智能區塊鏈技術在政府績效評估中的應用研究*

戴建忠

（山東理工大學法學院，山東 淄博 255049）

1 利用區塊鏈技術進行政府績效評估的可行性

根據美國麻省理工學院區塊鏈技術研究中心的實驗室記錄，目前全球范圍內廣泛研究的元區塊鏈技術主要包括哈希函數（Hash function）、默克爾拓撲樹（Merkle tree） 技術、安全散列算法（Secure Hash Algorithm，SHA） 技術和時間戳技術。倫敦政治經濟學院教授Hanaer Dsfenni 認為，快速發展的區塊鏈技術為政府績效評估提供了廣闊的發展空間，區塊鏈技術不僅解決了政府績效評估中的“過度中心化問題”“高度權威化問題”“評估主體單一化問題”“評估指標泛化問題”“評估內容固化問題”“評估方法機械化問題”，而且大大拓展了政府績效評價的深度和廣度，使得建構在區塊鏈基礎之上的政府績效考評體系更加科學化、公平化和合理化[1]。

1） Merkle tree 為政府績效評價機制的建立奠定了類型學基礎。政府績效評估體系是一種包含多目標的遞進式綜合系統，常規的政府績效評價必然包含N 級指標體系，諸如潘國林構建的包括“素質—行為—結果”3 個一級指標體系和5 個二級評價指標體系、15 個三級評價指標體系的政府績效評估體系[2]；郭艷芬構建的包括政府價值取向、政府業務實績、政府自身建設和政府創新爭優4 個一級指標體系和56 個二級指標體系、188 個三級指標體系的政府績效評估系統[3]；四川省人民政府構建的包括發展成果、社會治理、黨的建設和重點工作4 個一級指標體系和12 個二級指標體系、62 個三級指標體系的地方政府績效評價體系[4]。這些分級遞進式的政府績效評價體系從特定層面考察了政府部門的時間序列績效，不僅層次分明、邏輯嚴密、量化標準、系統合理，而且把大數據技術和云算法手段集成到三級指標體系的編碼過程和存儲過程之中，取得了良好的政府績效評價效果和政府輿論效能，但同時筆者也發現上述指標體系仍然存在著“評估指標泛化問題”“評估內容固化問題”“評估方法機械化問題”。事實上解決政府績效評價指標體系的“數據災禍”問題可以從區塊鏈技術中尋求突破，區塊鏈技術包括以元區塊形式存在的“區塊頭”、以拓撲結構形式存在的“區塊體”、以“根目錄”形式存在的“區塊尾”，這種“三位一體”的區塊結構與政府績效評價三級指標體系不謀而合，完全可以成為克服政府績效評價困局的最前沿技術。2019 年12 月中國數字化政府服務中心首次采用區塊信息瀏覽技術、模擬用戶區塊訪問技術、智能區塊監控技術對全國1 200 多個政府網站績效進行了評估，結果深圳市以87.8 的得分位列副省級城市第一名、羅湖區位列縣區級第二名。其中所涉及的區塊評價指標包括政府網站信息公開指標、政策解讀指標、在線服務指標、互動交流指標、標識展示指標、監督管理指標和傳播應用指標等。

2） 基于SHA-3 的散列群技術為政府績效評價系統的建設奠定了密碼學基礎。盡管學術界和官方一直呼吁政府績效評估中的“公眾參與問題”和“信息公開問題”，但對于仍處于工業化中期的政府部門來說，根本不存在完全開放的政府績效評價系統[5]。根據劍橋大學舍德爾教授的研究，公共管理職能的實現必須做好以下多個方面的保密工作，即參評人員的身份信息和個性喜好信息、參評對象的金融資產信息和借貸信息、參評主體的違法犯罪信息和行政處罰信息、參評對象的家庭信息和子女信息、參評機構的保密級別信息和內部保密機制信息、參評機關人事管理信息和人才引進信息、第三方評估機構的人員信息和待遇信息、涉及重大國家機密的保密機制和保密規則、涉及國家軍事行政的保密措施和保密條例、涉及國家金融行政的保密命令和保密條款、涉及重大涉外事務的保密機制和保密原則、涉及民族根本利益的保密法規和保密法令等[6]。根據檔案加密學的一般原理，上述所有檔案材料有且只有提供紙質材料方能為國家所認可，否則僅憑電子數據是難以服眾的。如果說在傳統大數據時代普羅大眾可以通過各種解碼技術獲取某些機關或者部門的保密數據并加以快速傳播（比如電話號碼、身份證號碼、家庭信息、存貸款證明、違法犯罪信息、征信材料、出國勞務信息等），但是在區塊鏈技術時代這種情況將很難實現，因為基于SHA-3 的“散列群”技術為政府績效評價系統建設奠定了堅實的密碼學基礎。“散列群”技術是指基于計算機比特組合的混合密碼技術，與傳統的信息摘要4（Message Digest 4，MD4），MD5，SHA-1，SHA-2 加密技術相比，SHA-3 技術提出了一種基于千位混合加密技術的新原理，SH3 的指紋長度超過了千位級別，其抗碰撞能力和抗黑客能力大大增強，不僅如此，散列群技術還預設了21 282 128 次的“ 可窮舉性”， 也就是說如果存在“0e306561559aa787d00bc6f70bbdfa”這樣30 節長度的密碼，解碼程序需要運行千萬次的碰撞才能完全破解，顯然這個數量級的運算絕非普通計算機所能完成，在當今世界能夠完成千萬級解碼技術的國家只有美國、德國和中國[7]。具體講SHA-3 技術對于政府績效評估系統安全性的保護作用主要表現在6個層面：一是SHA-3 技術保證了所有進入區塊人員信息的保真度；二是SHA-3 技術保證了機構信息的完整和真實；三是SHA-3 技術保證了涉法信息的完好和正確；四是SHA-3 技術保證了評估結果的保密性和不可篡改性；五是SHA-3 技術避免了政府績效評估過程的尋租性和“面子績效”特點；六是SHA-3 技術保證了主權信息的安全和外事信息的準確。

2 利用區塊鏈技術進行政府績效評估的風險

科學技術是基于人類改造自然能力上限的技術，既然是由人類整體或者個體開發的為人類服務的技術，就都是存在風險的技術。無論是移動互聯網技術抑或是靜態網絡技術、實體工業技術或者是虛擬資本技術、宇宙航天技術或是大氣層飛行技術、微觀中微子技術抑或是宏觀天體技術、人類生存技術抑或是動物進化技術，本質上都是存在瑕疵的。作為一種高風險大數據技術，區塊數據的準入機制問題、區塊數據傳輸過程中的密碼丟失和信息失竊問題、區塊數據復制權限的市場化問題、區塊數據包流量的計費問題、國家機密區塊數據的安全通道問題、政府管制引發的人為泄密問題、網絡盜匪盛行的問題、“區塊數據小偷”的包裝和“廣告時間戳的非法復制”問題[8]、區塊數據模塊之間的交叉和沖突性問題等構成了區塊鏈技術在電子政務管理領域和政府績效評價領域的凸出問題。也就是說政府績效評價領域的區塊算法必然產生政府績效評價道德風險和政府績效軟實力差評風險。

1） 政府績效評價道德風險。與傳統互聯網時代績效評價的道德風險相比，區塊鏈技術下政府績效評價的道德風險更加隱蔽、持久和難以糾正。具體表現在以下5 個方面：一是自我評價區塊鏈數據存在著“自我價值溢出”性道德風險。主要表現為參與政府績效評價的對象習慣于將自己的時間序列績效評估值放在“高或者較高績效模塊”上。根據了之韻科研區塊鏈平臺的數據，參與政府績效評價的人員中有40%的官員習慣于將自己的年度績效納入“最好者行列”，只有10%的官員認為自己的年度績效評價值應該納入“合格行列”。二是官員互評中出現的“情感區塊鏈”風險。主要表現為偏見、嫉妒、個人報復、人情關系、親緣連帶、權力情懷、權利崇拜等帶有強烈感性色彩的傾向對整個區塊鏈評估績效的綜合影響，比如“今年你評我差，明年我就評你差；今年你評我好，明年我就評你好”的多輪重復性報復策略；區塊鏈技術研發人員與政府實權部門結成了倫理責任“同盟鏈”；政府互聯網研發中心與各級各類政府部門形成的“法治互惠鏈”；政府績效評價組織者與各級各類政府機關經過長年合作形成的人情類“剽竊鏈”和“作弊鏈”等。三是上下級考評過程中出現的“績效創造鏈”或“績效過場鏈”風險。在金字塔式的政府績效評價鏈條中，上級政府對下級政府的績效擁有絕對的控制權，由此導致了下級政府部門在考評上級政府部門的時候，往往出現“微電影式”或者“過水式”的評價現象，而上級政府部門在考評下級政府部門績效的時候往往采取“走過場或者象征性打分”的現象。這種上下級串通一氣的績效評價機制顯然失去了政府績效評價的基本價值，降低了整體“行政倫理區塊鏈”的技術得分，導致行政績效評價結果失真。四是基于趨中效應的政府績效道德評價區塊鏈“平均主義”風險。出于保護“內部利益群體”工作人員安全或者為下一步“集體形式主義”創造更加嚴密的人事基礎的需要，現實中有些政府績效評價主體會在《政府績效公報》中將絕大多數人員或者組織的年度績效定為“中間層次”，而有些真正優秀的工作人員或者道德水平很高的工作人員往往被人為“衡平化”，顯然這樣的績效評價區塊鏈已經失去技術的“正向外溢效應”[9]。五是基于思維定勢效應和暈輪效應的政府績效評價“片面性”風險。“思維定勢效應”是指領導干部以個人喜好或者性格傾向性僭越被考評客體私人生活或者個體興趣的情況，而且這種習慣趨于常態化。“暈輪效應”是指把考評中的某一個因素作為最重要因素而忽略其他要素的所謂“鼓勵性破格”現象。顯然破格提拔或者績效優秀大多演化為少數職工和領導干部“分割國有資源”的一種隱蔽手段，由于這些現象無法通過視頻追溯技術和全球定位系統（Global Positioning System，GPS） 加以有效追蹤，因而監督起來極為艱難（見圖1）。

圖1 政府績效評價道德風險區塊鏈類型圖

2） 政府績效軟實力差評風險。盡管基于螞蟻算法的區塊鏈技術能夠準確計算政府部門及其工作人員的差評等級及項目，但是卻不能調取差評項目的“明文數據”，也就是說經過虛擬加密的區塊“準入證明”并不能自動平衡獲得軟實力差評等級部門的績效得分。一旦差評檔次通過區塊鏈技術嵌入到“結果區塊鏈”中，所有的政府協調機制和政府偏好性將自動失效，即使技術人員通過解密技術進入到底層代碼數據庫也無法對加密區域進行修改，所以初始的差評不僅關系到本部門的軟性影響力和權威公信力，而且直接關系到本部門員工的政治收益和經濟利益，所以進入新時代的各級各類政府部門及其工作人員必須不忘初心、牢記使命，兢兢業業為黨服務，只有這樣才能在政府績效評估過程中獲得好評，人民群眾才能真正支持政府部門的各項工作。

3 利用區塊鏈技術規避政府績效評價風險的措施

據2019 年中國互聯網絡信息中心的統計，每年因為傳統網絡交易給消費者或者客戶造成的直接經濟損失達到300 億美元；國家網絡應急處理中心的統計數據和盧衛教授的論述表明，近兩年來各種網絡安全事件給社會各方面造成的損失達到100 億美元[10]。如何將互聯網交易風險降到臨界值水平以下，如何防止各種灰網、黑網和暗網對國家主權和融資秩序的破壞，如何規避首次幣發行（Initial Coin Offering，ICO）、證券型通證發行（Security Token Offering，STO） 等非法網絡融資[11]，如何保證政府績效評估過程和結果的穩健性，必須從區塊鏈技術領域著手。要認真研究從2.0 金融編程到3.0智慧編程和數字編程算法的演進規律，將政府績效評價監督鏈牢牢把控在安全的平臺之上。具體來講應該做好以下3 個方面的工作。

1） 開發基于動態區塊鏈技術的政府績效輿論評價“傳播價值鏈”（見第24 頁圖2）。所謂“動態區塊鏈”是指伴隨著區塊橋接代碼的改變而不斷變化數據搜尋方法和數據搜索范圍的區塊鏈。動態區塊鏈技術是針對政府績效評估過程中出現的“區塊傳播彈性”而設定的節點算法。開發基于動態區塊鏈技術的政府績效輿論評價“傳播價值鏈”必須做到以下兩點：一是要構建政府績效評估的“域內傳播價值鏈”。輿論評價是政府績效評價的重要指標，一般來說，社會輿論評價較高的政府部門其社會治理績效也會很高，反之亦然。基于此必須加快建設政府績效評估的“域內傳播價值鏈”，該區塊鏈應該包括以下方面的要素：政府污名化效用模塊（以IP 地址為主要追溯標準，一次數據撞擊記為“1 度污名化效用”）、政府基建項目群眾滿意度模塊（通過問卷獲取政府交通、石油、化工、機械、煤炭、電力、外貿、虛擬資本等基建投資的生態負效用和正向評價數據，正效用記為1 分、負效用記為-1 分）、政府房地產開發群眾滿意度模塊（住房和城鄉建設局、房地產管理局、生態環境局、國有資產管理委員會、銀行負有連帶追償責任，群眾調查滿意記為1 分、不滿意為0 分）、政府農村土地調整頻度模塊（土地調整每增加一次記為-1 分）、政府非制度化運作輿論評價模塊（以抑制“非腐敗性權力尋租行為”為主要評價依據，非制度化政府腐敗極端隱蔽，必須采用區塊鏈技術的“不可篡改”算法加以控制，每增加一次非制度化政府行為記為-1 分）、政府“帶路”戰略態度模塊（面向政府各級各類公務人員，其中持積極支持態度的記為1 分、持反對態度的記為-1 分、持中立態度的記為0 分）、政府官員的幸福感指數模塊（針對公務員進行國民幸福感指數調研，采用綜合數據疊加原理進行計量）、政府機構規模化擴張模塊（龐大的政府辦公設施一般意味著低效的政府運作效率，規模化擴張投資每增加1 億元，記為-1 分）、政府面子工程社會評價模塊（凡是為了官位提升而推進的政績工程皆為-1 分、凡是為了群眾收入提高而推進的民生工程皆為1 分） 等。二是要構建政府績效評估的“跨際傳播價值鏈”。一個不能帶領群眾集體共同致富的政府必然是“官僚氣十足”的政府，一個不能切切實實改善群眾生活條件的政府必然是“形式主義”的政府，在國際上一般把只會空喊口號而不訴諸實際行動的政府稱為“亞綏靖政府”或“阿斗政府”。“坐而論道不如起而習之”，為了讓廣大人民群眾真切感受到政府關懷的民生力量，政府績效評價體系必須體現“輿論評價的基本價值走向”。為此必須做好以下7 個方面的工作：一是牢記我國的基本國情，堅決走穩步推進的民生發展之路；二是積極推行和平自主的外交政策，避免單邊外交異化思維；三是積極以“和平與發展”為外交國策，反對任何形式的區域貿易保護主義；四是積極構建政府改革的國際形象，樹立廉潔政府的基本價值訴求體系；五是積極推進自由貿易區建設，反對任何借由政府稅收減免政策的房地產炒作行為、科技詐騙行為、非法高利貸行為；六是積極推進“一帶一路”倡議，樹立中國在高鐵、飛機和高端制造領域的國際形象；七是積極推進政府績效評估標準的國際化和政府輿論評價跨際區塊鏈建設，要注重融媒體時代區塊數據傳播的多元化取向，控制不良政府績效評價信息的外溢，展現中華民族偉大復興的整體文化精神。圖2 為基于動態區塊鏈技術的政府績效輿論評價“傳播價值鏈”模式圖，其中BLOCK1-7 分別代表政府污名化效用模塊、政府基建項目群眾滿意度模塊、政府房地產開發群眾滿意度模塊、政府農村土地調整頻度模塊、政府非制度化運作輿論評價模塊、政府“帶路”戰略態度模塊、政府機構規模化擴張模塊；OUTBLOCK1-7 分別代表跨際民生推進模塊、外交戰略模塊、和平與發展模塊、政府改革形象模塊、“帶路”戰略形象模塊、外事活動形象模塊、大國形象模塊。

圖2 基于動態區塊鏈技術的政府績效輿論評價“傳播價值鏈”模式圖

2） 開發基于電子區塊鏈技術的政府經濟管理績效“共生鏈”。所謂“電子區塊鏈”是指數據疊加技術和電子對撞技術密切結合而形成的區塊共生技術，在電子區塊鏈技術下實體眾籌效益和虛擬眾籌效益可以實現“共生共榮”、上市公司的運營基本面和股份公司紅利可以實現互利共贏、中小企業民間融資效率和商業銀行融資效率可以實現共生、大型企業國內投資區塊鏈和跨國企業域外投資區塊鏈可以實現共存、跨際電商貿易區塊鏈和國內電商平臺區塊鏈可以實現共同成長等。其中電子區塊鏈技術對于稅務監管領域和基于第三方合約的互聯網融資領域的影響最為明顯。總體看來由電子區塊鏈技術引發的政府經濟管理績效評價模式的變革主要表現在以下兩個方面：一是基于哈希算法的中國“電子發票技術”領先全球，由此導致了政府稅務管理績效評價模式的重大變革。2018 年8 月10 號中國出現了全球首張“電子發票”，該票據由深圳國貿公司旋轉餐廳開出，面值為198 元，發票密碼使用了基于哈希技術的66 位混合編碼原理，前置字母為a，b，c，d，e，f 6 個字母。也就是說在正常的解碼技術下，需要運行610次才能有效破解，而且解碼得到的是哈希值而不是實體密碼。電子發票技術實現了發票開具的全流程監管、開啟了無紙化智能稅票管理新時代、抑制了所有虛開增值稅發票行為的濫觴、節約了國家財政，給政府績效評價指標體系的構建帶來了重大影響。二是基于全程追溯技術的區塊鏈投融資產業迎來了全新發展機遇，由此導致了政府經濟績效評價模式的重大創新。所謂“區塊鏈投融資產業”，是指以區塊鏈技術研究、開發和應用為目的的金融股份合作產業和資金募集產業。比如臺灣電子產業巨頭HTC 為區塊數字產權公司Bitmark 募集的300 萬美元、阿里巴巴通過股權分割募集到的1 200 萬美元區塊加密技術前期研發資金、風險投資公司WI Harper 通過網絡基金募集到的670 萬美元數字貨幣研發費用、音樂巨頭KKBOX 通過流媒體區塊鏈募集到的200 萬美元泛媒體技術研發費用、頂尖金融科技公司H2 通過科技創投網絡和眾創區塊鏈募集到的200 萬美元風險資金、制藥巨頭輝瑞通過全球醫藥區塊鏈募集到的1.5 億美元研發資金等都是著眼于區塊鏈技術研發的先期創投資金。由于區塊鏈技術的不可篡改性和全程可追溯特點為這些企業的合法運營帶來了重大機遇并提高了投融資產業的實際利潤，因此必然帶來科技金融管理部門經濟績效評價的與時俱進性和新常態特點。也就是說在區塊鏈時代區塊融資規模和融資深度必須作為政府經濟管理績效的重要評價標準，而不能拋開區塊鏈融資指標片面進行政府經濟績效評估。

3） 開發基于廉政評估技術的“政府廉政績效評價脫氧核糖核酸（Deoxyribo Nucleic Acid，DNA）算法鏈”（見第26 頁圖3）。作為一種迭代算法，遺傳算法被廣泛應用于計算機技術發展的各個階段（含區塊鏈階段） 并且取得了重大進化效能，比如績優評估就是遺傳算法在理性選擇決策中的典型應用，效益最大化概率技術就是遺傳算法在經濟管理領域中的突出應用，優生學電化測試也是建立在遺傳算法基礎上的最優面板技術，股票大師系統也是建立在遺傳算法基礎上的虛擬資本買賣技術，化學配平模式是遺傳算法在微觀世界的典型應用。不僅如此，遺傳算法還廣泛應用于DNA 檢測系統、疾病診斷系統、生命科學技術、納米技術和原子能技術等諸多領域。本文所指的“政府廉政績效評價DNA 算法鏈”是指在政府廉政評估中使用的基于遺傳算法的逆向追蹤技術和正向預測系統的總稱。具體講，構建基于區塊鏈技術的“政府廉政績效評價DNA 算法鏈”必須做到如下兩點：一是要利用逆向追蹤技術對官員在考評期內的廉政行為進行評估、對政府機構考評期的廉政情況進行綜合評估。追評的內容包括：官員的個性因素、官員的心態特征、官員的心理因素、官員的潛意識趨向、官員的成長經歷等；政府機構歷任領導的接班模式、政府機構考評期內的道德宣傳成本、政府機構外事活動的頻繁度、政府機構違規違紀次數、政府機構投資項目落實情況、政府機構集體建房的頻度、政府機構轉移支付的數額、政府機構績效工程的投資額度等。之所以要對官員和政府機構的廉潔執政、廉政執法、廉潔奉公、廉政為民情況進行“腐敗可能性”審查，就是因為“對官員和機構的賬上審核很難發現干部和機構的腐化墮落痕跡”，而對官員和機構的邊緣性、親緣性和連帶性審查則可以發現政府權力尋租的原始數據，從而為查處權錢交易和權力腐敗問題提供了可能。二是要利用正向預測評價系統對官員未來發生腐敗的可能性和政府機構未來廉政情況進行預評估。大數據時代的政府績效評估大多局限于事后評價的視域，起不到“防患于未然”的績效促進價值，基于此，本研究認為要盡快開發基于“拓撲外溢區塊鏈技術”的“遠期監測預警系統”，該系統將機構和官員的腐敗案件和違法違紀記錄做成“可追溯”的“阿羅不可能性區塊鏈”，通過調取該系統中的腐敗慣性模塊、59~60 定律模塊、金錢拜物模塊、工作作風模塊、休閑娛樂模塊、人性解放模塊、裸官發生比模塊、二婚占比模塊、子女海外綠卡模塊、言談舉止模塊、教育程度模塊等來考察官員和機構在未來發生貪腐的可能性，對于那些存在巨大腐敗隱患的官員要堅決予以警告和調離，對于那些存在“系統性”高質腐敗的機構要堅決“關停并轉”，惟其如此人民的權力才能真正為人民服務、科學技術才能成為現時代民生進化的重要推動力。對于各分支模塊的賦分標準可以參照專家評議德爾菲法，按照主客觀賦分加權法進行確定。

圖3 政府廉政績效評價DNA 算法鏈運作流程圖