基礎設施類項目融資問題探討

周志紅

公共基礎設施是區域經濟、社會、生態發展的重要支撐。隨著社會經濟的發展，公眾生產生活對基礎設施的需求日益旺盛，公共基礎設施規模日趨龐大，政府提供公共基礎設施的能力提出了更高的要求，也給當期財政帶來了巨大的壓力。本文通過闡述基礎設施類項目在市場中融資的難度，如何正確選擇融資方式及有哪些創新的融資方式可以解決基礎設施融資難的現狀。

一、 基礎設施類項目融資方式

（一） 股權型融資方式

PPP項目融資其實即是股權型融資方式，政府部門采用公開招、投標方式讓社會資本方積極參與，一起合作，共同進行基礎設施項目建設的一種融資，是現如今比較普遍常用的基礎設施項目動作模式。這種模式主要是希望社會資本方能夠多參與到政府公建項目的建設及服務中，從而獲得比政府方獨自運作有更好的成效。股權型融資方式主要由社會資本方負責融資，政府部門則主工通過特許經營權、合理定價、財政補貼等方式對PPP 項目進行參與，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系。以風險共擔、利益共享特征的政府和社會資本合作模式，是一種提供公共產品和服務的新途徑，集合了政府和社會資本的雙重優勢，項目周期長、資金投量大。

（二）債權型融資方式

地方政府基礎設施項目的債權型融資方式也可分為直接融資與間接融資。直接融資由地方政府通過發行地方政府債券實現。其中，針對特定基建項目的債權融資，通過發行地方政府專項債券實現。基建項目的間接融資途徑不僅包括從商業銀行獲得商業貸款，也包括從政策性銀行獲得政策性貸款。當前法律明確地方政府只能通過發行債券方式進行融資。

（三） 其他方式

地方政府還可通過與委托代建方簽訂委托代建協議，委托代建特點就是由專業化的代建方負責代建項目施工、監理、重要物資設備的招標采購，工程質量、投資、安全生產等管理和項目竣工驗收。或與其他社會組織簽訂政府購買服務合同或政府采購協議，由委托方先行建設工程或提供服務，政府則依據合同約定在某些時點或工程（服務）結束后一次性結清賬款的方式，進行資金周轉并實現短期融資的需求。

二、基礎設施類項目融資中的難度

（一）項目體量大、影響面廣、回報周期長、現金流不足

基礎設施項目的融資不僅資金量大，還涉及到投資人和多個政府部門，需要建立長期的、復雜的合作關系，將來提供質量持續穩定的服務，以及政府的形象等。因此政府部門的科學決策和有效組織、專業融資顧問機構的高質量工作，是保證項目市場化融資成功的前提。政府的基礎設施項目基本屬于公益性的項目，沒有收益，即沒有現金流，無現金流入來覆蓋債券的還本付息，因此只能采用一般地方債的方式予以融資，但考慮到目前地方政府債務率的實際情況，不能一味采用發新債還舊債的這種方式，把風險積累到未來，也將控制一般債的發行。

（二）相關領域法制環境不健全

除國家法律法規明確禁止準入的行業和領域外，一律向社會資本方開放，不得以任何名義或形式限制社會資本方參與基礎設施項目。同時也要避免項目規劃、征地拆遷等比較復雜的前期工作由社會資本方承擔。國家和地方還沒有現成可直接借鑒的經驗或固定的操作模式、操作流程，尤其是一些項目屬特許經營權的，相關法律法規還不完善，具體運作得不到相應的法律保障，因此構建完善的法律關系難度也非常大，這需要融資顧問精心設計。當然這精心設計不是對項目進行注水，進行化妝，而是要實打實地將有收益的項目進行長遠規劃。

（三）市場化融資不能理想化

基礎設施項目市場化融資，均要遵循國家關于“公開、公平、公正”的原則，通過分開招商競爭的方式來確定合作伙伴。投資人是專業的，理性的，市場是公平的、殘酷的，千差萬別的項目如只是以一廂情愿的方式，或者以簡單的招投標方式，而缺乏詳細的融資可行性論證和融資方案設計，無疑加大了項目運作風險，也難以保證融資操作的成功。市場化的融資看中的基礎設施類項目盈利率很低，很難面向市場化融資，更難向證券市場融資。

（四）組建專門運作團隊至關重要

基礎設計項目市場化融資涉及相關的法律法規，技術標準和規范，不管什么項目，無論政府還是社會資本方投資建設或運營，都要遵照執行，并承擔相應的責任。這其中涉及這么多專業性的問題，需要專業人員集思廣益，確保相關政策公開公平，利民政策落實到位等不同角度的要求，都需要組建專門團隊，進行分析研究，不可放任自流，當然政府部門更不可過度干預。比如公募REITs相比傳統公募基金，在基金在發行出售的過程中，對投資者要進行風險提示和適當性管理尤為重要，這就對人才提出更高要求，目前相關人才儲備較少，沒有專業團隊。

三、基礎設施項目融資方式選擇的策略

（一）獲取銀行信貸資源

基礎設施項目公司注入銀行部分資金（定期存款），作為項目公司向銀行借錢的保證金（抵押金），剩下部分再通過高額借債去完成項目的建設，這部分借款資金可以達到最初存入銀行資金的5至10倍。這類的杠桿貸款主要用于并購領域。由于有收益性的基礎設施項目建成后會進入運營期，產生運營收入，取得較好的現金流，這種融資（杠桿貸款）已成為現在項目公司進行基礎設施工程建設的新趨勢。

（二）及時盤活存量資產

銀行將基礎設施項目的貸款再進行打包，將有收益，且與風險匹配的資產進行分級打包出售。使用該種方式的主要出發點是將銀行賬面上的基礎設施項目貸款予以變現，增強銀行再融資能力。同時能將銀行的存量資產盤活，銀行也更樂于參與基礎設施項目貸款業務。

為有效盤活基礎設施存量資產，加強資本市場服務實體經濟效率，創新資本市場投融資工具可以開展公募REIts，這可以有兩種模式，一種是公募基金加股權模式，即通過公募基金來投資項目公司，直接成為項目公司的股東而持有底層資產;另一種是公募基金加資產支持證券模式，即通過交易結構設計將底層資產打包進行資產證券化，然后再經基金投資資產支持證券。

（三）創新政府債券模式

在單一項目無法平衡的情況下，創新制定多個項目統籌平衡、集合發行債券。一個項目沒有收益，可以將周邊涉及收益的項目捆綁進行，以有利補充不利，便于融資。可以通過商業銀行柜臺向個人和中小機構投資者出售政府債券，使投資者可通過商業銀行營業網點和線上渠道進行政府債券買賣。該模式下，投資者可隨時變現，實現債券市場向零售領域延伸。同時將這些項目的詳細進展情況及未來遠景規劃展示于投資者，讓投資者看到政府部門三年、五年甚至十年的規劃。

（四）基礎設施表外融資新模式

可以通過租賃方式實現表外融資，目前只允許經營性租賃采用表外融資，會計準則只要求資產負債表對融資性租賃的資產與負債予以反映，并對經營租賃予以明確。避免企業大量占用項目資金，資金回籠加速，資本的流動性上升，可以將資源的支配權與使用權分離，承租方往往會想方設法地和出租方簽訂租賃協議，將租賃期規定得短于準則上限定的年限，使得其雖然從經濟實質上已與租賃資產所有權相關的風險和利益基本轉讓給承租方，但承租方仍然可以作為經營性租賃來處理。

可以通過銀行的票據貼現、建立合營公司等方式來減少建設單位的負債壓力，降低資產負債率，為其他融資渠道奠定基礎。

在國外采用的表外融資方式是合資經營。如果甲企業持有乙企業一定數量、但未達到控股程度的所有者權益，乙企業被稱為未合并企業，由于甲企業并不能控制未合并企業即乙企業，因此只須將長期投資作為一項資產予以確認，而不必在資產負債表上反映未合并企業的債務。也有些企業在未合并企業中巧妙的安排投資結構、使其從事表外業務，讓他盡可能地獲得完全控股的好處，同時又不至于涉及合并問題。

基礎設施項目選擇融資方式應注意：第一，工程緊迫的項目慎用PPP模式和委托代建模式，以避免過長的權責協調期和法律盡調期。第二，在建項目慎用PPP模式，以避免過高的轉換成本和過長的協調期;第三，非緊迫項目可優先選擇PPP模式以提高項目建設運營質量，并盡量避免采用委托代建模式，從而避免在較長的建設時期內發生法律風險。第四，非緊迫項目盡量避免使用銀行貸款的融資方式，如若項目融資確需銀行貸款，則盡量縮短貸款期限，降低融資成本。

四、基礎設施項目融資發展

公共基礎設施的建設帶動了周邊區域人、財、物的聚集，進而帶動土地價值提升和經濟發展，公共基礎設施效益外溢。城市內部不同區域之間，土地價格存在較大差異，往往公共基礎設施完備，尤其是公路、軌道交通沿線，土地價格一般高于其他區域。同一公路、軌道交通沿線，醫療、教育等公共基礎設施完善的區域，土地價格一般高于沿線其他區域。城鎮化的發展，公共基礎設施先行，內部效益溢出，帶動周邊土地價值提升。假設在區域開發初期，區域規劃階段，劃定區域土地與公共基礎設施捆綁建設，經營性用地開發承擔部分公共基礎設施等非經營用地成本，使區域內公共基礎設施效益顯現在區域內部，進而實現公共基礎設施正外部效益內部化。

城市基礎設施項目能實現自身收益平衡的公共基礎設施，可充分吸引社會資本方參與，政府只需做好事前審核、過程監督和考核。沒有收益或有一定收益但無法短期內實現自身盈虧平衡的公共基礎設施建設，除了財政買單或財政補貼加使用者付費，很難通過經營方式的優化來提高收益。對于這類的公共基礎設施項目需要投融資破局、創新，逐步實現政府角色的轉變，由原來的主要供給者轉變為監督管理者。

（作者單位：寧德市城建集團有限公司）