基層事業單位內部控制存在的問題及對策

謝標

在事業單位不斷深化改革的關鍵時期，各事業單位的內部控制體系正逐步建成，內部控制在提高事業單位辦事效能、促進實現事業目標、適應改革新形勢等方面的重要作用日益凸顯。在基層事業單位建立與實施內部控制過程中，一些問題也逐漸顯露出來。為促進基層事業單位提高防控經濟活動風險、堵塞管理漏洞、預防腐敗等能力，本文針對基層事業單位在內部控制管理過程中存在的常見問題，提出改進建議，以期為基層事業單位提升內部控制管理水平、更好地實現事業目標提供參考與借鑒。

為進一步規范和完善行政事業單位內部控制，推進廉政風險防控制度體系建設，提高行政事業單位內部管理水平，自2012年以來，財政部先后下發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》、《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》、《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》、《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》等制度和文件。基層事業單位受規模、管理水平及外部環境等因素影響，在內部控制的建立與實施過程中，存在一些問題和不足，影響了內部控制的有效實施和目標實現，必須引起高度重視，對其加以改進和完善。

一、基層事業單位內部控制的重要性

內部控制是行政事業單位為防控濟活動風險、實現控制目標所實施的一系列制度、程序、方法、手段和措施。內部控制是行政事業單位提高內部管理水平的關鍵環節之一，是防止公共權力濫用的重要手段，也是保障行政事業單位實現事業目標的基礎機制?；鶎邮聵I單位整體管理水平相對較弱，內部控制尤為重要。加強內部控制建設和實施，是規范基層事業單位內部經濟和業務活動、約束內部權力運行、防止內部權力濫用、建立健全科學高效的制約和監督體系、促進單位公共服務效能和內部治理的重要保障;是提高基層事業單位財政資金使用效益、增強財政支出績效管理和增強公共支出透明度的根本基礎。

二、基層事業單位內部控制存在的主要問題

（一）內部控制組織機構不健全

基層事業單位大多沒有設置獨立的內部控制職能部門，也沒有從內設機構中確定負責內部控制建設和實施的牽頭部門。各基層事業單位的內控工作一般由財務部門兼管，職能部門和員工參與嚴重不足，內部控制成為財務部門的獨角戲。

（二）內部控制制度與實際相脫節

基層事業單位在制訂內部控制制度時，沒有深入梳理本單位業務特點和流程，生搬硬套財政部門和主管部門的內控通用制度模板，千篇一律，沒有融合單位業務特點，與業務工作脫節，不切合單位實際。

（三）內部控制關鍵崗位責任不清晰

基層事業單位在內部控制建立和實施過程中，關鍵崗位責任不清晰，控制乏力。一是沒有嚴格執行不相容崗位相互分離措施，關鍵崗位存在一人多崗現象，基層事業單位由此引發的貪污挪用案件屢見不鮮;二是沒有建立與落實關鍵崗位工作人員的輪崗制度，長期一崗現象普遍，內部制約和內部監督難以實現，留下內部舞弊隱患。

（四）合同管理松散

基層事業單位既沒有健全的合同管理制度，也沒有專門負責合同管理的職能部門，合同管理松散。各職能部門的合同文稿只需經分管領導或主要負責人簽字后即可對外簽訂，沒有經過統一復核和嚴格審批程序;且合同保管分散，合同簽訂后也沒有內部監管，增加了合同糾紛風險。

（五）內部控制的考核評價與內部監督缺位

自我評價、內外部監督是內部控制有效實施的重要保證?；鶎邮聵I單位在內部控制制度體系建立后僅上報主管部門和財政部門備案，沒有對內部控制設計和執行的全面性、有效性進行必要的評價。此外，基層事業單位也沒有設立負責內審的專門崗位或組織內部監督專門工作班子定期對本單位內部控制的建立與實施情況進行檢查，內部監督嚴重缺失。

三、基層事業單位內部控制存在問題的原因

（一） 風險防控意識不足

基層事業單位缺乏足夠的風險防范和控制意識，忽視內部控制。一是單位主要領導對內部控制認識和重視不夠，沒有把內部控制工作提上重要議事日程;二是認為內控工作僅僅是財務部門的事，內部控制管理全盤交給財務部門，業務部門沒有參與，難以形成合力有效實施內控管理;三是基層事業單位內部職能部門缺乏風險意識，認為內部控制太繁瑣，影響了業務工作效率。

（二）職能部門溝通不暢

實際工作中，基層事業單位的內部控制制度基本上由財務部門獨立完成，財務部門與業務部門缺乏有效溝通?；鶎邮聵I單位的會計人員人數少，且財會知識相對豐富、其他專業知識有限，對業務特點和業務流程熟悉不夠，難以滿足內控制度建設的需要。

（三）內部控制專業人才短缺

受地域環境和單位規模等多種因素影響，基層事業單位難以吸引和留住人才，所需各類專業人才短缺，內部控制專業人才更是鳳毛麟角。部分基層事業單位人員較少，多數員工知識面窄、業務技能單一，難以落實不相容崗位相分離和關鍵崗位輪崗制度，一人多崗和長期一崗現象普遍。

（四）合同缺乏統一管理

為實現各自的職能目標，基層事業單位內部各職能部門需要與外部簽訂各種合同，合同的簽訂、履行、存檔都需要專門部門或專門人員進行統一管理和跟蹤?；鶎邮聵I單位沒有明確合同歸口管理部門，也沒有設置合同管理崗位，又無嚴格的合同授權審批制度，各職能部門在合同簽訂中各自為政，合同管理各環節混亂無序。

（五）內部控制評價與內部監督的內生動力不足

基層事業單位內部控制考核評價與內部監督缺位，主要原因是沒有充分認識到考核評價與內部監督的重要作用，建立健全內部控制考核評價與內部監督機制的內生動力不足。一是以為內部控制的建立可以一蹴而就，一旦建立不必再進行考核評價，內部控制考核評價報告敷衍了事;二是沒有厘清內部監督與外部監督的關系，錯誤認為財政和審計等部門的外部監督可以替代內部監督。

四、基層事業單位內部控制的改進建議

（一）強化風險意識，完善內部控制組織機構

基層事業單位必須強化風險意識，高度重視內控工作，逐步完善內部控制組織機構。首先，單位領導加強重視和支持，切實履行好內部控制第一責任人的責任，直接領導和參與內部控制建設和實施;其次，要設立內控部門或明確財務部門為內部控制牽頭部門，負責組織協調單位內部控制日常工作，組織紀檢監察、政府采購、基建等內部職能部門或崗位支持和參加內部控制體系建設和實施;最后，要組織全員參加單位內部控制制度培訓學習，提升全員內控意識，實現內部控制全員管理。

（二）因地制宜，結合實際建立內部控制制度

基層事業單位必須因地制宜，結合工作實踐，建立適應單位業務特點的內部控制，才能保證內部控制有效發揮作用。單位主要領導應親自掛帥，分管領導直接參與，組織單位業務和技術骨干，必要時可以邀請外部專家、主管部門和財政部門分管內控工作的領導或業務人員上門指導，厘清單位各類經濟活動的業務流程，分析和歸納各項業務特點，理清各項業務的目標、范圍和內容及業務環節，分析各項業務所面臨的各種風險，并制定相應的應對措施，建立健全單位各項內部管理制度，全面覆蓋單位各項經濟活動。

（三）落實關鍵崗位管理制度，完善內部制約機制

一是加強人才培養，按照“德才兼備，以德為先”的原則培養和引進關鍵崗位所需的專業人才，滿足內部控制的人才需要。在政策容許范圍內提高專業人才待遇，讓人才引的進、留的住;二是嚴格落實關鍵不相容崗位相互分離制度，形成相互制約、相互監督的工作機制。對確實因人員不足或其他原因無法實現不相容崗位相互分離的，應當定期采取資產盤點、抽查業務成果和檔案資料等替代性控制措施;三是對關鍵崗位實行輪崗制度，在制度中應明確合理輪崗周期并嚴格實施。對個別專業性較強、單位暫不具備條件輪崗的崗位，應當采取定期和不定期專項檢查等替代性控制措施。

（四）健全合同管理制度，實現統一歸口管理

基層事業單位作為獨立的民事主體，從事公共服務或履行其他事業職能時所簽訂的經濟合同數量逐漸增加，必須對合同的擬稿、復核、審批、蓋章、履行、存檔等關鍵環節嚴加控制。首先，要建立健全合同管理制度，明確合同的簽訂范圍和條件、授權審批程序、合同管理責任等，讓合同管理做到有章可循;其次，要明確辦公室或監察室等內設部門為合同管理部門，履行日常合同管理責任，嚴格復核合同，對已簽訂合同跟蹤管理，統一編號存檔，實現對單位所有經濟合同統一歸口管理;最后，要明確合同管理中各部門各環節的責任，并加強合同管理績效考核，激發職工合同管理的積極性。

（五）規范內部控制考核評價，完善內部監督機制

基層事業單位要組織熟悉內部業務流程和精通內部控制的專業人員對內部控制進行考核評價，必要時可以聘請會計師事務所等專業機構對內部控制進行檢查和評價，評價的各項指標要做到全面、科學、清晰、合理。評價完成時據實做出評價結論，出具客觀公正的評價報告，指出內部控制存在的缺陷，建議相應整改措施，確保內部控制建立合理、全面覆蓋。

各單位應該根據本單位實際情況，設立負責內控監督檢查的崗位或者成立聯合工作小組履行內部控制監督職責，定期或不定期檢查單位內部控制制度體系是否健全合理，執行是否到位有效，及時發現問題，提出整改措施，保證內部權力有序陽光運行，防止濫用。此外，單位要把內部控制考核評價和內部監督納入單位內部績效考核范圍，建立聯結職工利益的獎懲機制，激勵全員參與內部控制，監督和制約內部權力運行。

五、結語

各基層事業單位要長期堅持執行內部控制，久久為功;內部控制體系也要根據單位內外環境的變化不斷更新升級，保證內部控制合理有效，為防范單位經濟風險、規范內部權力運行、提高單位整體管理水平發揮更好的作用。

（作者單位：湖南省洞口縣羅溪國有林場）