減刑、假釋提請權的歸屬變革

劉博法 祁云順 吳軒

摘 要： 減刑、假釋制度是刑罰執行過程中的一項重要制度，總體運行良好，但進入新時代，減刑、假釋制度也遇到不少新情況、新問題，罪犯考核計分不科學、違規計分、證明材料缺失、虛假立功，“批量提請、批量審查”導致實質化審理被虛化，檢察監督被弱化。針對上述現實，按照類似于檢察機關審查起訴的程序建立減刑、假釋的提請程序是合理的，具有正當性基礎。如此，變革由檢察機關行使減刑、假釋提請權，避免因提請機關的多元而導致標準不統一，有利于深層次整治違規違法減刑、假釋，這契合新時代的司法改革尤其是檢察改革的趨勢和潮流，倡導大膽嘗試，適度推進。

關鍵詞：刑罰執行 刑罰變更 減刑 假釋

刑罰執行是國家刑罰權得以實現的最終的刑事司法環節，承擔著懲罰防治犯罪、維護公平正義同時保障受刑人基本人權并實現矯治的任務。近年來，從云南孫小果被判死刑后違規減刑出獄，到湖北林明學被判死刑后違法假釋出獄，再到北京郭文思違規減刑9次后釋放，伴隨鄭俊懷、任愛軍、王韻虹等多起影響性案件的曝光，刑罰執行相關問題引起了社會各界的高度關注，引發法學理論界、司法實務界的探討和反思。透視違規違法減刑、假釋的司法實踐，現行減刑、假釋提請權運行模式存在監督制約不足、辦案實質化審查不夠、透明度不高等諸多弊端。因此，應變革我國現行減刑、假釋提請權運行模式，配套改革相應的工作機制，使減刑、假釋案件辦理由形式化向實質化轉變，維護刑罰執行公平公正，提升刑罰執行領域的司法公信力。

一、減刑、假釋提請權的屬性

（一）刑事獎勵權：減刑、假釋的本質

目前，刑法理論對于減刑、假釋制度的本質主要有兩種觀點：一種觀點認為，減刑、假釋不是罪犯的權利，而是對改造表現好的罪犯的一種獎勵，我們稱之為“獎勵說”。其理由是，根據相關規定，減刑、假釋是激勵罪犯改造的刑罰制度。既然是激勵，當然是一種獎勵。另一種觀點認為，減刑、假釋是罪犯的權利，我們稱之為“權利說”。其理由是，減刑、假釋是法律規定的一項制度，法律的內容從根本上是規定權利義務，要么是權利，要么是義務。只要不是義務就是權利。由于減刑、假釋不是罪犯的義務，當然就是罪犯的權利。[1]

減刑、假釋是一項嚴肅的制度，應當統一規范，執法者的理念也應當統一，不能以自己的立場狹隘執法。“獎勵說”也好，“權利說”也好，減刑、假釋都不能隨意為之。如果仔細分析就會發現，無論是“獎勵說”還是“權利說”，都只能論證自己觀點的合理性，而無法否認對方觀點的合理性。從文義上理解，“可以減刑”是柔性規定，有自由裁量的余地，且并非賦權性規范。而從司法解釋、行政法規的角度看，無論是1954年頒布的《中華人民共和國勞動改造條例》（已廢止），抑或是2016年頒布的《關于辦理減刑、假釋案件具體應用法律的規定》，均明確減刑、假釋是激勵罪犯改造的刑罰變更執行制度。因此，我國立法對于減刑、假釋制度的設立、功能定位具有一以貫之的承繼性，激勵罪犯改造始終是減刑、假釋制度最主要的價值目標。

減刑、假釋既有獎勵的屬性又有權利的屬性，說明“獎勵說”和“權利說”并不矛盾，完全可以統一到減刑、假釋這項工作中來。因此，筆者認為，對罪犯的減刑、假釋正確的表達是：“服刑人員在符合減刑、假釋條件的時候，有獲得減刑、假釋刑事獎勵的權利。”這樣表述，用“刑事獎勵權”統一了“獎勵說”和“權利說”，承認減刑、假釋是罪犯的權利，同時肯定它也是一種獎勵。

（二）減刑、假釋提請權的屬性

司法權在程序方面具有被動性、公開性、透明性、多方參與性及終結性等特征。[2]刑罰變更權指的是決定是否變更以及如何變更罪犯刑罰的權力，是一種終局性權力。誠如有學者指出的，“在刑事執行程序的制度設計上，至關重要的問題是確定刑罰執行權的行政權屬性，以及執行過程中刑罰變更事項的司法裁判權性質”[3]。人民法院行使減刑、假釋的裁判權，由其通過司法程序最終裁決是否對罪犯變更刑罰以及如何變更，是司法機關行使司法裁量權的體現。因此，從法律規定的角度來看，刑罰變更權是司法權，而不是行政權。減刑、假釋提請權是一種司法行為，是一種針對罪犯實施必要的刑罰變動請求的活動，具有極強的法律權威性和嚴肅性。沒有起訴就沒有審判，從減刑、假釋提請的作用上來看，減刑、假釋提請權的本質是一種訴權。刑罰執行機關通過提請減刑、假釋引起人民法院的裁定活動，反面印證提請減刑、假釋具有起訴的功能。因此，把減刑、假釋提請權作為司法行為是符合其本質屬性的。[4]

二、減刑、假釋提請權運行模式的司法考量

由于“大墻內的世界”幾乎是與世隔絕的，有著天然獨特的治理生態系統，自成體系。冷靜反思，現行減刑、假釋提請權由監獄、看守所等刑罰執行機關行使，因缺乏嵌入式的制衡監督，減刑、假釋實務難免會出現不良運作，嚴重影響刑罰變更執行的“三個效果”。主要表現在：

（一）提請減刑、假釋時存在功利性，中立性不足

刑罰執行機關提請一般罪犯減刑、假釋的主要依據是表揚、改造積極分子等行政獎勵，行政獎勵的主要基礎來源于對罪犯的計分考核，包括勞動生產、思想改造、接受教育等情況。雖然包含內容比較全面，但是實踐中大部分有生產項目的監獄為促進生產，對罪犯的勞動生產考核加分或減分力度較大，罪犯勞動生產中的表現幾乎代替了全部服刑中的表現，掌握關于“確有悔改表現”的減刑、假釋條件有失偏頗。主管警察在教育改造罪犯中，常常也是以早日為罪犯提請減刑、假釋承諾，激勵罪犯勞動生產的積極性。[5]因此，在減刑、假釋提請時，只要是罪犯在考核期內完成生產任務，沒有嚴重的違紀，主管警察一般不會深入考察其是否從思想上認罪悔罪。

（二）減刑、假釋的非辦案模式難以保證案件質量

目前，司法實踐中提請減刑、假釋都是成批次呈報，通過監區會議、評審委員會、監獄長辦公會研究決定對罪犯提請減刑、假釋。這種工作方式使得提請罪犯減刑、假釋的質量難以保證，一方面，參加會議的成員都不是提請案件的親歷者，簡單聽取案件匯報，實踐中只是聽取罪犯的基本情況、獲獎勵證等，大多數參加會議的人員對于具體的現實表現情況是不清楚的，做出的評議意見很難保證準確;另一方面，司法實踐中短時間內成批呈報、評議幾十件甚至幾百件罪犯減刑、假釋案件，參會評議成員基本沒有審閱減刑、假釋案卷的時間，使審查、評議過程形式化、程序化，很難避免違規違法減刑、假釋混水摸魚、蒙混過關。另外，從刑罰執行機關到檢察機關，再到審判機關，辦理減刑、假釋案件的人員均時常還需辦理其他案件，這種非專門性、非單一性的減刑、假釋辦案模式，沒有時間、精力分析研究減刑、假釋的辦案規律、適用標準、證據體系等規范化內容，疲于應付完成任務，難以提升辦案的質量和水平。

（三）對罪犯減刑、假釋的實質條件沒有統一標準

根據法律法規，目前對“可以減刑的情況”沒有明確司法解釋規定。司法實踐中，由于刑罰執行提請機關多元化，存在自行制定標準，提請減刑、假釋隨意性較大的問題，而審判機關對刑罰執行機關提供的證據和意見書幾乎照單全收，案件審查停留在形式審查。根據法律及司法解釋規定，對一名罪犯是否適用減刑、假釋，應當對罪犯所犯罪罪行、判決情況、服刑期間表現全面綜合考察。但是刑罰執行機關不是辦理罪犯刑事案件的機關，僅憑收到的交付執行的法律文書很難全面掌握罪犯的犯罪性質、具體情節及社會危害程度，實踐中大多依據罪犯在獄內的現實表現決定提請減刑、假釋，導致有些惡性很深的罪犯以虛假的現實表現蒙蔽監獄警察得以減刑、假釋，而減刑或假釋后又原形畢露。

（四）減刑、假釋提請過程監督制約不足

目前，除個別案件需要開庭審理，絕大部分減刑、假釋案件基本還是在刑罰執行機關、檢察機關、審判機關之間內部運行。減刑、假釋案件提請、裁判封閉性運行，原刑事案件被害人、律師鮮有參與，社會公眾也很少旁聽。即使開庭審理，出庭作證人員大多是主管警察和同監罪犯，執法的公信力很難不被公眾質疑。根據現行法律規定，檢察機關對減刑、假釋適用只是建議權，沒有決定權，在提請減刑、假釋案件過程中，檢察機關即使提出不同意見，刑罰執行機關也可以不采納而直接向人民法院報請裁定。實踐中檢察機關一般辦案期限是10天，法院審判期限1個月，在監獄同時呈批幾百件提請減刑、假釋案件的情況下，檢察機關的審查監督和法院審核裁定都難以做到實質審查，導致監督制約作用弱化或流于形式。

三、減刑、假釋提請權運行模式的革故鼎新

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中特別強調“優化司法職權配置”[6]，而我國的減刑、假釋制度似乎自確立之日起就飽受社會公眾甚至是法律界人士的詬病，這與傳統社會中報應觀念的根深蒂固、司法實踐中的失職失范不無關系，但我們認為，更值得關注的原因是權力配置不合理、運行錯位。因此，以減刑、假釋提請權統一歸屬檢察機關為牽引，推動完善辦理減刑、假釋案件相應機制應是一條適宜的改革路徑。

（一）檢察機關行使減刑、假釋提請權的變革動因

違規違法減刑、假釋，嚴重影響罪犯教育改造效果，嚴重損害法律權威，沖擊了我國司法的公平性。而檢察機關作為行使減刑、假釋提請權的適格主體，統一行使減刑、假釋提請權，便于解決現行減刑、假釋的“司法亂象”，讓法律的陽光照進每一個隱秘的角落。

其一，檢察機關恪守客觀中立的立場，便于保證減刑、假釋案件辦案質量。與刑罰執行機關行使提請權存在功利性相比，檢察機關在減刑、假釋提請上與罪犯沒有利益聯系，能從制度上保證辦案人員以客觀中立的立場，公平公正考察、評價罪犯的現實表現是否符合減刑、假釋條件。與此同時，檢察機關提請減刑、假釋，可以打破監獄一次成批量提請的固有做法，使減刑、假釋辦理由形式化向實質化轉變。

其二，尊重和保障人權，檢察機關能以更加廣泛的視野保障被監管人員合法權益。刑罰執行機關提請減刑、假釋只關注罪犯在監管場所內的表現，而檢察機關對罪犯提請減刑、假釋時既會關注勞動生產中的表現，又會關注接受思想、文化、技術教育的表現，還會全面考察罪犯的犯罪性質、犯罪情節、犯罪前科、社會影響等。這樣更加注重對全體罪犯的權益保護，通過增設罪犯本人可以申請減刑、假釋的啟動方式，更加有利于維護表現良好符合條件罪犯的權益，從而防止出現“當減不減”“不當減而減”等情形。

其三，多方深度參與，以更加公開透明的措施提升司法公信力。多方參與是正當程序的應有之義。賦予檢察機關減刑、假釋提請權，檢察機關能以實質化的審查決定權提高對刑罰執行機關建議權的監督制約，同時給法院的裁決把好事實關、證據關和法律關，最大限度減少違規違法減刑、假釋進入審理環節。從權力和責任相統一的視角考慮，賦予檢察機關提請減刑、假釋的決定權，強化檢察官在減刑、假釋案件審查的錯案追究，倒逼檢察官認真履行職責，防止違規違法減刑、假釋的出現。

（二）檢察機關行使減刑、假釋提請權的正當基礎

減刑、假釋提請權性質屬于司法權，由檢察機關統一行使減刑、假釋提請權更加符合司法權運行規律。[7]

首先，檢察機關統一行使減刑、假釋提請權是充分履行公訴職能的必然要求。檢察機關的公訴權包括定罪權和求刑權。從公訴職能的視角考量，既然罪犯在判刑前的求刑權由檢察機關來行使，那么在罪犯服刑期間的減刑、假釋同樣需要公訴權再次啟動審判權，如此檢察機關的公訴權更加完整。另外，檢察機關在監獄、看守所等監管場所設有派駐檢察室，既可通過日常監督隨時掌握罪犯在獄內的現實表現，又可通過辦案系統轉遞案件材料、共享辦案信息，從而使辦案人員及時客觀全面把握減刑、假釋的條件，更加高效便利。

其次，檢察機關統一行使減刑、假釋提請權是履行法律監督職能的時代使命。我國司法權運行的規律基本是行政機關建議，檢察機關審查決定，法院審判裁決的模式。目前我國減刑、假釋提請權運行模式，由刑罰執行機關徑直提請到人民法院裁決，無論檢察機關是否同意。然而，在多年來運行的減刑、假釋程序中，缺乏公開透明、有法不依、有章不循的問題不同程度存在，刑罰執行機關提請階段自行限制申報批次，減刑、假釋“比例制”或“輪流坐莊”，導致人民法院辦理減刑、假釋案件開庭審理流于形式。而且人民法院法律文書直接送達“有名無實”，致使檢察機關的法律監督乏力，時常不能達到立法設計的理想監督效果。

最后，檢察機關統一行使減刑、假釋提請權是刑罰變更司法的實踐需要。非經法定程序不得減刑、假釋，然而，在多年的減刑、假釋司法實踐中，法定程序之外的內部審批繁瑣重疊，使公開聽證和開庭審理基本接近流于形式，變相削弱司法裁判的權威和司法公正的實現，更影響國家的人權保障形象。因此，減刑、假釋的司法實踐呼喚檢察機關的程序介入。況且，檢察機關刑事部門熟悉掌握被判刑罪犯的犯罪性質、情節和社會危害程度，對罪犯到案經過、認罪悔罪態度、主觀惡性等也是了如指掌，行使提請權有現實基礎。

四、檢察機關統一行使減刑、假釋提請權的具體設計

減刑、假釋提請權由監獄、看守所等刑罰執行機關變革為檢察機關行使是一項重大的改革，需要修改刑事訴訟法、監獄法等法律法規，建立相應配套機制。因此，本著采取積極穩妥的方式進行推進，可以分兩步走：第一步可以全國人大常委會決定的方式在全國部分地區試點運行;第二步待全國試點取得良好效果，在時機成熟的時候修改相關法律和規范性文件，全面實施。

（一）檢察機關統一行使減刑、假釋提請權的設想

從國家基本法律層面賦予檢察機關減刑、假釋提請權，將檢察機關在減刑、假釋提請過程中的建議權變革為決定權。被判處管制、拘役、有期徒刑或者無期徒刑的罪犯，由監獄、看守所等刑罰執行機關對其進行考核、獎懲認定等，認為罪犯確有悔改表現或立功表現，應當依法予以減刑、假釋時，由刑罰執行機關提出減刑、假釋意見書，連同案卷材料移送檢察機關審查決定，檢察機關審查后符合減刑、假釋條件的，提請人民法院審理。經審查，不符合減刑、假釋條件的，退回監獄、看守所等刑罰執行機關，刑罰執行機關有申請復議復核的權力。罪犯在服刑一定時期后，認為符合減刑、假釋條件的，可以向刑罰執行機關提出減刑、假釋申請，由刑罰執行機關考察后決定是否向檢察機關提出建議。同時，賦予罪犯一定的申訴權，其自認為符合減刑、假釋條件而未被刑罰執行機關建議，檢察機關不予提請，人民法院不予裁定減刑、假釋的，罪犯均可以行使申訴權。另外，有必要擴大參與人的范圍，被害人、辯護人或代理律師都可以參與減刑、假釋程序，各方充分發表意見，使辦案人員對罪犯減刑、假釋條件的把握更加全面客觀。

（二）實現由辦事模式向辦案模式轉化

辦理減刑、假釋案件從辦事模式向辦案模式轉化，刑罰執行機關、檢察機關、法院都需要改變。[8]首先，監獄要改變由評審會、監獄長辦公會議這種會議集體決定的方式。集體研究的方式看似嚴謹慎重，但是實踐中參與會議的決定人員會前基本不審查案卷，對罪犯的情況不了解、缺乏親歷性，這種案件責任由集體負責的狀況導致誰都不負責，有了錯案難以追責。監獄可以改變以監區為提請單位的模式，改由專門辦案部門對擬減刑、假釋罪犯全面考察，提出擬減刑、假釋建議，提交主管監獄長或監獄長審批決定。其次，檢察機關要增加辦案時限，對每一起案件經過訊問罪犯本人、詢問證人等調查核實工作后決定是否提請法院減刑、假釋。最后，法院開庭審理要由原來的形式化向實質化改變，對每一起減刑、假釋案件進行開庭審理，對擬提請減刑、假釋的事實和條件在進行充分調查、有效質證、各方充分陳述意見的基礎上作出裁判。

（三）建立專業化減刑、假釋辦案團隊

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，推進法治專門隊伍革命化、正規化、專業化、職業化，提高職業素養和專業水平。減刑、假釋在內的刑罰執行領域不同于刑事案件的偵查、審查、審判，有著特殊法律制度、法律標準、訴訟程序，專業性很強。減刑、假釋案件看似簡單，但關系重大，法定條件難以把握。在司法實踐中，對于一名判處幾個月拘役刑罰的涉嫌危險駕駛罪的犯罪嫌疑人，都是經過嚴謹的偵查、檢察、審判程序作出決定。對于減刑、假釋時間較長的，應該進一步向專業化發展，可以先嘗試在監獄、檢察機關、法院內設機構成立辦案組，專門辦理減刑、假釋案件，等時機成熟，再在監獄、檢察機關、法院成立專門辦理減刑、假釋等刑罰變更執行案件的部門。

（四）完善減刑、假釋案件證據規則

目前，減刑、假釋案件的證據規則還是零散、不全面、不系統的，因此造成各辦案單位適用條件把握不一，影響了法律的嚴肅性。減刑、假釋具有司法屬性，其提請、審查、裁判必須依據相應的證據規則來進行。減刑、假釋案件自身的特殊性決定了應建立與之相適應的舉證、質證、認證規則，體現實體和程序客觀公正，才有利于實現減刑、假釋的功能與價值。借鑒普通刑事案件證據規則，可以考慮從明確舉證的主體、證明責任的分擔、質證規則、證明標準、案件的裁判規則等五個方面完善減刑、假釋案件證據規則。

[1] 參見黃永維：《中國減刑假釋制度的改革與發展》，法律出版社2012年版，第22-23頁。

[2] 參見郜占川、吳軒：《審查逮捕權司法化孱弱的病理及診治》，《蘭州大學學報（社會科學版）》2016年第6期。

[3] 陳瑞華：《司法權的性質——以刑事司法為范例的分析》，《法學研究》2000年第5期。

[4] 參見白全民主編：《刑罰變更執行法律監督制度研究》，中國檢察出版社2009年版，第174頁。

[5] 參見李勤：《減刑假釋制度的適用：積分制的缺陷及其完善》，《政法論壇》2017年第2期。

[6] 孫謙：《全面依法治國背景下的刑事公訴》，《法學研究》2017年第 3期。

[7] 參見李忠誠：《減刑、假釋提請權的歸屬問題研究》，《上海政法干部管理學院學報》2005年第6期。

[8] 參見陳振興等：《刑事執行檢察工作模式的審視與優化》，《中國檢察官》2016年第7期。