基于糧食安全視角的中國未來土地利用戰略研究

王 輝

（貴州大學經濟學院，貴州貴陽 550025）

世界上的所有國家在強化自身的經濟建設過程中，都會土地資源的利用與發展，尤其在中國人口多的國家，要更加重視土地資源，中國作為發展中國家，在發展的過程中，土地資源利用規劃是國家目前發展的重要區域，實施土地利用戰略，是中國成為發達國家的必經之路。糧食安全更是中國未來土地利用戰略領域實施的重要一環，也是在實現全面發展過程中必然要解決的問題之一。

一、當今中國以及世界糧食安全態勢

信息技術的變革使得世界融為一體，全球化進程中也伴隨著競爭與合作。美國戰略家、前國務卿基辛格曾說過：“誰控制了糧食，就控制了人類。”毫無疑問，當今世界人口眾多，面臨許多全球性非傳統安全問題，尤其關乎人類生存、文明延續的糧食安全問題最為重要。

中國是一個土地資源數量大但是人均占有量少的國家，現在面臨經濟轉型升級的重要時間節點。面對新時代，新要求，新形勢，無疑加重了中國土地供需矛盾突出。在資源環境緊缺的背景下，找出適合中國發展階段性特點的土地利用戰略方向，優化土地利用策略，也能加快國家經濟高質量發展進程。中國的糧食安全歷經了往日“總量不敷”，到現今“結構性失衡”的改變。雖然糧食安全問題得到有效解決，但仍然需要持續進行農業領域的供給側結構性改革，解決人民日益增長的需求與糧食供給不充分的矛盾，也是為了實現真正讓中國人自給自足。就目前來看，中國的糧食安全還存在著隱患，需要采取及時治理手段措施，以避免由于糧食安全引發的災難。

二、中國土地利用戰略引發的糧食安全問題及成因

（一）糧食安全問題

在建設用地面積的逐年增加、城鎮化加速的共同作用下，也加快了糧食危機問題。中國自改革開放以來，社會主義經濟高質速發展，實體化進程和城鄉鎮一體化加快，卻最終導致土地利用率與生產糧食需要之間不平衡的協調，糧食產量近幾年變化如圖1 所示。從人口數量方面看，1994—2016 年期間，城鎮化人口由1.72 億人增加到7.93 億人，2016年比2015 年增加2 182 萬人[1]。農村常住人口減少173 萬人，現為5.9 億人次，城鎮化率為57.4%。城鎮人口的增加。

大量良田被蠶食，糧食安全問題因此尤為突出。從全國糧食播種面積看，2017 年的數據為16.83億畝（112 220 千公頃），相比于2016 年，糧食播種面積減少了1 222 萬畝（815 千公頃），減少率為0.7%。單獨考察谷物播種面積，2017 年比2016 年減少2 196 萬畝（1 464 千公頃），為13.93 億畝（92 930千公頃），減少率為1.6%。國土資源部在2015 年發布了《2015 年中國國土資源公報》，其中數據顯示，截至2015 年底，全國的耕地面積為20.25 億畝[2]。中國提出的耕地保護目標為2030 年18.25 億畝的耕地面積底線。也就是說，在2015—2030 年的15 年間，只有2 億畝的利用空間，但是隨著各級政府的超標利用土地，耕地保護問題面臨著嚴峻形勢。

圖1 2015—2017 年糧食產量

糧食缺口日趨嚴重問題。雖然總量不足的問題被有效克服了，卻一方面是提升糧產，另一方面擴大總糧進口量。2017 年中國的糧食產量12 358 億斤（61 791 萬噸），較上一年增長0.3%，增產33 億斤（166 萬噸）。其中全國谷物的產量為11 231 億斤（56 455 萬噸），較上一年減少0.1%，17 億斤（83萬噸）；從海關總署發布的數據看，進口量方面，2017 年的糧食累計進口量為13 062 萬噸，比2016年增長13.9%，糧食進口總量突破了歷史最高記錄[3]。在進口的類別中，大豆的進口量近乎總量的2/3，各類占比如圖2 所示。出口量方面，2017 年中國累計出口糧食280 萬噸，較上年增長47.4%，其中累計出口大豆11 萬噸；累計出口稻米120 萬噸；累計出口玉米8.6 萬噸，各類占比如圖3 所示。相關研究推測，未來幾年中國糧食缺口仍然會比較大，與此同時，糧食價格也受到影響，價格不斷增長。較為客觀地說，中國現在正處于較為嚴重的海外糧食進口，卻也容易受到國外經濟、政治、文化方面的制約而出現糧食安全缺口問題。

（二）成因分析

1.耕地指標與實際調查的誤差。在一定范圍時期內的規劃編制，會受到多方面的影響（比如信息技術手段等），在整個時間范圍內各因素存在不容忽視的誤差，使得規劃基礎期預估的土地規模與實際調查測量存在較大出入。使得土地規劃編制的指標脫離實際，造成不良后果。

圖2

圖3

2.對經濟社會發展的迫切要求，導致的耕地保護力度不足。土地規劃作為國土資源管理的重要依據，應該從宏觀層面，全局考察、合理安排布局，要把各種用地類型和結構的安排統籌起來。40 年來的改革開放，城鎮化建設是主基調，卻造成了一種只關注建設用地，卻不重視耕地保護的局面。在現實中，各級地方政府中強勁的發展意志對土地規劃的導向進行有力影響，大多數情況下，地方政府在總體規劃中會更加關注城鎮或農業建設用地的規模布局等，由于農業生產的低利潤率，其耕地的規劃常常受到忽視，保護不足。

3.基本農田低效管理。在基層實踐中，為了達到保護基本農田的硬指標，片面劃定保護區域，不客觀實際檢測土質，使得許多優質土地失去被保護的機會。

4.補充耕地的目標難以實現。為了緩解耕地減少，會在土地總體規劃中，對土地開發進行整理補充，但是建設用地的退出機制不完善，復墾難以實現，再加上規范不到位，農民擅自將耕地改為其他用地，再這樣的共同作用下，耕地面積只減不增。

三、基于糧食安全視角的中國未來土地利用戰略建議

（一）糧食安全視角下的中國未來土地利用戰略選擇

從原則上來看，在有條件下的土地資源滿足社會各種用地需要，這就為了土地利用戰略規劃提供了社會客觀存在。土地利用戰略規劃已經成為政府的重要職能，而未來的土地利用戰略依然要以保障糧食安全為土地規劃的基本前提，著手改進耕地保護和基本農田保護的土地利用戰略。從長遠和發展的視角來看，糧食安全問題是土地規劃工作的出發點和立足點，糧食安全是規劃的前提，進行合理可持續土地利用戰略規劃的發展，堅持協調、統一為規劃與糧食安全理念貫徹到實踐中，以正確社會價值觀和糧食安全價值觀對待規劃的協調關系，促進二者有機整合起來。避之而談的發展是不穩定的發展，糧食安全得到有效保障，社會經濟才能可持續性發展。

（二）耕地保護與建設用地布局的調整

要從實際出發，以調查數據為基礎，再結合土地的調整、建設用地的占用、生態補償等各方面耕地的變化情況，以及多方參考未來規劃期內土地變化的趨勢，統籌規劃建設占用耕地、耕地保有量以及補充耕地的規模。

未來的土地利用還是要從耕地保護的角度出發，進行建設用地的布局調整。可以通過利用好農業用地分級分類，科學地評定質量等級的結果，配合建設用地的調整，積極利用資源，盡量不占耕地、少占耕地。城市的開發要規定界限，避開優質土地，使城市發展從開放式向節約型發展。

（三）未來土地利用戰略中城鄉關系的處理

首先，未來土地利用戰略中城鄉關系的處理依然需要科學理論為主要指導，遵守中國國情發展規律性，以黨的“十九大”理念為協調相關政策法規作為科學合理規劃思想依據，才能構建未來中國特色社會主義土地利用戰略規劃的理論體系。而中心城區和外圍鄉鎮兩者之間相輔相成既有雷同性，但又有區別性，這就需要注重各項國家重點戰略規劃的要求，土地利用戰略規劃也是協調中心城區和外圍鄉鎮關系的必要條件。

其次，實踐是檢測理論準繩標準，只有通過土地利用戰略規劃的過程，才能統籌處理城鄉關系過程中可能性。而從實踐一個方面，我們要以國家土地利用戰略領域為第一要義，對城鄉關系內進行合理優化機構，發展領域內潛在性轉換為現實性，提高領域內兩者之間和諧共同發展；另一方面，要在城鄉規劃中建設保障體系，推動可持續發展的優惠政策所組成的系統。因而我們應科學、綜合優化城鄉之間狀況的綠色生態效益、社會環境效益、市場經濟效益，促進未來土地利用領域戰略可能性和可持續性發展。結合城鄉交接地區的實際，提出了注重對綜合土地進行合理資源配置、完善人員配置、落實相關政策、加強區域土地多用途制度等土地利用戰略領域規劃的優化對策，從而有利于促進城鄉區域關系和諧發展。

最后，土地利用戰略規劃在一定歷史空間進行本質變化與結合演變，從而重視中國工業鄉鎮和農業鄉鎮的關系，重視是規劃的前提，規劃是重視的基礎，協調是規劃與重視的重點，進行可持續發展。也要全面考察用地需求，既滿足重點區域的土地規劃需求，要保障外圍城鄉發展的機會和發展水平，土地規劃指標要實現城鄉均衡，避免浪費和短缺。還有可以利用新媒體對重點區域土地規劃進行宣傳，增加群眾知名度和項目透明性，運用APP 公眾號、新媒體APP 制作大眾宣傳視頻等提前進行宣傳，更多的民眾參與宣傳活動會使城區與鄉鎮之間關系得到更好的效果。

（四）保障基本農田的質量與數量

基本農田的保障主要以硬指標來實現，而被保護農田的質量卻有待提高。市縣級政府要合理調整基本農田保護的任務，避免片面的數量指標，可以提高被保護對象中優質耕地的比例，優先后期服務保障管理，通過相關部門進行宏觀調控制定符合保障基本農田質量目標和理念導向，調控標準應做到清晰明確，保證農民能夠清晰開展基本農田活動，并盡可能量化使保障可衡量。保障的標準可以從數量、質量、時間、產量四個維度去構建，確保被保護的基本農田的產能效能和整體質量。

四、結論

綜上所述，基于糧食安全視角下對中國未來土地利用戰略的過程，存在的問題包括大量良田被蠶食、糧食缺口日趨嚴重、城鎮化加速作用下的糧食危機問題等，對此要建議包括對未來土地利用戰略選擇、耕地保護與建設用地布局的調整、未來土地利用戰略中城鄉關系的處理、保障基本農田的質量與數量。糧食安全是國民生存的基本，每個國家都要重視糧食的安全，中國要合理進行城鎮化，適量進行土地增減掛鉤，保障足夠的耕地，有規模的進行糧食種植，研究更高產能和更高質量的糧食。未來土地合理利用以及利用方向，特別是耕地的占用，決定了糧食的產量，農業大國更應該重視第一產業的發展，第一產業的發展離不開土地利用的規劃，糧食安全問題更離不開土地的質量。