對地方政府建立以效益為導向的采購管理模式的思考

羅思立

政府采購管理工作歷經多年的實踐，管理制度、管理機制等逐步完善并趨于成熟，在不斷發展進步的過程中，地方政府采購工作效益不高、采購管理理念滯后、采購質量高低不一等問題，也不同程度的顯現。本文認為，改變以風險防控為核心的采購理念，建立以提高綜合效益為導向的采購管理模式，進一步優化采購管理，提高采購質量，全面提高預算資金使用效益，對落實預算管理績效，促進廉政建設，有著積極的意義。

一、建立效益為導向采購模式的必要性

（一）是實現采購目標的客觀要求。近年來，由于各方面的原因，政府采購人員在實施采購的過程中，主要突出以風險防控為導向，以流程規范為重點，重點關注采購流程是否規范，特別注重劃清與腐敗的界線，但在采購管理中沒有突出采購的結果，雖然在政府采購法中，已明確提出了采購的效益目標，采購的原則除了公開、公平、公正、誠實信用的原則，特別提出了效益的原則。效益的原則是指實現經濟效益和社會效益，從實施采購一方來看，則是要實現采購標的“物有所值”、且性價比高的采購目標，采購標的質量、價格、性能均符合使用要求，因此，政府采購管理從重程序講規范到質量效益的回歸，既是采購原則的要求，也是政府采購實現采購目標的客觀需求。

（二）是采購工作的實踐要求。政府采購法自2003年正式實施，地方政府以公開標、公開競爭等方式，從市場上購買貨物、工程、和勞務，其實質是市場競爭機制與財政支出管理的有機結合，目前的采購管理以完善內控機制建設的基礎，防范采購過程中的法律風險、道德風險和操作風險，尤其是突出以道德風險防范的管理目標，雖然，相關制度亦將提高采購的效率與效果作為采購要求，從實際操作來看，地方政府采購單位在實施采購過程中，普遍存在重形式、講流程、輕效益的思想，在以防風險為核心的采購模式之下，一方面有效防范了采購風險事件的發生，但另一方面則是采購的綜合效益不夠突出。從實踐來看，由于管理上的權、責不對等，采購部門怕擔責的思想較為明顯，在采購“貨比三家”時，幾乎均實行“價低者得”的采購方法，不敢大膽實行“質量優先”、“效益優先”的采購方式。因此，從制度上明確采購效益優先的原則，有利于實現采購目標，提高采購的質量與綜合效益。

（三）是提高預算資金使用效益的內在要求。

當前，政府預算的工作目標之一是推動預算管理的高質量發展，通過建立績效目標管理，明確責任，提高預算資金的使用效益，在預算編制、執行、監督的全過程中，更加關注預算資金的產出結果，建立以提高綜合效益為目標的采購模式，一是有利于對加強地方財政的預算管理，強化管理責任;二是有利于建設節約型預算管理模式，通過加強采購成本控制，是提高預算支出效率的重要舉措。三是有利于提高資金使用效果，把注重采購結果管理理念融入預算編制、執行、監督的全過程，既可強化支出責任和效率意識，又能提高預算資金的使用效果，支持政府職能部門高效履職。

二、建立以效益為導向采購模式的可行性

（一）相關法規的修訂和完善，為實行以效益為導向采購模式提供了指引。2014年《政府采購法》重新修訂，明確提出：集中采購機構進行政府采購活動，應當符合采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質量優良和服務優良的要求。2015年，全國政府采購工作會議提出了要進一步推動政府采購管理從程序導向型向結果導向型轉變的變革要求，政府采購的法律法規、采購內容、采購方式等方面也進行了一系列的改變，如2015年3月開始實施《政府采購法實施條例》、2017年財政部出臺了《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》等。上述法律法規的完善和實施，政府采購的制度框架體系基本不斷健全和完善，一方面引導各級機構加強自身能力建設，優化內部管理，提升組織能力，提高采購透明度，規范采購組織運作，同時，也為建立實行以效益為導向采購模式提供了指引，更加注重提高采購工作的質量與效益。

（二）當前完善的采購內控制度奠定了良好的基礎。

政府采購管理是根據《政府采購法》、《合同法》、《政府采購貨物和服務招投標管理辦法》等法律、規章，按照全面性、重要性、制衡性、適應性原則，建立了完善的地方政府采購管理制度，包括采購政策、采購方式和程序、采購管理部門等方面。各地方政府根據采購法的規定，制定了采購管理實施細則，從總體來看，地方政府采購制度體系日趨完善，主要表現在：

一是在法律的框架下，構建起采購管理制度。在組織開展采購管理中，按照相關法律法規，制定的采購管理措施、完善組織管理、規范采購流程、加強監督管理。

二是建立了比較完善的采購管理組織模式。為保障采購活動的正常開展，結合內控環境、控制目標、控制活動、信息與溝通、內部監督等因素，明確了采購管理部門、采購實施單位、監督管理機等等，負責采購政策的落實及采購管理活動的開展。

三是確立了集中采購與分散采購相結合的采購模式，各類采購業務的實施有序開展。

四是建立了采購管理與預算管理相結合的管理方式。在“統一管理、分級負責”的管理體制下，以實現全面預算管理為目標，對預算目標進行分解，采購管理以預算為依據，實現了采購預算編制、執行、控制的全流程式管理。

通過多年的實踐探索，政府采購管理的制度體系趨于完善，風險防范措施健全，采購管理模式總體來看公開、透明、程序規范，為實施以提高效益為導向采購模式奠定了良好的制度基礎和人文環境。

（三）社會的采購實踐經驗為政府提升采購效益提供了良好的借鑒。近年來，一些管理能力較強的企業，圍繞“價”“質”“量”“地”“時”開展采購業務，實行5R的采購原則，就是適時（Righttime）、適質（Rightquality）、適量（Rightquantity）、適價（Rightprice）、適地（Rightplace），取得了良好的成效，一是適價，把握好采購工作的核心環節——價格，采購人員通過貨比三家、線上線下的詢價、議價等多種方式，全面了解采購物品的合理價格，為采購的決策奠定信息基礎。二是適質，要求采購人員必須了解產品的質量、性能、產地、來源，嚴把質量關;三是適時，要求采購工作要按采計劃進行妥善安排，把握好采購的時機，有計劃按進度開展采購工作;四是適量，合理確定采購數量，監督供應商準時交貨;五是適地，選擇近距離供應商來實施，有利于縮短供應距離，優化售后維保服務。近年來，5R采購模式，讓采購人員通過綜觀全局，準確地把握對所購物品各方面的要求，以便在與供應商談判時提出合理要求，從而爭取有更多機會獲得供應商合理報價。

企業界實施5R采購原則總體而言是以提升采購效益為核心，在管理上取得了良好效果和實踐經驗，企業采購與政府采購在質量與效果方面的要求具有一致性，為地方政府建立以提升采購綜合效益為核心、突出采購結果為目標的采購工作提供了良好的借鑒。

三、工作建議

（一）制度先行，建立以效益為導向的采購機制。政府采購歷經多年的實踐探索，總體來看，采購管理工作機構設置明確，內控制度健全，風險管控措施有力，采購業務流程規范，采購管理的專業化不斷提高，形成了一套科學有效、規范有序的地方政府采購管理體系，為采購管理從風險控制為導向轉變為以提升綜合效益為導向的轉型奠定了基礎，為全面提升采購工作的質量與效率，支持職能部門履職，適當修訂現行的采購管理制度，建立以風險防控先行、流程規范為基礎、效益導向為目標的采購制度體系，全面提升政府的采購效果。

（二）績效考評，建立健全以采購結果為核心的考核評價機制。政府采購工作是一項系統性工程，采購涉及面廣，標的物眾多。因此，通過建立健全采購績效考核評價機制，將考核和績效評價納入制度化管理范疇中，對集中采購項目過程中產生的綜合效益進行考核和評價，評價時，在關注采購管理是否規范的基礎上，要重點關注采購工程、貨物、服務的質量及結果，也就是采購的效益，對集中采購結果實施相應的考核評價，全面提升政府采購管理效益。

（三）預算引領，支持以效益為導向的采購實施。在過緊日子的大環境下，要優化事權與財權的雙向互動機制，發揮預算的引領作用，有計劃、按步驟按排采購支出，一是要實行科學合理編制預算，強化績效考核，從源頭上規劃采購支出，提出質量與效益的采購要求;二是優化預算執行控制方法，發揮預算的管理功能，在對采購預算作出全面合理安排的基礎上，提高預算的執行力，要通過預算管理流程，對采購執行、進度、控制、績效實施全流程管理，充分發揮財權部門的預算主導作用。

（四）專業支持，建設專業人才庫為提升地方政府采購質量與效益提供支撐。針對基層地方政府采購管理專業化程度較低的實際，按照提升采購管理綜合效益管理質量的要求，在市級采購管理機構組建專業人才庫，提供專業咨詢服務，主動幫助基層政府提高采購質量，優化政府采購管理。

地方政府采購管理政策性強、涉及面廣、品種多、金額大，貫徹落實好政府采購法，全面樹立程序與結果并重的采購理念，有利于進一步規范采購行為，提高資金使用效益，維護公眾利益，推進廉政建設，同時，有利于政府采購人增強擔當意識、責任意識、履行好采購主體責任，助推地方政府采購管理全面健康發展。

（作者單位：中國人民銀行清遠市中心支行）