層次、分階段、分步驟、按年度、有計(jì)劃的規(guī)劃實(shí)施方案。這是技術(shù)方案與實(shí)施方案一體化合并編制的過(guò)程。

2.3.2 內(nèi)容體系：目標(biāo)分解、兩層級(jí)架構(gòu)、各有側(cè)重

規(guī)劃在總體層面以宏觀系統(tǒng)規(guī)劃為主，主要完成公共空間建設(shè)和公共服務(wù)配套，實(shí)現(xiàn)公共利益。在詳細(xì)層面的局部節(jié)點(diǎn)和地段，開發(fā)商有償介入，借助資本力量，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，通過(guò)經(jīng)營(yíng)城市的理念，以步行為主線，全面推動(dòng)服務(wù)能級(jí)、空間環(huán)境、業(yè)態(tài)文脈等城市品質(zhì)的綜合提升。

（1）目標(biāo)合理分解

在總體層面提出“適宜步行的城市”的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，將建設(shè)步道系統(tǒng)作為近期目標(biāo)。近遠(yuǎn)期目標(biāo)結(jié)合考慮，分階段、有步驟地逐步實(shí)現(xiàn)。

表1 渝中區(qū)步行系統(tǒng)規(guī)劃和實(shí)施的演進(jìn)比較Tab.1 The evolution of the planning and implementation of Yuzhong District Pedestrian System

（2）總體層面：政府主導(dǎo)聚焦于公共服務(wù)

規(guī)劃的近期目標(biāo)是步行系統(tǒng)，而遠(yuǎn)期是步行城市，是“大步行”的概念，讓更多的人從必要性步行活動(dòng)提升到社會(huì)性步行活動(dòng)中，從而實(shí)現(xiàn)居民更高級(jí)的社會(huì)需求[10]：將“步行城市”作為遠(yuǎn)期目標(biāo)，規(guī)劃重點(diǎn)則回歸到步道本身。這樣的戰(zhàn)略收縮也并非對(duì)步行城市理念的否定，而是在宏觀層面聚焦于公共空間和公共服務(wù)。

（3）詳細(xì)層面：讓市場(chǎng)參與到城市經(jīng)營(yíng)中

規(guī)劃的后期，策劃、運(yùn)營(yíng)已經(jīng)自發(fā)地產(chǎn)生，市場(chǎng)開始主動(dòng)介入，一些開發(fā)商和運(yùn)營(yíng)商有意要參與CBD的步道實(shí)施和運(yùn)營(yíng)，以改善環(huán)境、提升業(yè)態(tài)、增加人流、上漲租金等。這樣的步道建設(shè)需要綜合考慮“業(yè)態(tài)調(diào)整升級(jí)、建筑及設(shè)施更新、空間環(huán)境優(yōu)化、傳統(tǒng)文化開發(fā)”等外延性議題。這在本質(zhì)上就是城市雙修和舊城復(fù)興，也正是前文所述的步行城市。

2.3.3 規(guī)劃協(xié)調(diào)：多主體協(xié)同

規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，由渝中區(qū)市政園林局牽頭，各社區(qū)街道配合梳理出原計(jì)劃實(shí)施的項(xiàng)目。與此同時(shí)，由重慶市步行系統(tǒng)規(guī)劃定稿并實(shí)施，最終通過(guò)多個(gè)主體協(xié)調(diào)有效推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施。

2.3.4 成果表達(dá)

（1）制定科學(xué)合理、面向?qū)嵤┑囊?guī)劃導(dǎo)則

針對(duì)一般規(guī)劃實(shí)施中常見的障礙和難點(diǎn)，在導(dǎo)則制定方面開展如下工作：詳細(xì)摸排現(xiàn)狀、準(zhǔn)現(xiàn)狀，評(píng)價(jià)空間質(zhì)量，提出改造措施；充分結(jié)合權(quán)屬關(guān)系；充分對(duì)接擬實(shí)施的項(xiàng)目，對(duì)于已經(jīng)立項(xiàng)暫時(shí)不實(shí)施的項(xiàng)目，在技術(shù)和實(shí)施層面進(jìn)行預(yù)控，保留未來(lái)銜接的可能性；測(cè)算實(shí)施成本和擬投入資金的關(guān)系，面向?qū)嵤┨岢隹尚械拇胧┖鸵螅瑸楹罄m(xù)詳細(xì)設(shè)計(jì)提供科學(xué)合理的依據(jù)（見圖2-圖3）。

（2）建立切實(shí)可行的項(xiàng)目庫(kù)

按分區(qū)、分段、分類型的原則將規(guī)劃成果轉(zhuǎn)化為具體的、可實(shí)施的項(xiàng)目，在導(dǎo)出項(xiàng)目過(guò)程中，與社區(qū)管理的范圍、權(quán)屬相結(jié)合，并充分統(tǒng)籌進(jìn)行中的其他工程項(xiàng)目，形成可操作的建設(shè)項(xiàng)目。比如在規(guī)劃中，一條連續(xù)的步道用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、作為一個(gè)完整的項(xiàng)目導(dǎo)出是最理想的，但是因?yàn)槠渲芯植康囟未┎逵砷_發(fā)商主導(dǎo)的舊城改造的商業(yè)項(xiàng)目，那么基于最終實(shí)施便利，對(duì)于設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃方案、項(xiàng)目分包等均進(jìn)行重新優(yōu)化，甚至在部分路段嚴(yán)格按照街道轄區(qū)的行政邊界導(dǎo)出項(xiàng)目和實(shí)施方案。

2.3.5 實(shí)施控制：全過(guò)程跟蹤

渝中區(qū)規(guī)劃部門多次就規(guī)劃的后續(xù)實(shí)施提出相關(guān)要求，主導(dǎo)實(shí)施的部門也多次邀請(qǐng)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人參與相關(guān)議題的討論。這個(gè)全過(guò)程控制的方法，對(duì)規(guī)劃實(shí)施具有積極意義。同時(shí)，對(duì)于規(guī)劃師也是一種良性反饋，它幫助規(guī)劃人員積累了規(guī)劃實(shí)施的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

2.4 小結(jié)與啟示

渝中區(qū)步行系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃在短時(shí)間內(nèi)快速實(shí)施，使得各方面矛盾和關(guān)鍵問(wèn)題得以全面集中顯現(xiàn)。這對(duì)于考察規(guī)劃實(shí)施問(wèn)題是一個(gè)絕佳的觀察樣本。為了得到更好的規(guī)劃實(shí)施效果，從政府、市場(chǎng)、市民3大主體出發(fā)，針對(duì)規(guī)劃模式、內(nèi)容體系、機(jī)制保障等3個(gè)方面進(jìn)行研究，最終得出以下3個(gè)參考性結(jié)論：一是實(shí)施導(dǎo)向的城市規(guī)劃模式應(yīng)基于需求動(dòng)力和利益訴求進(jìn)行構(gòu)建；二是規(guī)劃管控的內(nèi)容體系要基于實(shí)施要件對(duì)技術(shù)路線進(jìn)行修正；三是相應(yīng)的機(jī)制調(diào)適需要基于實(shí)施效果的規(guī)劃編制范式創(chuàng)新和機(jī)制保障。

3 需求動(dòng)力與規(guī)劃層級(jí)模式架構(gòu)

3.1 規(guī)劃編制的需求動(dòng)力

圖2 詳細(xì)控制導(dǎo)則：現(xiàn)狀評(píng)估Fig.2 Detailed control guidelines: status assessment

圖3 詳細(xì)控制導(dǎo)則：規(guī)劃建議Fig.3 Detailed control guidelines: planning recommendations

規(guī)劃實(shí)施為人們提供了城市產(chǎn)品和公共設(shè)施，這種動(dòng)力從本質(zhì)上是基于人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。這種需求通過(guò)各種渠道轉(zhuǎn)化為規(guī)劃編制訴求，最終以兩種方式進(jìn)行驅(qū)動(dòng)：一是政府自上而下的計(jì)劃，二是市場(chǎng)自下而上的需求。前者偏宏觀、偏公益、偏控制，表現(xiàn)為各種宏觀層面的總體規(guī)劃、中觀層面的控規(guī)，以及以公益性職能為主的專項(xiàng)規(guī)劃；后者偏微觀、偏經(jīng)營(yíng)性、偏開發(fā)，表現(xiàn)為修建性詳細(xì)規(guī)劃以及經(jīng)營(yíng)性用地的規(guī)劃設(shè)計(jì)（見表2）。

經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目以盈利為目的，以市場(chǎng)為主導(dǎo)進(jìn)行資源配置，多由地產(chǎn)商主導(dǎo)開發(fā)建設(shè)，其規(guī)劃主要是落實(shí)戰(zhàn)略、遵循管控，最終形成方案設(shè)計(jì)藍(lán)圖，城市中大部分房地產(chǎn)項(xiàng)目都屬于此種類型。這是自下而上來(lái)自市場(chǎng)的動(dòng)力。

3.2 規(guī)劃實(shí)施的模式

圍繞項(xiàng)目的驅(qū)動(dòng)類型和實(shí)施主體，以及社會(huì)資本的參與情況，規(guī)劃實(shí)施大致分為以下幾種模式：一是非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，多為公益性，不以盈利為目的，一般是地方政府為實(shí)施主體，多由地方財(cái)政獨(dú)立出資。二是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，面向市場(chǎng)且具有盈利性，多數(shù)是以市場(chǎng)企業(yè)為實(shí)施主體，社會(huì)資本獨(dú)立出資。三是混合性項(xiàng)目，兼具公益性和經(jīng)營(yíng)性，可以將其剝離按公益性和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目拆分實(shí)施。

此外，基于PPP模式的公私合作也為規(guī)劃實(shí)施提供了多元選擇。在這種模式中，部分政府職能和責(zé)任以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)主體，政府與市場(chǎng)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的利益共同體合作關(guān)系，政府得以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，市場(chǎng)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)得以合理約定。從實(shí)踐來(lái)看，這種方式通常有4種：政府出資企業(yè)建設(shè)、政府委托企業(yè)建設(shè)、政府出政策授權(quán)委托企業(yè)經(jīng)營(yíng)、政府協(xié)調(diào)企業(yè)建設(shè)[11]。根據(jù)項(xiàng)目有無(wú)經(jīng)營(yíng)需求，又可以區(qū)分為BT模式、BOT模式等。總之，這些公私合作模式為規(guī)劃實(shí)施提供了多樣化的選擇，是規(guī)劃實(shí)施的重要補(bǔ)充。

3.3 實(shí)施性規(guī)劃的層級(jí)體系搭建

（1）兩層級(jí)架構(gòu)

從宏觀到微觀，規(guī)劃的實(shí)施落地必然涉及市場(chǎng)、私權(quán)、項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)利益等，而這單純依靠政府是力有不逮的。構(gòu)建上下兩個(gè)差別化的層級(jí)規(guī)劃模式，分別應(yīng)對(duì)不同層面的核心問(wèn)題，是規(guī)劃編制中強(qiáng)化可實(shí)施性的重要舉措。宏觀上，政府重點(diǎn)對(duì)公益性的空間資源進(jìn)行政策性控制，重點(diǎn)表現(xiàn)在總體規(guī)劃中；微觀上，市場(chǎng)資本重點(diǎn)對(duì)經(jīng)營(yíng)性空間資源進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性安排，重點(diǎn)表現(xiàn)在詳細(xì)規(guī)劃中（見表3）。

（2）總體層面：政府聚焦于公共服務(wù)

在總體層面，政府需要將目標(biāo)聚焦于公共服務(wù)，通過(guò)多領(lǐng)域合作，多部門協(xié)調(diào)，以多樣化的政策手段，沿著“公共利益—公共政策—公共空間”的策略路徑，進(jìn)行系統(tǒng)的公共空間建設(shè)[12]，最終借助公權(quán)力為城市提供高效的公共設(shè)施和公共產(chǎn)品。而在涉及市場(chǎng)不確定因素方面則有所收縮，尤其是經(jīng)營(yíng)性物業(yè)開發(fā)應(yīng)以策略性引導(dǎo)為主，不宜進(jìn)行過(guò)多的直接干預(yù)。

（3）詳細(xì)層面：市場(chǎng)參與到城市經(jīng)營(yíng)

相對(duì)于總體層面的聚焦，詳細(xì)層面需要外延。當(dāng)市場(chǎng)參與到城市經(jīng)營(yíng)，外溢效應(yīng)會(huì)助推城市目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。比如，在具體的詳細(xì)節(jié)點(diǎn)可以引導(dǎo)市場(chǎng)進(jìn)行業(yè)態(tài)經(jīng)營(yíng)，成熟后再繼續(xù)推進(jìn)。

綜合上述內(nèi)容，可將這種模式總結(jié)為“規(guī)劃整體架構(gòu)兩層級(jí)、政府宏觀聚焦建設(shè)一條線、市場(chǎng)微觀跟進(jìn)運(yùn)營(yíng)一張網(wǎng)”，上下互動(dòng)、密切配合，共同促進(jìn)城市建設(shè)實(shí)施。

4 實(shí)施要件與規(guī)劃技術(shù)路線修正

常規(guī)的規(guī)劃并不包含“組織主體、項(xiàng)目、資金、時(shí)間”等實(shí)施要件，規(guī)劃技術(shù)也較為理想化，關(guān)于實(shí)施只是策略性的建議，缺乏可操作性。作為面向?qū)嵤┑囊?guī)劃，這些內(nèi)容和路線都需要修正。

4.1 規(guī)劃實(shí)施的要件

一般而言，規(guī)劃實(shí)施至少要明確以下5個(gè)關(guān)鍵條件：（1）組織主體：對(duì)規(guī)劃實(shí)施全面負(fù)責(zé)，對(duì)過(guò)程中的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、驗(yàn)收進(jìn)行全面把控。（2）可落地的技術(shù)方案：由于牽涉各方利益，必須對(duì)現(xiàn)狀情況、未來(lái)意向、相關(guān)利益方進(jìn)行高度整合，便于后期實(shí)施推進(jìn)。（3）項(xiàng)目導(dǎo)出：規(guī)劃成果往往僅是技術(shù)方案，必須轉(zhuǎn)化、分解為一系列具體項(xiàng)目，分門別類，由不同專業(yè)、不同業(yè)務(wù)單位來(lái)逐個(gè)實(shí)施。（4）資金保證：通常非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目以公共財(cái)政為主，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目以市場(chǎng)為主，具體采用何種資金最終由建設(shè)實(shí)施主體決定。（5）時(shí)間安排：明確的時(shí)間安排便于項(xiàng)目資金統(tǒng)籌，同時(shí)也利于實(shí)施監(jiān)督和績(jī)效考核。

4.2 規(guī)劃技術(shù)路線修正

本文從規(guī)劃的實(shí)施性出發(fā)，針對(duì)規(guī)劃編制過(guò)程中的部分環(huán)節(jié)，進(jìn)行一些傾向性的修正和局部性的補(bǔ)充。修正內(nèi)容不涉及規(guī)劃編制體系本身的根本性改變，其核心導(dǎo)向是務(wù)實(shí)性、可度量性和可控性（見表4）。

（1）構(gòu)建目標(biāo)分解組合模式，通過(guò)一系列短期目標(biāo)的連續(xù)實(shí)施來(lái)達(dá)成遠(yuǎn)期目標(biāo)

規(guī)劃年限的遠(yuǎn)期性和政府任期的近期性造成頂層設(shè)計(jì)的錯(cuò)位。這是規(guī)劃和實(shí)施沖突的首要環(huán)節(jié)。在現(xiàn)行體系中，城市總體規(guī)劃基本上以20年的遠(yuǎn)期目標(biāo)為指導(dǎo)，而地方政府的任期一般為5年1屆。因此，各屆政府往往更強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的操作性，其目標(biāo)是具體的、便于落地的。它可以是短期的，但不一定是短視的，多個(gè)連續(xù)的短期目標(biāo)可以通過(guò)一致的原則和方向來(lái)達(dá)成遠(yuǎn)期目標(biāo)。

（2）依據(jù)不同項(xiàng)目類型和實(shí)施主體，統(tǒng)籌資金平衡狀況，確保規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)上可行

通過(guò)落實(shí)現(xiàn)狀情況、擬建項(xiàng)目、最新政策和動(dòng)態(tài)趨勢(shì)等，統(tǒng)籌方案實(shí)施的經(jīng)濟(jì)性和資金預(yù)算，形成一個(gè)多方兼顧的可行方案。尤其是當(dāng)項(xiàng)目涉及公共財(cái)政時(shí)，資金預(yù)算、使用和安排將有嚴(yán)格的法律法規(guī)流程。這其中有兩個(gè)視角需要關(guān)注：從政府層面來(lái)看，只有公益性項(xiàng)目才會(huì)用到純財(cái)政資金，而經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目最好能夠做到資金平衡，甚至有盈余；從市場(chǎng)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)性基本上是必須的，除非有其他的實(shí)物補(bǔ)償、獎(jiǎng)勵(lì)，或者有其他遠(yuǎn)期的潛在利益。

（3）理性引導(dǎo)規(guī)劃方案，科學(xué)制定詳細(xì)導(dǎo)則，精準(zhǔn)管控方案實(shí)施

由于規(guī)劃尺度的原因，一些規(guī)劃往往形成兩個(gè)層次：結(jié)合頂層設(shè)計(jì)形成的總體規(guī)劃和結(jié)合具體項(xiàng)目形成的詳細(xì)規(guī)劃。這種分層規(guī)劃也決定了上下銜接和規(guī)劃轉(zhuǎn)換的重要性：一方面，詳細(xì)規(guī)劃要落實(shí)頂層設(shè)計(jì)的宏觀意圖，另一方面它也要兼顧具體項(xiàng)目的微觀訴求。顯然，詳細(xì)規(guī)劃承擔(dān)著上 下融合的重任，而基于詳細(xì)規(guī)劃制定的導(dǎo)則就是最終管控的直接依據(jù)。

（4）面向?qū)嵤﹥?yōu)化規(guī)劃方案，導(dǎo)出項(xiàng)目，形成實(shí)施抓手

項(xiàng)目是規(guī)劃實(shí)施的直接抓手，規(guī)劃設(shè)計(jì)只有轉(zhuǎn)化、分解為具體項(xiàng)目才能直接實(shí)施。項(xiàng)目導(dǎo)出是對(duì)規(guī)劃內(nèi)容分門別類的多維解構(gòu)，主要結(jié)合工程專業(yè)、權(quán)屬關(guān)系、行政轄區(qū)、用地邊界等進(jìn)行統(tǒng)籌安排，甚至還會(huì)因?yàn)閷?shí)施便利性對(duì)規(guī)劃方案進(jìn)行調(diào)整、優(yōu)化、重組，所有項(xiàng)目的完成也意味著規(guī)劃實(shí)施的完成。

（5）分辨輕重緩急，分期協(xié)調(diào)實(shí)施

表2 不同類型項(xiàng)目的實(shí)施動(dòng)力比較Tab.2 Comparison of implementation dynamics of different types of projects

表3 兩層級(jí)規(guī)劃模式（以渝中區(qū)步行系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃為例）Tab.3 Two-tier planning model (take the special planning on the pedestrian system of Yuzhong District as an example)

表4 兩種規(guī)劃技術(shù)路線的傾向性比較Tab.4 Comparison of two planning technical routes

常規(guī)情況下的城市規(guī)劃針對(duì)中遠(yuǎn)期目標(biāo)，有框架性指向，是自上而下的，具有戰(zhàn)略性；而面向?qū)嵤┑囊?guī)劃針對(duì)近期目標(biāo)，有事務(wù)性指向，是上下結(jié)合的，具有戰(zhàn)術(shù)性。規(guī)劃實(shí)施時(shí)序上，要綜合分辨重要性、緊迫性、敏感性，以及難易程度，尤其是要結(jié)合財(cái)政資金計(jì)劃，精心安排規(guī)劃實(shí)施的先后順序和過(guò)渡措施，合理的分期規(guī)劃實(shí)施將為政府的全面監(jiān)督、考核和科學(xué)管理提供支撐。

（6）項(xiàng)目全過(guò)程控制，規(guī)劃師全流程參與

常規(guī)的規(guī)劃設(shè)計(jì)中，一旦規(guī)劃批復(fù)成果提交，規(guī)劃師基本不再參與后續(xù)實(shí)施方面的工作。面向?qū)嵤┑囊?guī)劃，在規(guī)劃編制中要考慮后期實(shí)施的各種情況，甚至?xí)谖蟹皆S可或邀請(qǐng)的情況下，參與詳細(xì)設(shè)計(jì)和實(shí)施評(píng)估。

5 規(guī)劃編制的范式探索與機(jī)制保障

5.1 差別化的實(shí)施方案制定

（1）單獨(dú)編制實(shí)施方案

若規(guī)劃編制工作已經(jīng)完成，可根據(jù)當(dāng)下的政策、形勢(shì)或政府的主導(dǎo)方向，單獨(dú)編制規(guī)劃實(shí)施方案。這個(gè)實(shí)施方案將規(guī)劃轉(zhuǎn)化為一系列具體項(xiàng)目，明確各項(xiàng)目的建設(shè)要求、資金、時(shí)間等。實(shí)施方案其實(shí)就是行動(dòng)計(jì)劃，是工作路線圖，“實(shí)施方案”和“城市規(guī)劃”兩大體系銜接的質(zhì)量影響著最終實(shí)施效果。這種方式可將多個(gè)相關(guān)規(guī)劃的內(nèi)容吸收并整合到同一個(gè)實(shí)施方案中，以便協(xié)同推進(jìn)，也可對(duì)原規(guī)劃中的部分內(nèi)容編制實(shí)施方案，逐步實(shí)施。

（2）一體化編制

當(dāng)實(shí)施要件比較明確時(shí)，將實(shí)施方案作為規(guī)劃編制的一部分，即在規(guī)劃編制階段就主動(dòng)銜接各方意圖，結(jié)合相關(guān)要求和工作計(jì)劃，在規(guī)劃體系上補(bǔ)充實(shí)施性內(nèi)容，明確要件，最終形成一體化的、面向?qū)嵤┑囊?guī)劃成果體系。

5.2 借鑒行動(dòng)規(guī)劃， 構(gòu)造一體化全流程的工作范式

長(zhǎng)期以來(lái)，條塊分割的管理架構(gòu)導(dǎo)致規(guī)劃的開放性不足、操作性不佳，根本原因是組織關(guān)系脫節(jié)：規(guī)劃與建設(shè)脫節(jié)，管理與市場(chǎng)脫節(jié)。王富海提出的“行動(dòng)規(guī)劃”較好地解決了這個(gè)問(wèn)題：它是將“靜態(tài)規(guī)劃”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皠?dòng)態(tài)規(guī)劃”，將規(guī)劃編制與規(guī)劃管理實(shí)施、城市建設(shè)行動(dòng)相結(jié)合的“讓規(guī)劃行動(dòng)起來(lái)”的理念，以期從目標(biāo)到策略，從方案到實(shí)施，為城市政府提供一攬子的城市空間建設(shè)的解決方案；并借助“戰(zhàn)略謀劃、項(xiàng)目策劃、空間規(guī)劃、實(shí)施計(jì)劃”一體化全流程的方法，形成系統(tǒng)化的內(nèi)容體系。

5.3 優(yōu)化制度環(huán)境， 促進(jìn)規(guī)劃與實(shí)施的良性互動(dòng)

制度環(huán)境往往也是規(guī)劃實(shí)施的瓶頸，國(guó)家層面的機(jī)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)新機(jī)遇：多規(guī)合一和自然資源部的成立都試圖打破條塊分割、加強(qiáng)資源整合。顯然，這為規(guī)劃實(shí)施提供了更好的制度環(huán)境。本文提出以下建議：（1）融合規(guī)、建、管體系，減弱條塊分割，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃和實(shí)施的一體化；（2）在制度上建立優(yōu)化城市運(yùn)行的反饋通道，讓市民能夠及時(shí)、全面表達(dá)相關(guān)訴求，在規(guī)劃方案推進(jìn)和實(shí)施過(guò)程中，體現(xiàn)逐步推進(jìn)和自主參與[13]；（3）建立完善的城市開發(fā)建設(shè)體制，探索多樣化的實(shí)施模式，借助市場(chǎng)力量加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施；（4）建立責(zé)任規(guī)劃師制度，對(duì)于相關(guān)規(guī)劃和專題由規(guī)劃師長(zhǎng)期跟蹤參與；（5）強(qiáng)化城市治理體系，確保規(guī)劃延續(xù)性，避免因政府換屆而造成規(guī)劃頻繁更替，保障規(guī)劃連續(xù)有效實(shí)施。