職業教育產教融合政策執行成效的監測指標體系研究

羅汝珍

(長沙環境保護職業技術學院，長沙 410004)

為促進職業教育產教融合的深入發展，2014年至今，國家出臺了40余個政策文件，其中代表性的文件有2015年《教育部關于深入推進職業教育集團化辦學的意見》、2017年《國務院關于深化產教融合的若干意見》、2018年《教育部等六部門關于印發〈職業學校校企合作促進辦法〉的通知》、2019年《國務院關于印發國家職業教育改革實施方案的通知》等。相關部門須對政策執行過程進行監控，并及時通報監控結果，讓執行方及時掌握政策實施的進展，讓政策出臺方對預期目標達成度有比較具體的宏觀把控。而完成這些工作的重要前提則是有一個可供監測的工具——監測指標體系。

一、職業教育產教融合政策執行成效的監測內涵及其維度詮釋

(一)職業教育產教融合政策執行成效的監測內涵

監測是指隨著項目的實施與開展，系統地收集和分析有關項目的進展、項目預期目標的達成程度等信息的過程。[1]政策監測是測量和記錄政策運作信息的一種分析方法，目的在于解釋或說明政策執行情況，對其執行效果進行階段性評估，以保證政策的有效執行和既定目標的實現。教育政策監測是監測主體借助系統反饋的控制過程，依照法定的權限和程序，通過科學的方法，對教育政策實施過程進行量(或質)的記錄，把握教育政策實施后出現的變化，從而糾正教育政策實施過程中的偏差，保障教育政策實施效果和政策目標的達成。[2]從這一視角出發，職業教育產教融合政策執行成效的監測至少包含以下幾方面：

其一，監測性質：監測是一個持續不斷的過程，貫穿于政策實施的全過程，主要包括了政策執行的事中監測和事后監測兩方面，具有明顯的階段性和反饋性特點。

其二，監測對象和范圍：主要以執行產教融合政策的職業院校、企業事業單位以及其他參與的社會團體組織等為對象。以這些組織實施或推行產教融合政策，促進職業教育產教深入融合的工作為監測范圍。

其三，監測內容：監測內容主要圍繞政策實施與推行的計劃性；政策投入項目以及目標人群的準確性；預期計劃的有效完成度和預期目標的可達成度等方面。

其四，監測結果：強調對政策實施過程的客觀描述，是一種事實判斷。監測活動主要為挖掘、記錄體現政策執行成效的事實，其結果主要采用可量可測的數據表現出來。

(二)職業教育產教融合政策執行成效的監測維度

目前關于職業教育產教融合政策執行成效的監測研究較少，其監測的維度也無相關文獻可供參考，但是在其他關于教育監測研究的文獻中有研究者提出了一些觀點，如對職業教育質量的監測，有研究者認為可從職業教育的戰略定位、本質、影響因素等不同的角度來確定監測的維度。[3]指標體系中應加強關于職業教育背景因素及與經濟行業互動等內容的設計。[4]也有研究者從教育政策分析的三個基本要素出發，提出了監測維度可建立在價值分析、內容分析和過程分析的基礎之上的觀點。[5]另有研究者認為教育政策執行監測與評估的主要內容涉及執行成本、執行需求、滿意度、執行力度以及執行的政策影響等，監測體系維度可以考慮圍繞這些內容確立。[6]在教育政策監測做得比較好的基礎教育領域中，有研究者認為監測維度應該關注政策的投入、產出及結果。[7]而在2017年的《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》中明確提出了深化產教融合的目標：“提高行業企業參與辦學程度……用10年左右的時間，教育和產業統籌融合、良性互動的發展格局基本形成……職業教育對經濟發展和產業升級的貢獻顯著增強。”且在文件中對重點工作任務進行了明確的分工，做到分工明確、責任清晰。2019年的職業教育改革實施方案中，也對產教融合工作提出了一些具體的目標要求。因而所有的前期研究成果以及產教融合相關政策文件的出臺，都對確立職業教育產教融合政策執行成效的監測維度提供了很好的參考依據。在此基礎上，以產教融合政策執行所要達到的目標為主線貫穿于監測指標體系制定的全過程，以政策執行目標實現所依賴的工作任務為區分節點，從三個維度確定指標體系，即保障性指標、過程性指標和結果性指標。保障性指標是指為政策執行提供保障的支持系統構建活動；過程性指標是指政策落實中涉及的企業、學校等主體在人才培養、專業、課程、教學等方面進行的投入活動；結果性指標是指政策執行后與產教融合發展格局形成有密切聯系的活動。

二、職業教育產教融合政策執行成效的監測指標體系設計邏輯

職業教育產教融合政策執行成效監測指標體系的設計主要為評價產教融合政策成效提供事實依據，政策執行是否能充分推動政策目標的實現，其執行的計劃是否能覆蓋政策基本要求，各相關部門是否按要求履行了職責，所有這些都是監測指標中需要考慮的內容。因此，有必要從政策的保障力、執行力和有效力等三方面，構建產教融合政策執行成效的監測模型。

(一)政策執行的保障力

這一維度主要體現的是政策執行所需要的保障因素是否具備。產教融合政策是國家宏觀層面涉及產、教雙方的政策，是一種指導性政策，它對國家各級相關部門起著指導性的作用。而將政策要求落實到各部門的實際工作中則需要將宏觀政策具體化，做好中觀和微觀的工作。其中中觀層面的部門政策必不可少，是各部門從事具體工作的可操作性文件，也是部門從事產教融合工作的保障性文件。凡是對國家宏觀政策的部門性或地方性配套政策比較健全的地方，則產教融合工作執行會更具體到位。因而，涉及職業教育產教融合的部門或地方性政策文件體系比較健全的地方，國家產教融合政策執行的保障力更強。

(二)政策實施的執行力

任何政策的執行都需要相關參與主體的積極配合和協助，充分發揮其主動性和積極性。其中各責任單位必須根據國家政策要求和區域產業以及職業教育發展的需要，積極出臺配套政策，推動產教深入融合。另外與產教雙方有著密切聯系的企業和職業院校必須在產教融合過程中主動作為。鑒于現有企業主體作用發揮不明顯，積極性有待加強的現實，有必要發揮企業在產教融合過程中的主體作用，形成有利于職業教育發展的產業鏈，同時還必須延伸主體行為，主動與學校等教育部門銜接，構筑有利于產教雙方互利共贏的教育鏈。同時學校作為教育主體需打破教育領域的邊界，主動打造跨越教育和產業的跨領域教育鏈，形成雙鏈相通相融的良好局面。

(三)政策落實的有效力

無論是保障性的配套政策出臺還是企業、學校的跨領域雙鏈相通，最后都為了在全社會構建一個產教統籌、融合發展的良好格局。這是政策落實后成效性的充分體現。同時政策的有效性還體現在其作用的可持續性，可持續性不僅證明了政策本身的效度，體現了政策自身的生命力，而且也便于政策執行工作的持續推進、深入開展，以保證政策成效源于政策而又高于政策。

三、職業教育產教融合政策執行成效的監測指標體系構建

(一)監測指標體系設計思路

職業教育產教融合政策執行成效的監測指標體系是對其成效評價指標的數字化表征，設計遵循的思路是：政策目標內容及其屬性(維度)——任務分解(要素)——可量化的任務工作點(監測指標與監測點)的思維邏輯。

1.政策目標內容及其屬性

在深化產教融合的若干意見文件中，對于產教融合工作目標作出了比較清晰的說明，主要分為五大方面，即構建教育和產業統籌融合發展格局，強化企業重要主體作用，推進產教融合人才培養改革，促進產教供需雙向對接，完善政策支持體系。這五方面充分體現了產教融合工作中的責任分擔原則。從目標性質來看，主要可以分為三類：第一類為保障性目標，即此等目標實現在于為其他目標的實現提供相關保障，其中完善政策支持體系屬于此種目標類型。第二類為過程性目標，即這些目標只是產教融合推進工作中所需達到的階段性或者基礎性目標，屬于具體過程目標，這些目標的實現是產教融合工作整體目標實現不可缺少的重要組成部分，如若缺乏就會削弱產教融合最終目標實現的基礎。其中強化企業重要主體作用，推進產教融合人才培養改革，促進產教供需雙向對接，均屬于此種目標類型。第三類為結果性目標，即產教融合工作的終極目標。此種目標屬于宏觀層面的目標導向，會對產教融合工作的可持續發展產生重要影響。在既定目標中，構建教育和產業統籌融合發展格局屬于此種類型。這種格局一旦形成，就會在產教融合工作系統內部形成良性循環，促進工作不斷持續改進和深化。

2.主要工作任務及其內容分解

對工作任務內容的分解是一個任務具體化的過程，也是工作任務執行者之間責任明晰的過程。產教融合本是需要多部門協調才能完成的任務，其中任何一項工作任務都需要部門之間協同合作。在文件的重點任務分工中，對每一項工作任務對應的主要內容及其責任單位都有了清晰說明。其中宏觀內容有教育和產業發展布局、宏觀規劃之間的銜接，各種對應的支持政策出臺等；中觀內容主要涉及產教之間的有效銜接；微觀內容以企業如何發揮主體作用，以及如何與學校共同謀劃人才培養、專業發展以及教育教學等方面為主。無論哪一個層面國家相關部委機關單位都有不同程度參與，說明產教融合是涉及面比較寬的工作，責任單位只有深度參與才能推進產教融合向縱深發展，真正實現產教融合政策的有效推進與落實。

3.可量化的任務工作點

作為監測體系，最為關鍵和重要的是監測點的確定，而監測點主要由工作內容這一項要素來決定。為此，如何將工作內容轉化為可監測的點將決定著監測工作結果對工作任務的有效監測性以及監測活動的有效性。從這種意義來看，監測指標具有對政策實現程度的標尺作用，也是用以評價政策執行成效的一個重要依據。在設計監測指標體系時，應盡可能全面覆蓋產教融合政策既定目標的工作任務內容。而任務內容中，有些是顯性和易觀察的，有些則是隱性和難以測量的；有些是硬指標，也有的是軟指標。無論是何種情況，作為監測指標，都應該做到具體化和可操作化，且應該是關鍵的、可測量的和可比較的觀測點。它通過量化的數據，作為一種客觀的比較刻度，來測量或比較政策執行成效與預期目標之間的差距，通過對測量數據結果的統計分析，找出政策執行過程中存在的問題，為進一步提升政策執行成效提供參考依據。

(二)監測指標體系遴選原則

監測指標的遴選是一項復雜的任務，在指標的選擇中，有研究者認為，國內外學術界都普遍遵守以下一些原則，即：指標與職業教育發展目標密切相關；指標容易理解和定義，同時具有軟指標和硬指標，具有可操作性；滿足客觀性、可靠性和有效性等方面的要求，[8]或者遵循可行性、有效性、變化敏感性、預測效度、可靠性、可接受性等基本原則。[9]因此，在產教融合政策執行成效的監測指標體系構建中，為保證指標體系的科學性和合理性，對于指標的遴選應遵循以下原則。

1.符合職業教育特性的原則

產教融合政策并不只是針對職業教育領域，其他普通高等教育領域都適用，為有效測量出職業教育領域產教融合政策執行成效，則在指標遴選的過程中必須以符合職業教育領域的需求為第一要務，充分體現指標體系對職業性、技術性、地方性、行業性以及市場導向性等特征表象的監測力度。其中職業性和技術性主要體現在對技術技能人才的培養，以及促進學習者就業能力和崗位適應能力的提高等方面；地方性和行業性主要體現在辦學的責任主體以地方政府組織或企事業單位為主，但因我國經濟發展的區域性特點，必須允許主體參與程度和投入力度的地方差異性。市場導向性主要體現為勞動力市場對畢業生就業的決定性影響力，同時也應允許勞動力市場自身不確定對就業影響的不確定性存在。

2.可得性和可靠性相結合原則

任何監測體系的可操作性并不是各項指標的簡潔與否，也不是準確與否，而是監測對象是否可測，監測數據或資料是否可得，得到的數據資料是否可靠。一個監測體系無論其理論上如何完美、科學或者符合相關邏輯，但因缺乏可測、可用的數據及其相關資料，則無法在現實中有效操作，影響指標體系指導實踐作用的發揮。為此，各項指標在確定過程中必須保證現實工作中有據可循，即通過正常的途徑能得到監測所需的數據或資料，且這些數據或資料最好是一手的真實資料，是不涉及任何利益或經過任何技術手段處理后的原始數據或資料，這樣才能保證監測分析結果的可靠性。但是可得性并不等同于可利用性，有的資料和數據容易得到，但是并不一定能作為可使用的數據，或者作為分析的依據，需有取舍。另外，為保證非一手的經過技術處理后的數據和資料的可靠性，在監測資料獲取時需選擇公信力較強或具有一定權威性的組織機構、個人發布的相關結果。

3.有效性和敏感性相結合原則

所謂有效性，主要是指運用監測指標體系進行監測能達到監測工作所要達到的預期結果，且監測工作中所確立的監測點也真正是產教融合政策執行成效測量中應測量的對象，同時測量結果受政策執行系統誤差或隨機抽樣誤差的約束程度較小。而敏感性則是指監測結果變化程度對指標體系中相關指標的依賴效應大小，也是指體系中某些指標點的變化會在多大程度上導致監測結果的變化。從兩者含義可以看出其對監測結果的影響，且兩者缺一不可，如果只有有效性但指標不敏感就不能從中發現對結果具有決定性或較大影響力的指標，不利于呈現有關鍵性影響的因素，并提出有針對性的改進建議。同樣如果指標對監測結果變化的影響很大，敏感度很高，但是結果并不是監測活動預期結果所需要的，這樣的敏感度越高，離監測預期結果距離則越遠。因此，有效性和敏感性必須是監測指標體系不可缺少的兩個特性。

(三)監測指標體系構建

產教融合政策執行成效的監測指標體系與評價指標體系有密切聯系但又存在明顯的區別。評價指標體系主要是進行價值判斷的尺度，是對政策執行成效的整體性評價。在指標體系的內涵上必定需兼顧公平與公正、效益與效率、社會回應與促發展等方面，這些方面可以是定量的、定性的，有些可能比較難以觀察和測量，有些可能是硬指標，也可能是軟指標等，即盡可能包含更多的相關內容，以保證評價的整體性和全面性。而監測指標則一般選取客觀的、可以量化的相關要素，需要評價主體或被評價對象作出主觀評價的要素則不納入監測指標體系之中。根據對職業教育產教融合政策執行成效監測指標體系的設計思路及其遴選原則，在征求專家建議的基礎上，對監測指標及各監測點的可量可測性進行了判斷，剔除了需要主觀評價的一些監測點，修改了一些監測點的表述方式，構建了職業教育產教融合政策執行成效監測指標體系(見表1)。主要包括3個一級指標、5個二級指標、44個三級指標(監測點)。其中保障性指標13個監測點，過程性指標27個監測點，結果性指標4個監測點。每個監測點均可量可測，其主要數據來源有“年度職業院校數據采集中產教合作數據、職業院校教學質量年報、企業參與職業教育的質量年報、職業院校網站、人社廳人才招聘信息、第三方組織發布的數據、教育統計年鑒、人口和就業統計年鑒、政府政策發布網站等”，以及利用網絡爬蟲技術從網絡采集到的其他相關可用數據。在監測過程中，可通過問卷星發放調查問卷，采集監測數據，并進行分析，檢驗問卷設計的信度和效度，以保證監測結果的有效性。

表1 職業教育產教融合政策執行成效的監測點及其指標體系

四、小結與展望

產教融合已經成為我國職業教育發展的重要戰略目標之一。雖然明確針對產教融合的政策出臺是近幾年才出現的，但是相關政策之多則是比較罕見的。這從一個側面說明國家對產教融合工作的高度重視，也說明了產教融合不僅是教育領域，也是產業領域的重要工作之一，因而政策執行成效的監測也就成為各相關部門關注的重點。綜觀現有研究成果，與政策成效監測相關的仍然較少，還缺乏實證性的研究結論。為此，從理論上構建的監測指標體系可為政策執行成效開展實證研究提供可利用的工具，并可在此研究基礎上，深入開展以下相關研究。

第一，開展產教融合政策執行成效的實證調查研究。政策執行成效情況的掌握只有在實證調查的基礎才能獲得判斷的事實依據，而監測體系的構建為開展實證調查提供了操作工具。它不僅有利于后續調查問卷的研制，也有利于本監測體系在實踐研究中廣泛運用。進一步驗證監測體系的普適性，能為監測體系的推廣奠定基礎。

第二，開展不同區域或不同產業之間產教融合政策執行成效的比較研究。任何國家政策的執行都會受到地域多種因素的影響，如區域經濟發展狀況、產業結構狀況、職業教育整體發展狀況等。通過對政策在不同區域執行狀況的監測和比較，可以進一步查找區域之間存在的現實差距，并深入分析差距產生的背景、原因，探索具有區域特點的產教融合推進方法，提出最大程度縮小差距，達到區域之間政策執行成效相對平衡的路徑，并為政府政策的執行和完善提供相關對策或建議。

第三，開展產教融合政策執行成效的評價體系及其相關評價工作研究。從構建的監測指標體系來看，所選擇的監測點均是客觀性指標，可量可測，但還不能充分反映出產教融合政策執行成效的全貌，因而有必要設計反映執行成效的主觀性指標，對產教融合政策執行成效的區域差異程度，產教融合政策執行的可持續發展性，政策執行中的相關制度、文化等進行主觀測評，深入、全面、系統分析產教融合政策在職業教育領域的執行效度，并提出不斷完善和修正產教融合政策執行路徑的建議，為進一步推進產教關系的深度融合提供有效指導。