基于大數據的環境污染強制責任保險制度完善

趙述越

摘? ?要：環境污染強制責任保險作為分散被保險企業風險、及時救濟受害人的金融工具，從試點政策一出臺便被大眾寄予厚望，但其隨后的推廣效果卻不盡如人意，面臨“叫好不叫座”的尷尬局面。隨著環境治理方式從“環境治理”到“環境智理”的轉變，環境污染強制責任保險也進入數字化時代。針對當前環境污染強制責任保險存在的法律指引模糊、市場活力不足、行業監管混亂等問題，本文建議借助大數據超強的信息采集、分析、整合功能，從優化產品設計、暢通賠付機制、打造共享平臺著手，逐步完善環境污染強制責任保險制度，以此應對當前實踐所需。

關鍵詞：環境污染強制責任保險;大數據;環境污染;風險分散

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.02.007

中圖分類號：D912.6? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? 文章編號：1003-9031（2021）02-0061-07

一、引言

環境污染強制責任保險是指從事高風險生產經營活動的企事業單位或其他生產經營者因其污染環境導致損害應當承擔的損害責任為標的的強制性保險①，它借助保險的資源配置作用間接改變社會主體的行為偏好，最終實現污染預防和風險分散的作用。

我國的環境污染責任保險最早起源于20世紀80年代，2007年原國家環保總局與原中國保監會聯合發布《關于環境污染責任工作的指導意見》（環發〔2007〕189號），自此環境污染責任保險以政策試點的方式在部分地區推行，隨后在2013年發布的《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》（環發〔2013〕10號）中，嘗試將投保方式轉為強制投保。2018年，生態環境部審議并原則上通過了《環境污染強制責任保險管理辦法（草案）》（下稱《辦法》），對投保范圍、責任范圍、責任限額、費率等重要內容進行了規范，但實踐效果不明顯。一是文件的規定較為模糊，操作細則尚需進一步明確;二是保險產品仍需優化，以契合企業實際所需;三是環境保險領域現有的數據信息，需要通過整合才得以實現更大價值。本文將從環境污染強制責任保險的現狀及困境切入，分析當前背景下借助大數據超強的搜集、整合、分析能力完善環境污染強制責任保險制度。

二、環境污染強制責任保險的現狀及實施困境

（一）環境污染強制責任保險現狀

環境污染保險具有以市場機制補充單一行政監管、分散被保險企業環境損害賠償風險、保障受害人及時獲得足夠救濟、為環境損害修復快速籌集資金等多重制度功能。一方面以規?；侗５摹氨娀I”形式實現環境風險的社會分攤，另一方面符合“誰污染、誰治理”的經濟學成本內化原理。

2007年開始，環境污染責任保險以政策試點的方式在江蘇、湖北、湖南、河南、重慶、沈陽、深圳、寧波等地率先推行，2013年起開始推動“強制投保”試點，2015年黨中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》明確提出“在環境高風險領域建立環境污染強制責任保險制度”。2018年出臺《辦法》對2007年以來的試點實踐進行經驗總結和制度提升，標志著環境保險在我國的發展又向前邁出了一步。

根據生態環境部及國際環保組織綠色和平于2020年12月發布的《中國環境污染責任問題與分析》顯示，2008年全國投保企業數量為700家，2013年改為強制投保后企業數量增至2000家，2017年更是達到1.6萬余家，且投保規模不斷擴大。2015—2017年間，與投保企業數量和保費收入的不斷增長相反，保險費率卻有所下降，但投保企業的數量占規模以上工業企業的比例不足5%，環境污染責任保險保費收入占責任險保費收入不足1%，保險費率高于一般責任險的平均保險費率。

（二）環境污染強制責任保險實施困境

截至2019年，環境污染強制責任保險已經在31個省市開展試點，但市場規模仍有待提高，市場反饋也并不盡如人意。究其原因，主要有以下三方面：

1.法律規定模糊，實踐指導性不足

從理論層面而言，環境污染強制責任保險制度面臨的最大問題是法律的指引性不足。雖然2013年發布的《指導意見》指出以強制投保的形式推進試點，但2014年修訂的《環境保護法》第五十二條卻只規定“國家鼓勵投保環境污染責任保險”，充分體現了立法機關在強制投保上的重重顧慮。根據我國《保險法》第十一條之規定“除法律、行政法規規定必須保險的外，保險合同自愿訂立”，在《環境保護法》尚無明確規定的情況下，投保與否當屬當事人意思自治的范疇。另外，試點辦法也有待細化。譬如《辦法》第五條對環境高風險生產經營活動進行明確，在一定程度上劃定了強制投保范圍，但該條下第八款“國務院規定或者國務院授權環境保護部會同保監會規定應當投保環境污染強制責任保險的其他情形。2005年以來發生過特別重大、重大或較大突發性環境事件的企業也應當投保環境污染強制責任保險”中“其他情形”“特別重大”“重大”“較大”等用語模糊，導致企業投保義務不明確。法律上缺乏明確具體的規定，政策上又不斷號召，這樣的沖突和矛盾給了企業一定的逃避空間，也讓地方政府在實際推行環境污染強制責任保險時陷入兩難。

2.制度運行偏離市場，實踐積極性不高

從實踐情況來講，制度的落地在一定程度上偏離了市場需求，導致市場呈現供需雙冷的局面，試點中主要存在以下問題：一是試點名單制定隨意。雖然《辦法》中明確了投保范圍，但具體投保名單由地方政府根據各地情況自行規定。地方政府的常規操作是先直接確定部分投保名單，再通過動員、勸說等形式引導企業自愿投保。如2018年12月17日，深圳市人居環境委員會公布第一批強制責任保險投保名單，企業方面因受制于地方政府而不得不投保，但保險到期后通常都不愿主動續保。二是企業風險防控意識落后。如中石油、中石化的大型高污染企業來說，企業本身已具備改進設施、降低污染的資金和技術條件，且又設置“安全生產保證基金”，該基金已經涉及環保方面，再購買環境污染保險的回報率低①，缺乏內在投保動力;對于中小規模企業來說，由于成本預算有限，導致其對不確定的環境風險都抱有投機心理，在短暫經濟利益和長期環境利益之間他們毫不猶豫地選擇前者。三是保險公司承保意愿不強。首先，由于環境污染事故涉及面廣、因果關系復雜、責任難以認定導致這類險種的風險識別和量化難度大;其次，環境故事常常引發巨額賠償，根據《辦法》的規定，生態環境修復費用、生態環境修復期間服務功能的損失和生態環境功能永久性損害造成的損失以及其他必要費用都被納入保險責任范圍，巨額賠付讓保險公司望而生卻;再者，環境保險的公益政策性較強，使得保險公司更樂意將精力投入到更為成熟的市場。

3.行政監管混亂，信息壁壘過高

當前我國環境污染強制責任保險在監管上面臨政府和市場主體間與保險公司和污染企業間信息壁壘過高兩大困境：首先，傳統的監管體系仍以政府為主導，大多數企業的環境信息由工信部、生態環境部等相關部門掌握，市場主體如保險公司等獲取信息的渠道較窄;其次，相關部門仍使用傳統報表等方式傳遞信息，傳輸過程中可能會出現遺失或者誤傳的情況;再次，雖然隨著政府信息公開的不斷推進，我國各省市已陸續公開一批環境質量信息和高污染企業環保信息，但環境信息公開仍然存在諸多問題，如選擇性公開等。另外，數據的準確性、充分性及對數據的分析能力決定了保險產品質量的高低。市場上污染企業投保意愿低，無法在行業內形成規模效應，導致保險公司無法通過大量識別企業環保風險來調整保險產品的設計;反過來保險費率設定不當、產品結構不合理導致產品成本畸形分攤，進一步降低了企業投保意愿。如此惡性循環，導致保險這一金融工具難以發揮出市場機制作用。

綜上所述，雖然政府及社會各界都意識到了環境保護的重要性和污染治理的刻不容緩，也試圖通過保險的方式將個別風險轉移到社會。但僅靠目前的環境污染強制責任保險制度及相關規范無法完全實現環境風險的社會治理。想要激發保險的市場功能，就必須重新審視環境污染強制責任保險的落腳點，深度挖掘和激發其市場性，同時輔以技術革新，如運用大數據來完善環境污染強制責任保險制度。

三、大數據時代“環境智理”的功能補強

（一）保險規模的壯大需要以大數據為基礎

保險決策是建立在大量識別風險的基礎上作出的科學判斷，保險業中最基本的規則即“大數法則”，這就需要采取大量的樣本并對其進行分析。換言之，數據就是保險業的核心資產，保險行業想要實現高質量發展就必然要以大體量、高精準的數據信息為基礎。在對數據信息的需求上保險行業與大數據具有天然的共通性，保險行業對數據信息的需求恰好與大數據所具有海量的數據規模、快速的數據流轉、多樣的數據類型和價值密度低四大特征完美契合。在數據信息飛速發展的時代背景下，環境保險行業規模的壯大需要依托大數據的底層技術支撐和運用。盡管當前我國環境污染保險投保企業數量正逐年上升，但和當前我國環境污染現狀和污染企業總數相比，仍然不平衡、不充分。隨著試點工作的不斷推進，環境污染強制責任保險的發展階段、所處環境、現實條件也隨之改變，若此時不積極尋求可持續驅動力，環境污染責任保險的發展將難以為繼。

（二）環境信息的整合需要借助大數據平臺

大數據的戰略意義在于使用信息處理技術和方法對其獲取的海量數據進行分析、整合，使之轉變為有用的信息來指導實踐。我國從上世紀六七十年代開始注重環境治理以來，迄今為止已經累積了一定數量的環境信息資源，但這些環境信息尚未發揮出其應有的社會功效。當前我國的環境監管體系改革正進入攻堅期，特別是在環境數據信息的共享方面，持續推動生態環境保護部門內部之間、監管部門和市場主體間、市場主體內部之間的信息共享和協同，創新環境監管方式是未來工作的重中之重。

2019年全國開展強制性清潔生產審核評估企業數5587個，已實施自動監控的重點排污單位數23818個，納入隨機抽查的污染源數量82.28萬家①，重點調查的工業企業主要分布在非金屬礦物制品業、化學原料和制造業、農副食品加工業、紡織業、電力熱力生產業、煤炭開產及洗選業、造紙和紙制品業、黑色金屬礦采選業、有色金屬冶煉業等。通過對比發現，生態環境部重點調查的行業企業與《辦法》所稱的環境高風險生產經營活動企業高度吻合，這些數據信息如果借助大數據的運用得以實現資源整合，將對消除保險公司、投保企業和監管單位之間的信息不對稱，完善保險產品設計大有裨益。

（三）環境治理水平的提高需要大數據的參與

自2015年“十三五規劃”國家首次提出推行國家大數據戰略后，我國數字技術的發展日新月異，在2020年10月29日審議并通過的“十四五規劃”中，國家繼續強調要堅定不移建設數字中國，提高經濟質量效益和核心競爭力。當前社會下，大數據已成為新時代驅動我國社會經濟轉型升級、高質量發展的重要生產力，是我國參與新一輪全球科技創新和產業升級的核心競爭力。大數據在移動支付、共享經濟、眾籌醫療等領域已取得了不錯的成效，在環境領域的作用也正逐步凸顯。2016年生態環境部印發了《生態環境大數據建設總體方案》（下稱《總體方案》），《總體方案》指出“要圍繞生態環境治理體系和治理能力現代化開展大數據頂層設計，以改善環境治理為核心，統籌整合內外部數據資源，邊整合邊應用，推動數據資源開放共享，逐步形成生態環境大數據應用新格局”?？梢?，將大數據應用于環境領域，以科技手段賦能環境治理是未來發展的一大趨勢。

在中央的頂層設計下，生態環境部和地方政府也逐漸穩步推進大數據建設。如生態環境部在官網首頁推出“數據服務”，實時公開全國城市空氣質量、地表水自動監測結果、全國空氣吸收劑量率等數據。地方政府如江西省全力推進生態環境大數據平臺建設，利用省生態環境廳現有信息化基礎，整合省直單位生態環境相關數據資源。當前各省市地區的環境大數據建設正進行得如火如荼，特別是在環境影響評價、環境監測方面，大數據已經實現了對環境參數的隨時監測和反饋，但在環境污染強制責任保險領域的應用仍待挖掘，這將是今后發展的一大重點領域。

環境治理作為一項浩大的工程，需要更強的技術支撐，未來的環境治理將面臨更快的技術發展、不斷蓬勃的大數據技術以及日新月異的產業。將大數據引入環境保險領域，有助于提升我國環境治理能力和治理水平。

四、通過大數據完善環境污染強制責任保險的具體路徑

在環境治理進入“智慧化”的時代，環境風險的管理更加強調技術的重要性，運用大數據有望突破環境污染強制責任保險當前困局。

（一）提高保險產品質量，打破供需雙冷局面

環境污染強制責任保險具有明顯的公益屬性，但保險本身是一種金融工具，這使得政策的推行必須從市場經濟的邏輯出發，運用大數據完善環境污染強制責任保險制度。

首先，通過大數據的運用，大量搜集企業的環境信息，如既往排污史、環境侵權史等，并對數據資源進行分析整合，對企業進行投保前“全身體檢”。通過體檢可以清楚地了解企業環境風險系數，并以此為基礎厘定保險費率，為企業量身打造保險產品，增強保險產品對企業的吸引能力。另外，精準的風險預估能有效避免出現投保費用無法覆蓋賠付損失的情況，極大地提升保險公司的承保意愿。

其次，風險評估中可以引入第三方環境風險管理專家。保險公司在承保前通常都要對污染企業進行風險評估，但大部分地方的風險評估仍處于“評估標準多，有效評估少”的狀態，這一點上無錫作為全國最先試點的地方之一，已經總結出來一套可供學習的先進經驗，實現了風險管理服務方式的創新。

再次，實行保中動態評估機制。與普通保險投保不同，將大數據運用在環境污染強制責任保險中能夠對企業進行后續評估，通過對投保企業的數據進行采集和分析，可以隨時了解該企業的環境風險指數，當風險指數顯著增加時可以據此對保險費率進行調整。此舉不僅可以降低承保公司的風險，還可以對污染企業的行為進行及時指導和規制。

（二）暢通保險賠付機制，緩解司法困境

在損害賠償上，污染企業和保險公司的訴求截然相反，污染企業希望通過高賠付率將個人風險分散到社會，而保險公司通常會采取加大免賠范圍等方式降低賠付風險。就承保范圍而言，賠償范圍的確定很大程度上取決于保險公司能否對損害概率、損害程度、行為和損害之間的關聯度、生態修復費用等進行準確分析和計算。換言之，這一問題更需要從技術層面加以考量，僅僅具有理論層面的正當性而缺乏實踐可能性，這一法律規范的社會效果勢必大打折扣。另外，就環境損害的計算而言，由于因果關系復雜、損害范圍廣、損害類型多樣化等因素，損害評估成為實踐中最棘手的問題，特別是環境問題的復雜性對損害評估鑒定人員的專業能力和定損流程的標準化都提出了較高的要求。雖然《環境污染損害數額計算推薦方法（第Ⅱ版）》對評估制度進行了規范，但保險從業者水平良莠不齊、法官環境知識的缺乏導致當前環境污染評估鑒定機制運行受阻。為使環境損害評估鑒定結論更加客觀，就需要借助技術手段科學測定，特別在生態環境損害評估中，以大數據為基礎，通過對照歷史調查數據、區域調查數據或建立模型以確定評估區域生態環境損害程度，有助于解決當前環境司法面臨的理論難題和實踐困境。

（三）打造大數據平臺，提高行業數據效能

以環境數據為基礎支撐，借助大數據的運用，規范行業信息的監管、存儲、傳遞方式，能夠彌補當前環境問題中單一行政治理的局限。

一是打造大數據平臺，實現數據共享。我國的環境監管涉及多個部門，實踐中常出現部門權責不清、信息傳遞受阻等情況，且各部門的數據來源各不相同、質量參差不齊、標準有待統一。打造大數據平臺，一方面可以統一數據采集標準，確保信息的真實性、準確性，并將環境數據進行統一整理、歸類，在行業內形成共享;另一方面大數據的運用能夠改變傳統的報表等數據傳輸方式，極大地縮短數據傳遞的時間成本，并且能夠減少人工作業中可能出現的紕漏，確保數據傳播中不被篡改、遺失。

二是拓寬公眾參與渠道，實現行業去中心化。通過大數據的運用，改變以往只能由主管部門享有環境信息的格局，側重市場供需兩端的訴求，更好契合市場發展所需。保險公司可以將其在日常工作中獲取的行業信息上傳至平臺，也可隨意讀取;投保企業可以通過平臺隨時掌握自身的環境動態，繼而調整企業行為。

三是適當引入區塊鏈技術，實現傳統監管方式的去中心化，打破保險公司、環保企業對于地方政府的高度依賴性，甚至重構保險業的信任基礎。

（責任編輯：孟潔）

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