雄安檢察機關服務自貿試驗區建設定位與路徑

紀志明

摘 要： 中國（河北）自由貿易試驗區雄安片區的設立對促進改革開放，推進雄安新區建設具有重要意義。自貿試驗區建設對檢察工作提出了許多新要求，前期其他地區檢察機關服務保障自貿試驗區建設積累了豐富經驗。雄安檢察機關應當立足雄安自貿試驗區功能定位、作用意義、發展基礎等方面特點，借鑒先進經驗，明確保障者、守護者、參與者三個基本定位。同時，應結合近期雄安自貿試驗區的發展需要，從維護社會穩定、助力優化營商環境、參與基礎制度機制建設、儲備專業人才等方面做好工作，為未來檢察工作開展奠定堅實基礎。

關鍵詞：自貿試驗區 制度創新 雄安 檢察職能 服務保障

建設自由貿易試驗區（以下簡稱“自貿試驗區”）是新時代推進改革開放的重要戰略舉措。[1]2019年8月，國務院批復同意新設中國（河北）自由貿易試驗區（以下簡稱“河北自貿試驗區”），并公布總體方案。雄安片區作為河北自貿試驗區4個片區之一，在自貿試驗區體系和雄安新區建設發展中均發揮著重要作用。作為全面深化改革和擴大開放的“試驗田”，自貿試驗區的建設發展需要良好的法治環境。檢察機關是法治建設的重要力量，如何明確定位、立足職能服務保障河北自貿試驗區雄安片區（以下簡稱“雄安自貿試驗區”）建設是雄安檢察機關面臨的重要課題。

一、自貿試驗區建設對檢察工作提出新要求

2020年10月，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）出臺《關于全面履行檢察職能依法服務和保障自由貿易試驗區建設的意見》（以下簡稱《意見》），要求“準確把握自貿試驗區建設對檢察工作提出的新要求、新挑戰”。目前，全國已設立21個自貿試驗區，旨在為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗。自貿試驗區建設的核心是制度創新[2]，對檢察工作提出諸多更高要求。

（一）監管模式轉變對檢察工作理念提出新要求

雖然當前我國21個自貿試驗區具體功能定位各不相同，但核心都在于推進投資貿易自由化便利化、金融服務實體經濟等。在管理上，主要任務是轉變政府職能，實現從注重事前審批向注重事中事后監管轉變，體現的是小政府、大市場，政府對經濟的行政干預逐步減少，市場規則、社會自治在經濟社會中發揮的作用越來越大。與此同時，對法治化水平要求也越來越高。檢察機關既需要依法履行檢察職能，為自貿試驗區改革發展提供法治保障，更需要樹立正確司法理念，在工作模式等方面做出調整，變被動司法為能動司法，探索與法院、行政執法機關等合作的有效可行路徑，共同構建綜合執法司法體系，規范和引導市場行為，保護市場活力，以適應自貿試驗區監管模式和發展需要。

（二）制度創新開放對全面深化履職提出新要求

作為自貿試驗區，改革創新與開放是基本任務和應有之義，是相比商品和要素流動型開放更深層次的制度型開放的“測試場”和“先行者”。[3]這就需要持續推進制度創新。例如，上海自貿試驗區實施了以負面清單管理為核心的投資管理制度，以貿易便利化為重點的貿易監管制度，以資本項目可兌換和金融服務業開放為目標的金融創新制度，以政府職能轉變為導向的事中事后監管制度等。[4]制度創新勢必帶來現行法律法規部分規定的調整。檢察機關作為國家的法律監督機關，不僅要保障國家法律統一正確實施，而且需要在辦案中把握改革政策下的創新制度與現行法律規定的關系界限，做到準確適用法律。同時，結合自身職能以法治思維參與創新，并探索自身創新。

（三）投資貿易多元對專業辦案能力提出新要求

隨著自貿試驗區改革開放的不斷深入，在構建高效開放自由的貿易、投資機制過程中，金融欺詐、洗錢、侵犯知識產權等新類型犯罪持續增加，跨境貿易、涉外資糾紛不斷出現。以上海為例，自2015年上海自貿試驗區擴區之后，每年涉自貿試驗區金融、知識產權和經濟案件約占上海市浦東新區人民檢察院同類案件的10%以上。[5]涉及金融、外貿、知識產權等民事行政案件也呈現增長。這就對檢察機關辦理專業性強、涉外跨境因素多等案件的能力提出全新挑戰。

二、檢察機關服務自貿試驗區建設前期經驗

檢察機關職權法定，開展任何工作都不能脫離檢察職能。自貿試驗區設立以來，各地檢察機關始終立足主責主業，積極探索服務保障自貿試驗區建設的路徑，最高檢出臺《意見》前，福建、重慶、河南、海南等檢察機關先后制定具體工作意見，形成許多可借鑒的經驗，概而言之主要有以下三方面。

（一）突出監督履職重點方面

在服務自貿試驗區建設實踐中，檢察機關前期不斷探索監督工作重點，深化履行各項具體職能，力爭實現案件辦理政治效果、社會效果和法律效果的有機統一。刑事檢察一方面突出防范與打擊侵犯知識產權、洗錢、走私等重點領域犯罪，探索重大案件聯合查辦，吸納行業專家和知識產權權利人參與刑事訴訟等;另一方面堅持慎捕慎訴，給予制度創新容錯空間。民事檢察注重對市場主體的保護，探索對仲裁的監督，參與專業化調紛中心建設。行政檢察立足自貿試驗區事中事后監管模式，著力向預防性延伸，與相關行政機關建立聯席聯絡制度，開展行政執法巡查等。[6]公益訴訟檢察突出生態環境和資源保護、跨境電商食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓的保護，建立自貿試驗區公益訴訟檢察平臺，開展生態環境保護檢察公益訴訟協作，引入公益訴訟觀察員等。

（二）構建監督履職機制方面

工作機構上，上海、福建等地在自貿試驗區設立派駐檢察室，廣東、四川先后設立自貿試驗區檢察院，履行服務保障自貿試驗區檢察職能。協作機制上，主動與自貿試驗區管委會、政府法制部門等建立政策溝通機制，與法院、公安機關、海關等行政執法部門建立經常性聯絡和案件辦理銜接機制，全面融入自貿試驗區整體建設。服務機制上，圍繞市場主體和營商環境，構建“檢察+N”工作模式，橫向加強與行政機關、社會組織、科研機構等聯絡，搭建知識產權保護等平臺，縱向延伸服務觸角，通過智能化服務軟件如檢企服務APP等，與服務對象建立點對點聯系。參與制度創新上，通過制作綜合性檢察建議、開展專項調研、參加專項制度研討論證等方式，為自貿試驗區創新發展供獻檢察智慧。

（三）提升監督履職能力方面

一是儲備專業人才。遴選、招錄一定比例具有外語、金融、知識產權、計算機等專業知識背景的人才，組建專業化辦案團隊。二是建設專業化辦案機構。探索推行知識產權、金融領域刑事、民事、行政、公益訴訟“四訴合一”，設立專業辦案機構，集中辦理相關案件，提升辦案的專業性。三是借助外部專家智慧。建立專家咨詢委員會，吸納專家參加訴訟等工作，與相關學術機構合作，建立“自貿檢察”智庫，在專業知識方面獲得支持。四是加強專題研究交流。主動研究法律適用新情況新問題，謹慎辦理新類型案件，通過編發典型案例、上級院統一把關等方式，規范案件辦理，保障法律統一正確實施。上海、廣東、天津、福建、四川等地檢察機關先后多次召開專題論壇，交流總結服務保障自貿試驗區建設經驗做法，研究“自貿檢察”理論創新和制度創新，促進提升檢察機關服務保障自貿試驗區建設水平。

三、雄安自貿試驗區的特點

雄安自貿試驗區既是河北自貿試驗區的一部分，又是雄安新區的一部分，承擔著推進自貿試驗區全面改革開放和推動雄安新區高質量發展的雙重任務，較之于其他自貿試驗區有著不同的特點。

（一）功能定位不同

各個自貿試驗區有不同的功能定位，與其他自貿試驗區（包括河北自貿試驗區其他片區）相比，雄安自貿試驗區定位上側重于發展新一代信息技術、現代生命科學和生物技術、高端現代服務業等產業，具體謀劃建設三個重點功能區域，即金融創新先行區，支持股權眾籌試點在雄安股權交易所先行先試，加快培育排污權、水權等環境權益交易市場;數字商務發展示范區，發展高端數字化貿易業態，探索建立數字內容加工與運營中心;高端高新產業開放發展引領區，重點推動生命科學與生物技術創新發展，允許企業依法依規開展新型生物治療業務，建設基因數據中心。[7]

（二）作用意義不同

自貿試驗區的作用在于帶動區域經濟發展，政策制度先行先試，為進一步深化改革、擴大開放提供可復制、可借鑒的經驗。由于雄安新區的特殊戰略定位，雄安自貿試驗區作為雄安新區的一部分和整體規劃建設的重要切入點，既要融入雄安新區總體規劃，又是促進雄安新區建設發展的加速器，意義和作用更為重要。一方面，由于雄安新區是繼深圳經濟特區和上海浦東新區之后又一具有全國意義的新區，是北京非首都功能集中承接地，是京津冀協同發展的牛鼻子，培育建設現代化經濟體系的新引擎。雄安自貿試驗區承擔推動京津冀協同發展任務，國家支持建立總部設在雄安自貿試驗區的國際科學共同體或科技組織。另一方面，雄安新區建設要求高起點定位、高標準，堅持世界眼光、國際標準，打造新時代推動高質量發展的全國樣板，雄安自貿試驗區作為前沿中的前沿，理念追求更先進，制度創新要求更高，例如，其制度創新措施包括在金融創新方面探索“監管沙盒”[8]模式。

（三）發展基礎不同

其他自貿試驗區多已有一定經濟和硬件設施基礎，雄安自貿試驗區無論是硬件設施還是經濟基礎都比較弱，可以說是在一張白紙上繪制藍圖。一方面，前期投入較多，開發建設周期長。另一方面，因受固有制度、外在環境束縛較小，更適宜創新和發展。從當前雄安自貿試驗區總體推進情況看，其實施范圍33.23平方公里，結合雄安新區整體功能區定位，主要分布在雄安新區優先建設區域和雄安高鐵站附近交通便捷的區域，目前已經進入大規模建設期。自貿試驗區的一些創新政策，例如，“5G+金融”、跨境融資+跨境租賃、跨境電商“9610”出口模式等也逐步落地。未來幾年隨著雄安新區大規模建設的推進，雄安自貿試驗區勢必迎來快速發展。

四、雄安檢察機關服務自貿試驗區建設定位

2019年1月，河北省人民檢察院雄安新區分院正式掛牌運行，履行設區市檢察機關職能，下轄雄縣、容城、安新三個基層院。雄安自貿試驗區的上述特點決定了雄安檢察機關在服務保障自貿試驗區建設上，既要汲取前期經驗，更要立足雄安特點，明確自身定位。

（一）依法打擊犯罪，當好建設發展的保障者

雄安自貿試驗區建設改革是主題，法治是保障。自貿試驗區建設是實現改革與法治協調發展的前沿。[9]雄安檢察機關首先要發揮打擊犯罪職能，堅持懲治與保護相結合，為自貿試驗區建設發展提供優質法治保障。圍繞雄安自貿試驗區重點建設工程、項目，嚴厲打擊危害工程質量、破壞建設秩序相關犯罪，鉆自貿試驗區制度創新空子實施的刑事犯罪。建立實施優先、快速、專業案件辦理機制，依法打擊走私、洗錢、非法經營、侵犯知識產權等破壞社會主義市場經濟秩序犯罪。[10]

（二）強化訴訟監督，當好法治環境的守護者

充分發揮檢察機關對訴訟活動的法律監督職能，加強刑事案件立案監督，尤其是對有案不立、以罰代刑或者違法立案、以刑代罰等違法行為加強監督力度。強化民事訴訟監督，對自貿試驗區內的民商事案件，充分運用抗訴、檢察建議和支持起訴等監督手段。[11]加大行政訴訟監督力度，著眼于自貿試驗區綜合監管制度創新建設、行政管理體系建設等事關自貿試驗區推進的重大問題，使檢察監督職能與自貿試驗區內在法治需求相契合。在支持政府轉變行政管理職能、全力保障自貿試驗區建設規范有序進行等更高的工作層面上發揮檢察監督職能，營造良好的法治環境。

（三）加強探索研究，當好制度創新的參與者

主動融入自貿試驗區改革創新建設，加強自身創新，適應發展需求。一是結合案件辦理，深入研究分析自貿試驗區內金融、知識產權、商貿等領域犯罪的特點和規律，通過專項調研、檢察建議等措施，參與自貿試驗區監管與社會治理。二是拓寬研究視野，與法律專業研究機構合作，努力推動將一類問題、一類案件上升到規范層面，為立法機關和有關部門制定自貿試驗區相關法律法規提供檢察意見。三是按照司法體制改革總體部署，立足雄安自貿試驗區特點，探索建立既適應自貿試驗區國際化、法治化要求，又符合司法規律的高效運行的檢察工作模式，為檢察制度創新提供可推廣、可復制的經驗。[12]

五、雄安檢察機關服務自貿試驗區建設路徑

雄安檢察機關在服務保障雄安新區規劃建設基礎上，結合自貿試驗區新要求、檢察機關前期經驗以及雄安自貿試驗區特點，在擔任建設發展保障者、法治環境守護者、制度創新參與者三個角色中，從以下四方面探索服務保障路徑。

（一）維護基礎建設階段社會穩定

雄安自貿試驗區建設受原有發展條件限制較小，新的基礎設施建設、硬件環境打造是未來發展的基礎。當前雄安新區整體已進入大規模征地拆遷和實質性開工建設階段，雄安自貿試驗區位于優先建設區，拆遷和建設任務重，需要安全穩定的社會環境。雄安檢察機關擔當建設發展保障者，要突出雄安自貿試驗區建設當前階段的監督履職重點，常態化開展掃黑除惡斗爭，嚴厲打擊侵犯公民人身財產權利、妨害社會管理秩序等破壞社會穩定的各類刑事犯罪;認真落實認罪認罰從寬制度，區別不同情況，從根本上化解矛盾糾紛，減少社會對抗;做好法治宣傳和信訪接待，培育和提升全社會法治意識，為未來自貿試驗區發展奠定基礎。

（二）助力營造良好的營商環境

雄安自貿試驗區在推進基礎設施建設的同時，也在同步進行招商引資、產業引入，因此營造良好的營商環境至關重要。法治是最好的營商環境，在雄安自貿試驗區零基礎構建營商環境的過程中，檢察機關可以發揮更大的作用。營商環境涵蓋社會環境、市場環境、政務環境、投資環境等多方面。雄安檢察機關擔當法治環境守護者，應緊密關注項目引入及其監管模式設定，跟蹤了解各領域首例案件的辦理，著力辦好典型案件，通過辦案營造良好營商環境。應結合自貿試驗區政府管理方式的轉變，積極探索行政機關違法行使職權或不行使職權監督的重點、環節、方式，通過促進依法行政營造良好營商環境。密切與審判機關、行政執法機關等相關部門的配合與交流，構建公正執法司法環境，通過形成合力共同營造良好營商環境。

（三）為基礎制度設計、機制創新提供法治參考

在雄安自貿試驗區基礎設施建設的同時，各項制度創新也在同步推進。最高檢張軍檢察長在2019年全國檢察長會議強調，檢察機關要“當好黨委政府的法治參謀”[13]，這在雄安自貿試驗區建設中更為重要。雄安檢察機關撰寫項目建設風險防范、大部制廉政風險分析等專項報告，并被編入雄安新區決策參考，在當好法治參謀方面發揮了積極作用。自貿試驗區發展的目標是在法治的軌道上，讓市場發揮重要的決定性作用。在此過程中，雄安檢察機關需持續發揮專業優勢，積極參與未來自貿試驗區制度設計、政策制定，運用法律保護真創新、真改革，防止偽創新，結合自貿試驗區對檢察工作的需求，為自貿試驗區建設建法治言、獻法治策。

（四）為適應未來發展儲蓄人才、準備力量

從各自貿試驗區發展來看，從起步到成熟均有一個循序漸進的過程，每個階段的任務不盡相同。例如，刑事犯罪中，初期主要是破壞社會秩序類犯罪，后期隨著企業入駐、人員增多、貿易開展，各類新型犯罪會相應增加，其他各類檢察業務重點也會發生改變。對此，既要著眼于現實，又要提前做好儲備。特別是雄安新區，在建設物理城市的同時，還要同步建設數字城市，社會治理模式將發生根本改變。在自貿試驗區還將建設海關特殊監管區，應用廣泛布局的智能基礎設施和智能化感知體系，打造智慧化貿易監管新模式，建設“智慧海關”，謀劃建立數字化貿易綜合服務平臺，推進基于區塊鏈、電子身份確權認證等技術的大數據可信交易等。以上對傳統工作內容、方式都會產生顛覆式沖擊，檢察工作面臨的挑戰更加巨大，需要儲備相應人才，方能適應雄安自貿試驗區未來快速發展需要，切實為自貿試驗區發展貢獻檢察力量。

[1] 參見《國務院關于印發北京、湖南、安徽自由貿易試驗區總體方案及浙江自由貿易試驗區擴展區域方案的通知》，中國政府網http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-09/21/content_5544926.htm，最后訪問日期 ：2021 年 11 月1日。

[2] 參見崔衛杰：《自貿試驗區開辟制度型開放新路》，《經濟參考報》2019年9月18日。

[3] 參見尹晨、周思力、王祎馨：《論制度型開放視野下的上海自貿區制度創新》，《復旦學報（社會科學版）》2019年第5期。

[4] 參見《國務院關于推廣中國（上海）自由貿易試驗區可復制改革試點經驗的通知》，中國政府網http：//www.gov.cn/home/2016-05/11/content_5046257.htm，最后訪問日期 ：2021 年 11 月 1 日。

[5] 參見殷怡：《上海檢察機關兩年批捕金融犯罪案件1914件2816人》，第一財經網https：//m.yicai.com/news/5390134.html，最后訪問日期：2021年10月20日。

[6] 參見福建省福州市馬尾區人民檢察院：《服務保障自貿試驗區建設，且看馬尾檢察如何找準“發力點”！》，網易網https：//www.163.com/dy/article/CPQN7RRH0514CJTM.html，最后訪問日期 ：2021 年 11 月 1 日。

[7] 參見《國務院關于印發6個新設自由貿易試驗區總體方案的通知》，中國政府網http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2019-08/26/content_5424522.htm，最后訪問日期 ：2021 年 11 月 1 日。

[8] 監管沙盒概念由英國政府由2015年3月首次提出，按照英國金融行為監管局（FCA）的定義，監管沙盒是一個安全空間，在這一空間中，監管規定有所放寬，在保護消費者或投資者權益、嚴防風險外溢的前提下，盡可能創造一個鼓勵創新的規則環境。金融科技企業可以在其中測試創新的金融產品、服務、商業模式和營銷方式，不需要擔心在碰到問題時立刻受到監管規則約束。

[9] 參見吳燕妮：《我國自由貿易試驗區中法治與改革的現實挑戰與協調發展》，《湖北經濟學院學報（人文社會科學版）》2017年第12期。

[10] 參見朱毅敏、吳加明：《探索建立與自貿區建設相匹配的檢察工作模式》，《人民檢察》2014年第8期。

[11] 參見林麗玉、黃建宏：《檢察機關服務保障自貿區建設的思考——以中國（福建）自由貿易試驗區廈門片區建設為例》，《中國檢察官》2016年第21期。

[12] 參見李猛、黃德海：《中國自貿區法律制度構建路徑探析》，《中國流通經濟》2018年第2期。

[13] 姜洪：《張軍：全面貫徹習近平總書記重要講話精神 推動各項法律監督工作全面協調充分發展》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/tt/201901/t20190117_405625.shtml，最后訪問日期 ：2021 年 11 月 1 日。