區域新能源汽車產業創新政策評估研究
——以上海市為例

傅翠曉，梁立新

（1.上海市科學學研究所，上海 200031；2.上海國際汽車城，上海 201805）

關健詞：產業創新；政策；新能源汽車；模糊評價；上海

近年來，隨著世界各國對汽車排放標準要求越來越嚴格，新能源汽車成為未來工業發展的必經之路，新能源汽車產業發展也迎來快速發展階段。我國自“十一五”開始即出臺相關政策，扶持引導企業進行新能源汽車創新研發?！笆濉逼陂g，以“三縱三橫”為主線，中國新能源汽車產業創新發展進一步加快。在國家政策引導下，各省市也紛紛出臺相關扶持政策，以促進區域新能源汽車產業創新發展。隨著各類政策的不斷出臺，其實際效果如何，是否達到了政策預期的目標，需要科學構建產業創新政策的有效性評估框架，以客觀真實地反映政策效果，有助于政府部門及時了解現狀和發現問題，為進一步優化調整相關政策和舉措提供決策參考。

1 文獻回顧

政策評估理論始于20世紀50年代，由美國學者拉斯韋爾提出，當時的政策評估主要關注政策效果，強調政策實施效率及政策目標的實現程度［1］。隨著政策評估理論的不斷發展，到20世紀70年代，政策評估已成為學術界關注的一大重要領域，更強調政策價值與實用性、政策社會公平和公正問題等。進入20世紀90年代，政策評估理論進一步深化，強調評估過程的多方互動和多方需求，既包括對政策效率和政策公正性的共同關注，又包括多種評估技術及方法運用的綜合性評估［2］。

隨著全球科技創新的熱潮不斷高漲，產業創新政策成為世界各地提升產業創新能力的重要推動力之一，對產業創新政策的評估研究也成為研究熱點，很多學者從不同角度對產業創新政策的評估方法進行了研究，如Rene Wintjes和Claire Nauwelaers重點關注政策目的，認為不同的政策類型應對應不同的評估方法，要根據具體產業的特性研究適宜的產業創新政策評估方法［3］。Ro?salie Rugee和Gretechen Jordan基于產業創新過程的視角，將產業創新政策評估分為制定計劃、研發和產出、中期效果及產業化四個階段，且各個階段的評估方法及目標均有所差異［4］。Tipping在綜合多種評估方法的基礎上，以政策產出為導向，自上而下構建了評估模型［5］。王鵬遠、朱穎妮利用模糊綜合評價法，對我國高新技術產業政策的實際效用進行了評估［6］。康捷等則基于科技創新的全過程，構建了科技創新政策評估的準備、實施、總結三步驟框架流程，并從政府內容、政策執行、政策效果三個維度對廣東省知識產權政策進行了實證評估［7］。

近年來，在新能源汽車產業快速發展的背景下，國內外學者對于新能源汽車產業政策的研究也越來越多，Steve Dyer認為，新能源汽車產業發展的主要制約因素包括基礎設施的完善程度、汽車技術性能及動力電池成本等，為推動新能源汽車成為區域產業新的經濟增長點，其產業政策應重點關注這幾個方面。Hasishilshitan從產業政策、產業發展戰略和產業文化等角度分析了日本新能源汽車，重點是混合動力汽車產業技術創新的發展方向，并提出了相關政策建議［8］。陳衍泰等通過分析評價國家和地方新能源汽車產業政策績效，指出我國新能源汽車產業整體還處于比較落后的位置，知識產權保護意識還偏弱［9］。盧超等構建了新興產業政策研究的理論框架，運用內容分析法對金磚五國的新能源汽車產業政策進行了比較分析，并指出中國新能源汽車產業政策的現存問題［10］。

綜上，有關產業創新政策評估的研究已有較多成果，可為本研究提供一定的基礎支撐，但現有研究較多關注不同類型的產業創新政策的評估，而對于特定產業及特定區域的產業創新政策的總體評估研究還比較稀缺，尤其是針對新能源汽車這一新興產業領域，相關政策評估研究更為少見。因此，本研究具有一定的創新性。

2 新能源汽車產業創新政策評估方法

2.1 評估指標設計

產業創新政策評估是一項復雜的系統工程，涉及多方面的內容，考慮到評價的合理性與客觀性，本研究的綜合評價指標設計遵循以下四個原則：科學性與客觀性、定性與定量相結合、可操作性與可靠性、經濟效益與非經濟效益統一。

基于上述原則，綜合考慮新能源汽車產業創新政策評估的事前評估、事中評估和事后評估三個階段［11］。本研究主要以政策有效性為切入點，從政策制定的有效性、政策執行的有效性和政策結果的有效性三個維度構建新能源汽車產業創新政策評估指標體系，如表1所示。

表1 新能源汽車產業創新政策評估的綜合指標體系

2.2 評價方法

產業創新政策的評估涉及多種因素相互交叉，因而一般數學方法難以描述政策這種抽象事物，考慮到新能源汽車產業創新政策評估的特殊性和復雜性，以及社會環境對產業發展的影響，本研究采用模糊綜合評價法，將定性分析方法和定量分析技術相結合，并采取描述性方法獲取有效信息，分析各評估指標的權重及評價得分，根據得分來綜合判斷政策的有效性［12］。評估過程主要包括以下幾個步驟：

①構建評估指標集。指標集也稱因素集，是模糊評價的基礎，本研究中的因素集即表1中所列的指標體系，共有14個指標，則因素集可表示為：X＝（xi），i=1，2，...14。

②確定各評估指標的權重。以問卷調查方式，邀請若干政策評估方面的研究專家進行打分，利用專家評分法來確定各評估指標的權重。

③構建評語集。評語集是評價者對評價對象所能做出的各種評價的集合，即反映了指標所處的n種狀態，V＝（vj），j＝1，2，...n.具體的評價等級根據評價內容而選擇適當的語言進行描述。例如，評價一件產品的競爭力可以使用強、中、弱，評價某個地區的經濟發展水平可以使用高、一般、低，評價經濟效益可以使用好、一般、差等。

根據新能源汽車產業創新政策的實際情況，結合專家意見，本研究對各評估指標進行打分評價時，采用模糊數～代替傳統的1～9標度值（模糊數標度值含義如表2所示）。

表2 模糊～標度的含義及隸屬函數

表2 模糊～標度的含義及隸屬函數

模糊1ˉ～ 9ˉ標度1ˉ 3ˉ 5ˉ 7ˉ 9ˉ隸屬函數V=(l,m,r)(1，1，3)(1，3，5)(3，5，7)(5，7，9)(7，9，9)含義很差差普通images/BZ_84_871_2624_874_2624.png好很好

④建立評價矩陣。邀請專家或相關專業人員組成評審團，對評價指標體系中的指標進行單因素評價，以確定評價對象對評價集合的隸屬度，具體方法可以采用調查問卷的方式。通過分析整理調查結果，可得到單因素單指標的模糊評價矩陣。并利用公式（1）計算一個指標xi對評價集合V的隸屬度。

⑤計算綜合評價結果

綜合之前確定的指標值、指標權重、評價矩陣進行數學運算，即可計算出評價對象的水平情況。具體來說，對于某評價等級j，它在某項評估指標下的得分等于隸屬度乘以權重，所有指標得分之和為總得分，即：

其中，W為權重集，Y為單因素評價集，Z為評估結果。

3 實證研究——上海市新能源汽車產業創新政策評估

3.1 數據來源

自2009年以來，上海市陸續出臺多項政策扶持引導新能源汽車產業創新發展。梳理2009—2018年上海市相關政策，如表3所示，其中通用政策是指所有汽車產業都適用的政策，專用政策是指只有新能源汽車產業適用的政策。

表3 上海市新能源汽車產業創新政策

鑒于上海市新能源汽車產業創新政策的實際情況，且考慮到數據來源的可得性，本研究中評估數據的收集方式主要有兩種。一是調查問卷形式。針對政策制定有效性和政策執行有效性的大部分指標，以及政策結果有效性的部分指標，用客觀數據的定量化評估相對困難，因而主要通過向相關企業及用戶方發放問卷形式收集主觀數據來進行評估。二是客觀數據或定性分析形式。在調查問卷收集主觀數據的基礎上，針對政策制定有效性和政策執行有效性的部分指標，進一步采用客觀分析的方式，進行定性評價；而針對政策結果有效性的部分指標，采取收集客觀數據的方式，通過統計分析，再結合專家意見和定性分析進行評估。具體數據收集方式如表4所示。

表4 各指標數據收集方式

本次問卷調查共收到有效問卷1 572份，調查對象主要涉及上海市新能源汽車相關企業中的中高級從業人員、相關領域的研究專家及新能源汽車的用戶代表。其中，一半以上的被調研人員表示對上海市新能源汽車產業創新政策非常了解或了解，占比分別為36.90%和25.32%，另外，有29.13%的人員表示對新能源汽車產業創新政策有著普通了解，對新能源汽車產業創新政策不了解或很不了解的人員分別占7.00%和1.65%的比例，整體占比較少，這也說明上海市新能源汽車產業創新政策在業界影響范圍較廣（如圖1）。

圖1 對上海市新能源汽車產業創新政策的了解程度

3.2 指標權重賦值

根據表1的評價指標體系，邀請5位政策研究方面的專家對各指標的相對重要程度進行打分，經綜合統計分析，確定各評估指標的權重數值，如表5所示。

表5 評估指標的權重

3.3 評估結果

3.3.1 問卷調查的評估結果。根據問卷調查結果，多數被調研人員對上海市新能源汽車產業創新政策在制定、執行和政策結果的有效性方面給予了肯定，幾乎所有指標的調查結果中均有超過半數的人給出了“好”或“很好”的評價，但仍有部分被調查人員表示上海市新能源汽車產業創新政策還不盡人意，如有超過17%的人認為政策出臺時間與當時經濟形勢、產業發展水平及產業發展條件的適應性表現一般；超過24%的人認為政策在執行過程上各相關部門協同性表現一般。

基于問卷調查數據，根據公式（1）計算出各個單因素單指標的模糊評價矩陣，按百分計，可計算得出各指標得分值如表6所示。

表6 各評估指標的得分值

綜合之前確定各指標權重，根據公式（2），可進一步計算出最終的評估得分：

Z＝W×Y＝0.26×76.9+0.28×76.53+0.46×77.29＝76.98

由此可見，這次調查結果整體顯示上海市新能源汽車產業創新政策有效性良好。

3.3.2 客觀分析與評估結果。政策影響面廣泛性：在以《關于促進上海新能源汽車產業發展的若干政策規定》為代表的若干條上海市新能源汽車產業創新政策的適用對象來看，如表7所示，可以看出，政策影響面較為廣泛，不僅涉及各類新能源汽車生產企業，也涉及購買新能源汽車的用戶，同時涉及相關基礎設施的承建機構、維護和管理機構等，幾乎影響到新能源汽車產業發展的方方面面。

表7 上海市新能源汽車產業創新政策的適用對象情況

政策宣傳的有效性：上海市新能源汽車產業的創新政策推行適時，全面趨嚴，目標明確，對本地的車企扶持力度較大。在政策出臺期間，相關部門通過政府網站、落實到企業等方式進行宣傳，能夠對群眾關于新能源汽車的各種討論適時進行正確的引導，以正確的輿論引導人，準確無誤地表述對于新能源汽車的各項規定，事實清晰，并及時做出政策解讀，能夠有效地避免各種猜測，防止社會輿論，收到良好的效果。相關部門通過宣傳，全力健全以需求為導向的新能源汽車產業發展模式，細化落實新能源汽車產業創新政策，加快新能源汽車產業的健康成長。在相關政策的鼓勵之下，上海市新能源汽車能夠抓住機遇，適應市場需求，推出高質量產品。

產業規模發展：從產業數據來看，近年來上海市新能源汽車一直保持高增長態勢，據統計，2018年上海市新能源汽車制造業實現產值259.23億元，同比增長5.4%。2019年1—2月產值為37.82億元，同比增長50.2%，為汽車工業穩增長促發展做出了一定貢獻。從企業發展來看，上汽集團是目前國內唯一同時掌握“插電強混、純電驅動、燃料電池”三大新能源技術的國有汽車集團，近年來在高端產品方面也表現優異，汽大通FCV80、ERX5等車型廣受關注。

產品推廣增速：上海市新能源汽車推廣量持續上升，自2015年即達到了4萬多臺。2018年，上海市新能源汽車推廣量達73 724輛，同比增長20.2%；2019年全年推廣預計7萬多臺。目前，上海市新能源汽車累計推廣量已近30萬輛，是最大的推廣應用城市。

產業創新產出：在相關政策引導下，上海市新能源領域創新表現突出，不僅研發出強納米陶瓷鋁合金新能源汽車轉向節，且電池技術不斷提升，有望使新能源汽車的續航里程達到1 600千米。同時，上海市新能源汽車數據開放創新實驗室在國內率先探索數據開放和創新應用模式，打造世界級的專業大數據庫。專利方面，近年來，上海市新能源汽車領域相關授權發明專利每年均在120件以上。

綜上分析，上海市新能源汽車產業創新政策在宣傳成效、產業規模發展、產品推廣增速及產業創新產出各指標上均表現較為突出，也說明上海市新能源汽車產業創新政策具有較高的有效性。

4 結論與展望

本研究圍繞政策制定、政策實施和政策效果三個方面，在基于科學性與客觀性、定性與定量相結合、可操作性與可靠性、經濟效益與非經濟效益統一的原則下，設計了評估指標體系，構建了評估模型，并通過大樣本的問卷調查對上海市新能源汽車產業創新政策的有效性進行了評估實證分析，調查結果整體顯示上海市新能源汽車產業創新政策的有效性良好。結合客觀數據，進一步進行定性分析，對這一結果進行了更深入的論證。由此謹慎認為模糊綜合分析方法在運用于區域新能源汽車產業創新政策的有效性評估中具有較強的科學性和實用價值。

基于評估結果，盡管上海市新能源汽車產業創新政策的有效性表現較好，但最終76.98的分數仍然具有較大的提升空間，建議上海市相關政府部門在優化政策出臺時間、加大政策執行部門間的協同、合理配置基礎設施資源、加大宣傳力度等方面須進一步努力。

以本文為基礎，未來研究可通過進一步擴大研究對象，選擇國內新能源汽車產業相對優勢的其他區域進行評估研究，并通過區域比較，得出更科學、更有效的評估結果，以反映各區域新能源汽車產業創新政策環境的競爭狀況，從而有助于深入了解全國新能源汽車產業發展格局，為進一步促進我國新能源汽車產業發展獻計獻策。