地方性法規清理是否需要統一化

李姍姍

摘要：隨著中國特色社會主義法律體系形成，國家和社會生活各方面總體上實現了有法可依。我國立法已經開啟了從“有沒有”向“好不好”的重大轉變。目前從整體上看，法律法規體系雖然已經形成，但其各部分之間的協調性還有待提高。還有大量法規已經脫離了現實社會條件的需求，無法發揮作用，成了“僵尸法規”。地方性法規問題更甚。此時，法規清理的必要性得以突顯，只有通過法規清理解決上述問題，我國地方性立法質量才會實質性的提高，從而整體立法質量才會有所飛躍。

關鍵詞：地方性法規;清理;統一規定

一、地方性法規清理的概念

“清理”的概念第一次出現在官方文件，是在1983年10月國務院頒布的《關于對國務院系統過去頒布的法規、規章進行清理的建議》中。自此清理一詞才逐漸得到廣泛使用。

關于清理的概念，有學者認為，法律清理是指“有立法權的國家機關對一定時期和范圍的規范性文件予以審查、整理并重新確認其法律效力的活動”;也有學者認為，法的清理是“有權的國家機關，在其職權范圍內，以一定方式，對一國一定范圍所存在的規范性文件進行審查，確定它們是否繼續適用或是否需要變動（修改、補充和廢止）的專門活動”。還有學者主張，法的清理是“有權的立法機關，根據法定的權限，運用一定的方法對規范性文件進行系統審查，以確定這些文件是否繼續適用或者是否需要變動的活動”。

結合上述學者觀點，筆者認為地方性法規清理的概念為“擁有地方性法規制定權的主體依據一定的標準，對一定時期或范圍內由其制定的規范性文件進行集中的審查，并確定其效力及變動情況的活動”。

二、地方性法規清理的類型

實踐中經過梳理，發現地方性法規清理大多會采用如下運作方式：

1.全面清理與專項清理

以清理的領域為標準，可以將地方性法規清理制度分為全面清理與專項清理。全面清理就是將現行有效的全部地方性法規都納入到清理范圍之內，并進行全面的梳理、審查和處理。為了對所有領域的地方性法規進行清理，全面清理標準的設定相對專項清理往往較為全面和抽象，以期能夠迎合不同立法領域的清理需求。所謂專項清理，通常指清理范圍有限，并不涉及全部地方性法規，而是集中對某一特定領域之內的地方性法規進行清理的類型。隨著社會主義法律體系的不斷完善，專項法規清理逐漸取代了全面法規清理的位置。

2.主動清理與被動清理

按照清理主體開展清理工作所持的主觀狀態，可以將法規清理分為主動清理和被動清理兩種。地方人大常委會主動布置清理工作，依職權開展的清理屬于主動清理。地方性法規的被動清理是指并非地方人大常委會主動依職權進行，而是由于上位法的規定、國家政策的要求或上級人大常委會的統一部署等因素啟動對地方性法規的清理。現在的大部分地方人大常委會開展的地方性法規清理都是根據上級人大的相關部署和要求開展的，被動清理漸漸成為了主要的清理方式。

3定期清理與不定期清理

以清理的啟動是否定期為標準，可以分為定期清理與不定期清理。所謂定期清理，是指在固定期限內按時開展法規清理。通過對現行地方性法規的定期清理，能夠及時將“僵尸法規”和“問題法規”予以修改和完善，有利于提高地方法規質量。當前，我國地方性法規清理基本上屬于不定期清理。

目前各地主要以專項清理、被動清理和不定期清理為主。各地采用不同的組合方式進行清理。正如學者所言，“采用某種內容或某種形式的專項清理、對某個地方性法規進行的單項清理及對所有地方性法規進行的全面清理都是靈活選擇的。”

三、地方性清理統一化面臨的問題

從時間發展上來看，2001年至今，我國已經開展五次大規模的地方性法規清理。2001年我國加入了WTO，為使社會發展適應國家發展、地方法規適應國家需求，中央發布了《關于適應我國加入世界貿易組織進程清理地方性法規地方性政府規章和其他政策措施的通知》，要求地方進行法規清理;2004年我國《行政許可法》頒布實施，行政許可、行政執法、行政審批工作有了統一的工作依據和標準，同時該法的出臺導致一些地方性法規中的部分規定與法律相沖突，各地便相繼發布了為貫徹實施行政許可法而針對地方性法規進行清理的議案;2009年為了能在2010年實現建成中國特色社會主義法律體系的目標，根據國家要求，各地對本地現行有效的地方性法規進行了大規模的清理;2011年《行政強制法》出臺，為保證其得到有效實施，全國人大法工委專門發布了《關于做好地方性法規中有關行政強制規定清理工作的通知》要求地方對現行法規中涉及行政強制的內容進行統一清理;2017年“祁連山立法放水事件”發生，加上涉及生態文明建設和環境保護的法律修改，全國人大常委會法工委發布了《關于做好涉及生態文明建設和環境保護的地方性法規專項自查和清理的函》，各地方根據這一要求積極展開了對本地涉及環保的相關法規的清理活動。從以上我國進行的幾次大規模的法規清理來看，這幾次清理均是由于國家政策的需要或者上位法的出臺引起的，是自上而下的安排和要求且間隔時間并無規律。

目前來看，《立法法》等未對清理進行規定。有人認為我國立法法中的規定，“在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。”是地方性法規清理的法律依據的，不免有些牽強，因為其并未提到清理二字，另外所有修改或廢止的法規必然要經歷法規清理的過程，而法規清理未必導致法規的修改和廢止。所以清理與修改和廢止并不是能夠對應的關系。

另外就存在的立法部門人員匱乏，立法任務重的問題，由于地方立法任務沉重，如果對地方性法規清理工作進行了硬性規定，清理時間不能立法部門可以根據立法計劃等進行安排，那么清理工作則又加劇了地方立法部門的工作壓力。但如果可由立法部門根據立法計劃等合理安排則可減緩地方立法部門壓力，有利于立法工作的整體籌劃，穩步進行。

結語：地方立法清理標準是地方立法機關進行清理活動的標尺，是地方立法清理有序進行的起點和基本前提。由于所面臨的環境是不斷變化的，因而法律法規清理的標準必須具有開放性。另外法律法規清理的標準涉及地方事務的復雜性，進而影響清理機關對法律法規審查的尺度，一是清理范圍的寬窄，二是清理程度的深淺，這些均需依靠清理機關在具體實踐中把握與衡量。還有就是各地都存在的立法人員緊缺的問題，為了減輕工作負擔，清理時間最好可以由各地自行安排。因此，法律法規清理標準需要有一定自由裁量的空間。但隨著社會發展變遷，立法技術的提高，也可能會出現統一的清理標準，但就現有實際情況來說清理標準無需統一規定。雖無需統一規定，但清理制度作為法律與環境溝通的橋梁，是不可或缺的。那么為地方性法規清理提供的存在提供依據，在上位法中確立清理地位是日前最緊迫的任務。

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[4]劉風景.需求驅動下的地方性法規清理機制[J].內蒙古社會科學（漢文版），2018，（6）：84.頁。

作者簡介：（1995-10），女，漢族，河北邢臺人，西北政法大學2019級在讀研究生，研究方向法學理論。