我國成人高等學歷教育政策邏輯檢驗及效能提升
——基于政策工具的視角

王 元

(華東師范大學 職業教育與成人教育研究所，上海 200062)

自改革開放以來，我國成人高等學歷教育蓬勃發展，但在我國東部地區學歷教育飽和過剩、中西部地區供給質量有待提升、新時期成人高等學歷教育“老城改造”與“新區建設”的背景下，急需加強頂層設計，出臺相關政策，從而推進成人高等學歷教育的全面深化改革。

其中，政策文本作為捕捉和分析政策有效性的切入點，對政策批判及過程研究具有重要價值和意義。[1]正如詹金斯(Jenkins)所言：“政策工具可以窺探政策文本及其內容的效能力度”。[2]鑒于此，從政策工具的視角出發，對改革開放以來70項成人高等學歷教育政策進行文本計量分析，闡述其建設現狀及邏輯特征并提出相關推進建議。

一、數據來源與分析框架

(一)數據來源

首先，研究的數據來源于國務院網站、教育部網站、教育統計年鑒等平臺或文獻。其次，發文時間限定為改革開放后，并且政策內容與成人高等學歷教育密切相關，如法規、通知、決議等(不包括講話、宣傳稿等)。最后，梳理出70項具有代表性的改革開放四十年來成人高等學歷教育政策文件。由于政策文件數量較多，故此，選取了具有代表性的文件進行呈現(見表1)。

(二)分析框架

麥克唐納爾等人側重于分析不同政策工具對問題解決的適切程度，對于教育政策具有較強的解釋力，在目前研究中被普遍使用。[3]故此，本研究對于我國成人高等學歷教育政策的分型檢視主要以麥克唐納爾等人的政策工具分類為基礎而展開(具體見表2)。[4]

二、量化分析：政策分型檢驗

成人高等學歷教育政策的分型檢驗技術路線：

第一，基于縱向時間序列。關注不同的歷史時間段中五類政策的總體使用頻次、分布情況、拐點走向等數據。

第二，基于橫向關注領域。不僅在政策的總體走向上進行分析與對比，也關注每一類政策中是否有政策內容、關注重點、領域變遷等的改變，這些數據的處理有利于精細地剖析政策的效能能否得到有效發揮。通過初步量化分析發現，我國成人高等學歷教育政策總體呈現不均衡樣態。

表1 中央政府關于成人高等學歷教育的政策文件(節選)

表2 麥克唐納爾的政策工具分類[5]

(一)基于縱向時間序列的政策分型檢視

1.階段劃分：政策變遷歷程

根據時代的特性，通過將歷史分析出“變點”，分辨政策的“質變”與“量變”。[6]基于此，本研究參照學界已有研究和重大歷史事件，將改革開放后成人高等學歷教育政策變遷歷程分為“恢復與起航”“蓬勃與繁榮”“改革與發展”三個階段。

(1)萌芽與啟航：1980年至1997年

1980年，國務院出臺了《關于大力發展高等函授教育和夜大學的意見》，明確了成人高等教育的辦學形式與發展愿景。后續又出臺了一系列關于“職工大學”的相關文件。1997年，國務院出臺《國家教育委員會關于改革和發展成人教育的決定》，標志著成人高等學歷教育的重新啟航。故此，將1980年至1997劃分為以“萌芽與啟航”為主題的第一階段。

(2)蓬勃與繁榮：1998年至2008年

3.2.1 教師梳理教學目標，綜合設計引用案例 選取恰當的案例，從課堂開始引入主題，引導學生從對案例產生興趣轉移到對教學內容產生興趣，同步設計遞進問題引導學生思考，全面發揮案例的導引與主線作用，實現教學目標。

1998年，教育部成人教育司頒布了《關于1998年全國各類成人高校招生錄取工作有關事項的通知》，首次出臺了成人高等學歷教育細節層面的相關政策，如招生辦法、錄取辦法、審核機制、照顧政策等相關政策，為成人學歷教育的實際落地實施提供了可行依據。該政策的出臺也明確了成人學歷教育政策增量化、精細化、分類化的政策發展導向。故此，將1998年至2008年劃分為“蓬勃與繁榮”為主題的第二階段。

(3)改革與發展：2009年至2019年

在高等教育大眾化與建設學習型社會的大背景下，成人高等學歷教育的轉型迫在眉睫。2009年，國家發展和改革委員會出臺的《2009年國民經濟和社會發展計劃》中首次提出減少辦學校數、壓縮招生規模、重新規劃定位等重大改革策略。該文件的出臺標志著成人高等學歷教育從高速規模化擴張發展轉向收縮性改革發展。故此，將2009年至2019年劃分為“改革與發展”為主題的第三階段。

2.時間序列：政策分型檢視

從時間序列來看，政策呈現“橄欖型”發展，體現為第一、三階段總量少，第二階段總量急劇上升(見圖1)。第二階段的政策數量急劇上升主要是由于1998年至2008年間國家大力鼓勵成人高等學歷教育發展，各級各類教育機構蓬勃生長，同時也出現了一系列違規辦學、肆意收費等問題。2000年，教育部出臺了《關于加強全國教育統一考試管理和考風考紀工作的意見》。隨后，每年都會出臺《教育部關于公布“紅”、“黃”牌成人高校名單的通知》等相關限制性政策。同時，權威性工具使用密集，體現了我國成人教育政策在規范辦學以及提升學習質量等方面的宏觀調控作用。

(二)基于橫向關注領域的政策分型檢視

為進一步對我國成人高等學歷教育政策進行精細化處理，依據政策分類及政策關注領域，通過使用頻次與涉及文件，梳理政策走向與效用。研究發現，成人高等學歷教育政策體系初步完成，但部分領域相對供給不足。

1.權威型

權威型政策關注領域主要有辦學規章、招生規章、考試規章、組織管理以及限制條款(具體數據見圖2)。相關文件有《2000年全國各類成人高等學校招生規定》等。權威型工具在五類工具中使用次數與頻率最高。該類政策主要用于規范各級各類學校及機構辦學行為，保證教學秩序與質量。近年來，政策走向從大力鼓勵成人高等學歷教育機構設置與擴張轉變為偏重于對于成人高等學歷教育進行組織管理和限制。例如，幾乎每年都會出臺“紅黃牌”名單，取締和規范沒有辦學資質的成人高等學歷教育機構，成人高等學歷教育隨著時代的發展逐漸呈現規范化、細致化、體系化辦學的樣態。

激勵型政策關注領域有財政保障、獎懲機制、資金投入以及效益質量(具體數據見圖3)。成人高等學歷教育作為我國教育體系的一部分，具有“國家負責”和“自負盈虧”的雙重屬性。在財政和資金使用上擁有部分自主權益，如學費營收，但同時也接受國家的財政支持與監管。21世紀初期，經濟社會高速發展，越來越多的成人希望擁有高等學歷教育文憑，大量的辦學機構開始開展成人學歷補償教育。在國家出臺一系列激勵型政策后，高等院校紛紛設置繼續教育學院，舉辦成人學歷教育。該系列政策大力推動了成人高等學歷教育的蓬勃發展，但隨著過度的市場化開發，成人高等學歷教育出現了“文憑買賣”“學費虛高”“寬進寬出”等問題。在政策關注領域的分析中可以看出成人高等學歷教育的激勵型政策從注重給予財政支持補助轉向兼顧效益與質量共同發展的走向。

3.勸誡型

勸誡型政策關注領域有愿景展望、發展回顧、提高認識、防止腐敗、科學改革以及重要意義(具體數據見圖4)。多項文件中都突出強調了成人高等學歷教育的重要意義。例如，教育部2004年發布的《關于做好2004年全國成人高校招生工作的通知》中有“重要組成部分”“關鍵之舉”等關鍵詞。在政策工具使用過程中，勸誡型工具在思想引領方面發揮著重要作用。

4.能力建設型

能力建設型政策關注領域有培訓體系、隊伍建設、健全機制(具體數據見圖5)。能力建設性型政策條款主要體現在對于成人高等學歷教育相關從業人員的管理、培訓與支持。例如，2000年教育部出臺的《關于加強全國教育統一考試管理和考風考紀工作的意見》中出現了“思想紀律教育”“業務培訓”“考核聘任制”等關鍵詞。成人高等學歷教育的教學師資決定了教育的質量與認可度。能力建設始終貫穿于隊伍建設與機制建設中，相關政策的出臺也健全了成人高等學歷教育從業人員的準入機制。

5.系統改革型

系統改革型政策關注領域有專業改革、機構改革、系統改革(具體數據見圖6)。其中，政策走向是從局部的專業改革與機構改革走向全面的系統改革。例如，2011年教育部出臺的《關于下達2011年全國成人高等教育招生計劃的通知》中出現了“新形勢”“系統改革”“管理改革”等關鍵詞。

(三)成人高等學歷教育政策的總體邏輯特征

通過基于時間序列的分型檢驗發現：權威型工具在不同時間階段都以壓倒性的數量占幅最大；勸誡型與系統改革型近年來有微量增幅；激勵型與能力建設型變化不明顯。從政策工具使用總量上來看，權威型工具總占比為63%，是其他類型工具的6—10倍，其憑借成本低、效率高、時效強的優勢在教育政策中被大量運用。通過基于時間序列的分型檢驗可以看出，政策總量上以權威型工具為強勢主導，勸誡型與系統改革型工具漸次增強，激勵型、能力建設型供給相對不足，呈現出政策重心嚴重偏移的邏輯特征。

通過對于各政策工具內關注領域的分析發現：各工具內政策關注領域較為廣泛，多維度的政策效能有效支撐了政策體系的建構；關注領域的政策數量分布上略有失衡。具體表現為：在能力建設型工具中有待加強“隊伍建設”的相關政策；系統改革型政策對于機構改革與專業改革領域的政策供給不足。基于關注領域的分型檢驗中，政策維度上呈現政策體系架構初步完成但部分領域配置不均的邏輯特征。

綜上可見，我國成人高等學歷教育政策體系初步完成，但呈現政策重心偏移與政策維度配置不均的邏輯樣態。

三、提升成人高等學歷教育政策效能的未來展望

改革開放的歷史是教育實現現代化、教育邁向終身化的發展史。[7]我國成人高等教育得到了飛躍式的發展，在學歷補償、知識技能提升方面發揮了重要作用。但在取得成績的同時，仍然遇到了“老城改造”與“新區建設”的現實困境與理論瓶頸。21世紀以來，我國高等教育進入普及化階段，部分高校先后停止高等學歷繼續教育(成人高等學歷教育)辦學。成人高等學歷教育面對社會認可度低、普通高等教育和高職擴招等政策出臺對其市場份額與辦學空間的擠壓以及信息技術突破學習邊界等沖擊，使高等學歷繼續教育(成人高等學歷教育)未來一段時期挑戰與機遇并存。[8]成人高等學歷政策法規作為頂層設計與關鍵抓手繼續提高其政策效能，做到精準突破與系統治理相結合。其中，政策工具服務于政策目標，是政府在部署和實施政策時擁有的實際方法和途徑。[9]政府部門科學配置不同政策工具，可以切實有效地推進成人高等學歷教育發展。

(一)政策重心由權威型工具轉移至系統改革型工具

2019年，我國高等教育毛入學率已達到50%以上，按照馬丁·特羅的大眾化理論，我國即將進入高等教育普及化階段。[10]隨著知識經濟時代的來臨，普通高等教育的大眾化程度逐步提高，導致參加學歷補償教育的人數銳減。[11]同時，成人高等學歷教育自身的體制機制弊端日益凸顯，加之該領域的改革步伐較為緩慢，使高校成人教育已經難以適應社會經濟的發展，其自身發展也因此受到制約。[12]

在此背景下，首先，單一運用權威型工具易使各執行主體矛盾不易協調導致政策僵化。其次，研究分析中央政府在政策文本中“關注領域”這一維度，發現對于系統改革的政策需求激增。從政策文本內容分析，自2009年以后出現了壓縮成人學歷教育辦學機構、嚴格管控教學質量、嚴格管理學籍學歷等一系列系統改革型政策。最后，隨著高等教育的普及化發展，成人高等學歷教育將滿足更多從業人群多樣化的繼續教育需求。要提升成人高等學歷教育的社會吸引力，就必須運用系統改革型工具改變成人學歷的不平等地位。[13]

從短期內各利益主體的博弈與沖突這一視角來看，系統改革型工具面臨一些問題，但從長遠來看，有利于營造出利于工作開展的優良生態環境。高等教育大眾化與建設學習型社會的時代背景下結合政策工具分析，新時期成人高等學歷教育的政策重心應將從權威型工具轉移至系統改革型工具。

(二)五類政策工具均衡配置鍛造政策合力

當前階段，成人高等學歷教育政策工具的研究重心是整合政策資源，提高政策成效，以解決制約成人高等學歷教育發展的深層矛盾。首先，政策重心由權威型轉移至系統改革型是政策關注點與發力點的重塑。其次，頂層設計還應均衡各類政策比重，形成政策合力，進而提升政策總體效能。

均衡配置并不是每一類政策工具比重相同，而是基于政策目標、政策手段、政策執行等層面科學配比打出政策“組合拳”。[14]當下成人高等教育存在著以經濟盈利為導向、將成人學歷教育變成“文憑買賣”、作為提高營收的工具的現象。2008年后，出臺了一系列規范辦學與健全市場機制的政策。以權威型政策作為調控杠桿可以短期有效調節失控的現狀，為改變人們心中長期對于成人高等教育“污名化”的成見，政府可以活用勸誡型工具，在傳統媒體宣傳之外更加靈活運用新媒體、自媒體的傳播力，用輿論導向優化成人高等學歷教育的社會認知。同時，加強成人師資建設與課程建設，積極發揮能力建設型與激勵型工具的作用，利用當代信息技術增加成人高等學歷教育的“吸引力”與“含金量”。此外，在政策目標制定過程中依據不同關注領域特點，促進長期目標與短期目標的有機融合，從而使系統改革型政策效能得到最大程度的發揮。最后，在政策實施過程中注意五類政策工具的有機結合與靈活運用。

(三)打造系統的現代化政策體系

面對學員的流失與相關政策的改變，為克服成人高等學歷教育“消亡論”及提高成人高等學歷教育的政策效能，需要成人高等學歷教育政策不僅要有精細管理，也要不同政策工具均衡配置。“五類政策工具”構成一個相互依賴、相互促進的政策體系，必須明確各自地位，才能相互協調合力發揮作用。

首先，要明白政策體系構建具有系統性、復雜性等特征，任何政策的交叉重復或空白缺位，均不利于解決當前實踐中存在的過度指導、無效指導、指導缺位等問題。[15]因此，注重政策設計的整體性和可行性，在保持現有權威型工具政策穩定發展的基礎上，從能力建設、專業調整、機構改革、系統改革等維度匹配政策制度，解決供給缺位問題。其次，根據不同時期和不同領域的差異性特征，有針對性地制定成人高等學歷教育政策，提高政策的專用性與適用性，滿足政策主體對政策的多元需求。最后，通過完善相關配套措施，及時監測政策執行效果，引導各級政府調適和優化政策工具，更好地保證政策的順利開展，打造系統發展的現代化政策體系。

四、結束語

中國特色社會主義進入了新時代，成人高等學歷教育被賦予了新的時代內涵。成人高等學歷教育目前面臨著相關的制度與政策支持力度不足、政策效能與杠桿效應低、與高等教育及職業教育的結合度有待提升等問題。因此，在推進教育現代化、建設教育強國的目標下，應大力推進成人高等學歷教育的轉型發展，這是推動國家持續發展的必然選擇、有效整合社會的強大助力、個人實現人生價值的有效途徑。[16]

除了政策推動之外，仍需要通過全方位提升社會對成人高等學歷教育重要性的認識、有針對性地加大對成人高等學歷教育的支持力度、深化成人高等學歷教育與高等教育及職業教育的有機融合、搭建成人高等學歷教育科學的發展平臺等措施，助力我國教育發展體系的建立與完善。