運用“全周期管理”提高城市風險治理能力

于清波

摘要：面對突發公共事件多發、頻發形勢，“全周期管理”是應對城市風險防控和應急的新思維、新方式，以系統觀念提高應急處突的主動性、系統性和全面性。“全周期管理”需要從“事前可防、事發可控、事中可治、事后可用”等四個階段入手，針對不同階段的特點對城市風險進行精準管控，提高城市的防范風險能力和應急管理能力，為城市健康發展提供安全保障。

關鍵詞：全周期管理;城市風險;防控;應急管理

現代城市因人口聚居、建筑密集、社會活動復雜而日益成為風險中心。從今年爆發的新冠肺炎疫情、洪澇災害、重大交通事故、化工廠爆炸等事故災難來看，風險的突發性、破壞性、擴散性、聯動性等特點在一些城市表現突出，給城市安全和發展帶來巨大破壞。習近平總書記2020年在專程赴武漢考察時明確指出，“要著力完善城市治理體系和城鄉基層治理體系，樹立‘全周期管理意識，積極探索超大城市現代化治理新路子”。“全周期管理”是應對城市風險和應急管理的新思維、新方式，“注重從系統要素、結構功能、運行機制、過程結果等層面進行全周期統籌和全過程整合，以確保整個管理體系從前期預警研判、中期應對執行到后期復盤總結，各個環節均能運轉高效、系統有序、協同配合。”[ “全周期管理”的科學內涵與實踐路徑：《光明日報》2020年9月4日]在此意義上，以流程優化為導向，以大數據、物聯網等科學技術為支撐，從“事前可防、事發可控、事中可治、事后可用”等四個環節對城市風險進行管理，以有效提升應對各種“突發病”的沖擊，提高城市應對風險的“韌性”，保障人民生命財產安全和城市經濟社會健康發展。

一、事前可防：健全風險預防體系，做到“有備無患”

在各種風險面前，“預防”是成本最低、損失最小、效果最好的防控手段，從“防”字上提前下功夫，能大大降低風險發生的機率。

（一）工作思路上從“應急管理”轉向“風險管理”

牢牢樹立風險意識是構建風險預防體系的首要條件。在防范城市風險時，要堅持底線思維，從思想上強化風險意識，提前做好應對各種突發事件的準備。習近平總書記曾多次強調，“領導干部要堅持底線思維，凡事從壞處準備，努力爭取最好的結果。”從近幾年發生的突發事件來看，不論是深圳“12· 20”廢棄泥渣土造成的山體滑坡事故，還是江蘇響水“3·21”特別重大爆炸事故，風險早有征兆，但由于風險意識淡薄，相關部門和企業沒有提前做好風險防范準備，這是事故發生的一個重要原因。所以，要加強領導干部和部門的風險意識教育，把應急管理體系和能力建設相關培訓課程納入到干部常規化培訓體系中。轉變應急管理理念，讓干部認識到“預防”才是減少風險最有效的手段，而不單純是事件發生后的迅速應對。把工作重心從“以事件為中心”轉向“以風險為中心”，從單純“事后應急”轉向“事前預警、事中防控”。

（二）做好風險評估，搭建“城市風險電子地圖”

要實現風險的有效防控，首要工作就是要把城市風險的“老底”摸清楚，這是風險防控的前提和基礎。比如，重化工企業數量多的城市，在危險化學品生產和運輸方面風險隱患大;自然環境惡劣的自然災害風險就要大一些。同時，在公共衛生、火災消防、地下管網、交通運輸等方面的風險隱患也不容忽視。因此，要主動開展城市安全風險源評估工作，將各類風險源數量、具體位置和風險等級摸清楚，建好城市風險數據庫，形成“風險清單”。同時，要根據城市自身特點，從風險可能性和后果嚴重性兩個維度進行分析，確定風險源等級，繪制“藍、黃、橙、紅”四色風險等級分布圖，建設數字可視化的“城市風險電子地圖”，實現城市風險數字化、動態化、常態化的管理。

二、事發可控：完善監測預警體系，消除“苗頭性”風險

風險早發現、早預警是用最小的成本提前化解風險的關鍵。所以，對于突發事件應該抓早、抓小、抓苗頭。從實踐和發展趨勢看，運用物聯網、大數據、云計算等信息技術，能夠大大提高風險監測預警的及時性和準確性。

（一）完善城市風險監測系統，風險點“早發現”

風險監測需要及時準確發現風險點異常狀況，并進行分析判斷。隨著城市規模的增長，城市中風險點數量多、分布廣、管控難度大的問題越來越突出。單純依靠傳統的人工巡查和監測方式，從速度和準確性上很難滿足現實需要。物聯網、大數據、云計算等信息技術的快速發展，為城市風險監測預警提供了強有力的技術支撐。例如，有的城市已經在“危險化學品安全生產風險監測”領域進行了試點，通過在企業端安裝物聯網采集設備，實時采集儲罐等關鍵參數和重大危險源罐區的視頻圖像，實現了企業安全生產的實時監測。從實踐情況看，防控效果很明顯，全市生產安全事故起數和事故死亡人數實現了雙下降。如何借助信息技術來擴大“風險云監測”的覆蓋面是下一步工作的重點。需要運用物聯網、大數據、云計算等新興信息技術，盡快將中心城區的地下管線、火災消防、電梯、危險品運輸車輛等風險源作為云監測對象，安裝相關感應裝置和攝像設備，建設覆蓋城市安全運行的監測感知網絡。同時，還要進一步整合自然資源、消防救援、交通運輸、水利、氣象、住建等部門現有信息數據，建成覆蓋全市、統籌利用、統一接入的城市風險監測系統，實現風險的全面快速感知、多領域的實時“安全云監測”。

（二）完善風險預警系統，危險信號“快傳遞”

風險預警的關鍵在于信息的“權威、及時、準確”。預警信息由誰來發布，什么時間發布，通過什么渠道發布，要形成一套嚴格機制，不然會出現預警信息誤導，造成突發事件處置工作被動。比如，去年青島氣象怒懟“青島發布”違規發“利奇馬”臺風預警。要解決好上述問題，一是完善城市預警信息發布系統。整合各領域已有風險預警平臺，打通數據壁壘，進行數據共享，將氣象災害、地震、火災、公共衛生事件等統一接入城市預警信息發布系統，構建覆蓋全面、反應靈敏、準確高效的風險預警信息網絡，形成統一的城市運行風險預警系統。二是增加預警信息發布渠道。在利用好電視、廣播、短信等傳統發布渠道的基礎上，運用新媒體技術，優化官方微博、微信公眾號、建筑物電子顯示屏等新的預警信息發布渠道，有效擴大預警信息覆蓋范圍，消除預警信息發布“盲區”，建立突發公共事件“分鐘級”時效發布通道，最大程度提升預警信息發布速度，實現對應急責任人、社會媒體以及社會公眾的高效及時發布，保證預警時效，實現城市風險預警信息暢通、及時、準確地發布。

三、事中可治：打造高效的救援處置體系，做到“大事化小”

救援處置是應急管理能力的重要體現，也是整個應急管理的關鍵環節，能最大程度上減輕突發公共事件的危害程度。

（一）完善城市應急指揮中心，升級“指揮大腦”

城市應急指揮中心是處理各類突發事故的應急“指揮大腦”。“大腦”越智能，越能高效精準地調配各種應急資源和力量。從目前情況看，多數城市已經建立應急管理指揮中心，基本實現了應急指揮調度和信息互聯等功能，指揮系統整體功能和應急指揮救援能力得到了明顯提升。面對將來更加復雜的應急任務和形勢，還需要進一步優化升級應急指揮系統，打造應急“指揮大腦”2.0版本。一是數據協同整合，優化應急指揮信息網絡。在橫向上，深度整合部門間的信息平臺，在與公安、消防、水利、氣象等部門網絡互聯的基礎上，接入更多部門信息平臺，實現在大廳快速調用各專業平臺，如衛健部門的急救中心系統、交通部門的管理系統、規劃部門的3D規劃地圖系統等，形成縱橫貫通的信息網絡，為應急指揮提供強有力的大數據支持，提高應急救援工作的準確度和時效性。在縱向上，打通與上下級部門的信息互聯互通。向上連接國家相關部委、省應急指揮中心，向下加快區縣級應急指揮平臺建設，整合區縣信息資源和應急資源，實現上下級之間信息上互聯互通，指揮上協作配合。二是加強大數據智能分析，為科學決策提供智力支持。科學應急指揮關鍵在決策，要借助大數據分析、云計算等新技術，優化應急決策系統，利用災害模型對事故后果進行模擬判斷，提高智能分析研判能力，為有效輔助應急救援處置提供科學依據。同時，完善專家視頻會商系統，連通專家建議快捷渠道，發揮應急專家組成員的專業優勢，為科學決策提供智力支持。

（二）強化協調聯動，形成應急救援合力

一是優化應急工作流程。以應急管理局為應急工作中心，整合相關部門的應急資源，科學設計各類突發事件的應急工作流程，以流程設計促進部門之間信息互通、協調聯動，實現部門之間應急工作的高效配合，提升應急救援綜合能力。二是推進應急管理部門與社會組織的合作。現在應急管理離不開社會組織的支持和協作，把紅十字會、民間救援隊、志愿者團隊、社區物業等組織分級分類納入到應急救援系統。無論是人員、物資調配，還是信息的互聯互通，都需要統一整合優化，構建多部門、多主體有效協調的應急處置聯動機制，形成應對城市風險的強大合力，共同把風險造成的損失降至最低。

（三）快說會說，把握輿論引導的“主導權”

在處置好突發事件“現場”的同時，要積極做好“輿論場”工作，進行信息發布和公眾溝通，盡可能減小事件對公眾情緒和行為的影響。一是要堅持時間第一，盡可能“快說”。現在處于官方媒體、自媒體、網民、事發地周邊群眾等多方參與信息傳播的態勢，誰能夠在“信息真空”期第一時間發出聲音，誰將掌握“話語主導權”。2015年天津濱海新區“8·12”特別重大爆炸事故，天津衛視等當地主流媒體第二天集體“失聲”，在信息發布和輿論引導上沒有發揮好作用，使應急救援和輿論引導工作很被動。要健全多渠道信息發布機制，牢固樹立“首發意識”，第一時間通過新聞發布會、政務微博、微信公眾號“淄博發布”等方式多渠道發布突發事件信息，及時、準確將信息傳播出去，并且根據事件進展情況，持續更新、滾動發布，牢牢把握“輿論主導權”。二是要“會說”，堅持態度優先，做好“第一發言人”。輿論引導必須換位思考，站在受眾的角度，展現誠懇的姿態，發言中多以事件為中心，多表達真情實感，多介紹救援進展。做到“有畫面、有聲音、有姿態、有方法”，及時展現敢于擔當負責的態度、有能力處理好的信心。

四、事后可用：科學的總結反思體系，做到“化危為機”

面對公共安全事件，不能止于追責，還必須梳理背后的共性問題，要認真分析總結事故起因和演變規律。認清這些共性問題，可以為防范風險和處理突發事件提供有益借鑒。

（一）認真總結反思，查明原因“補漏洞”

每一起突發公共事件表面上看起來都不太一樣，但是從事后分析來看，又有很多類似的地方。這就需要在事后認真調查，查找原因，真正做到“一方出事故、多方受教育，一地有隱患、全國受警示。”如果反思總結缺失、整改不到位，風險會一直存在甚至爆發。比如去年江蘇響水“3·21”特別重大爆炸事故，就表明一些地方和企業在吸取過去事故的慘痛教訓、改進安全生產工作上不認真、不扎實，走形式、走過場。只有通過總結反思，才能知道如何有針對性地預防。一是對突發事件發生的原因及治理措施做徹底、系統調查，摸清情況。二是對全過程工作進行全面評估，包括對預防預警、防控處置、恢復等各方面的評估，特別需要深刻剖析工作中存在的問題和不足。三是對問題和不足進行分類、分析、總結，分別提出整改方案，轉化為下一步常態管理的措施，從而促進今后更有效的風險預防。

（二）應急演練和應急培訓“雙管齊下”，提高應急處突能力

一是完善常態化專項應急演練。應急模式演練重點解決“真”的問題，要把模擬場景真實化，看參與演練部門和人員的實際應對措施，而不是根據預先設計好的腳本來進行“表演”，以實戰性來提高應急演練效果。同時，要更多采用情景模擬等形式，在社區和機關、企事業單位廣泛開展危機應對訓練，讓公眾感受突發事件現場，掌握必要的自救互救技能，增強應對危機的心理承受能力和防范本領。二是加強應急管理專項培訓。從這次疫情防控情況看，一些領導干部對應急管理的基本知識、應急流程、應對策略還相當缺乏。這需要加大應急管理專業課程進培訓、進課堂的力度，通過學習和演練讓干部在應急管理中做到心中有數、應急有方，提高干部應急處突能力。

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中共淄博市委黨校科研處副教授;山東省淄博市;255033