關(guān)于提升財(cái)政預(yù)算公開(kāi)評(píng)審質(zhì)量的思考

廖暢

財(cái)政預(yù)算公開(kāi)評(píng)審是提升預(yù)算編制質(zhì)量和水平的有效工作形式，也是深化預(yù)算管理制度改革的重要舉措。2017年，重慶市政府發(fā)布了《重慶市市級(jí)預(yù)算公開(kāi)評(píng)審辦法》，要求從編制2018年預(yù)算起，對(duì)市級(jí)所有財(cái)力安排的所有項(xiàng)目支出進(jìn)行公開(kāi)評(píng)審，由市人大常委會(huì)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、審計(jì)局等監(jiān)管部門(mén)干部，市財(cái)政局等專(zhuān)業(yè)部門(mén)人士以及人大代表、政協(xié)委員、專(zhuān)家當(dāng)“判官”，對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算從項(xiàng)目有無(wú)依據(jù)、績(jī)效是否合理、實(shí)施有無(wú)條件、經(jīng)費(fèi)預(yù)算是不是恰當(dāng)四個(gè)方面進(jìn)行“公審”。各區(qū)縣也積極跟進(jìn)，參照市級(jí)辦法，結(jié)合本區(qū)域?qū)嶋H陸續(xù)開(kāi)展項(xiàng)目預(yù)算公開(kāi)評(píng)審工作，有的區(qū)縣是將所有項(xiàng)目納入評(píng)審范疇，有的區(qū)縣僅選取部分重點(diǎn)或涉及金額較大的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審。經(jīng)過(guò)三年的實(shí)踐，公開(kāi)評(píng)審工作取得明顯成效。

據(jù)市財(cái)政局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2020年，僅市級(jí)預(yù)算公開(kāi)評(píng)審就審減了部門(mén)預(yù)算86.4億，審下來(lái)的錢(qián)，絕大部分都用在了民生項(xiàng)目上。各區(qū)縣評(píng)審效果同樣較為明顯，但在評(píng)審工作中也存在一些共性問(wèn)題，值得思考。

預(yù)算公開(kāi)評(píng)審的意義

深化預(yù)算公開(kāi)評(píng)審是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的有力抓手。黨的十九大報(bào)告提出要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，并明確了深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)要求和主要任務(wù)。現(xiàn)代預(yù)算制度要求預(yù)算要內(nèi)容完整、編制科學(xué)、執(zhí)行規(guī)范、監(jiān)督有力、講求績(jī)效和公開(kāi)透明。預(yù)算公開(kāi)評(píng)審就是推進(jìn)預(yù)算科學(xué)精準(zhǔn)編制的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，其具體目標(biāo)就是要提高預(yù)算編制的科學(xué)性、精準(zhǔn)性，提升預(yù)算編制質(zhì)量，優(yōu)化財(cái)政資金配置。

深化預(yù)算公開(kāi)評(píng)審是全面實(shí)施績(jī)效管理的重要途徑。預(yù)算公開(kāi)評(píng)審緊緊圍繞提高財(cái)政資金使用績(jī)效，推動(dòng)預(yù)算安排與績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤的約束機(jī)制，是全面實(shí)施績(jī)效管理的前置工作。通過(guò)預(yù)算公開(kāi)評(píng)審，將績(jī)效目標(biāo)定為預(yù)算安排的重要參考，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與下年度預(yù)算安排掛鉤，逐漸將績(jī)效管理理念深植于財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位負(fù)責(zé)人心中，推動(dòng)提高整體績(jī)效水平。

深化預(yù)算公開(kāi)評(píng)審是緩解財(cái)政收支矛盾的有效舉措。重慶市作為最年輕的直轄市，近年來(lái)經(jīng)濟(jì)增速在全國(guó)成績(jī)亮眼。但與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，市內(nèi)各區(qū)縣發(fā)展不平衡的問(wèn)題依然存在，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的基礎(chǔ)還不夠牢固，地方可用財(cái)力仍然不足，因此在有限的財(cái)政資金內(nèi)，通過(guò)預(yù)算公開(kāi)評(píng)審，可以有效整合和盤(pán)活各類(lèi)項(xiàng)目資金，減少重復(fù)分配，集中力量辦好發(fā)展大事、民生要事，有效地緩解收支矛盾。

預(yù)算公開(kāi)評(píng)審取得的成效

預(yù)算編制工作得到重視。不合理的項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)會(huì)被評(píng)審組駁回重新申報(bào)甚至“砍減”金額，因此在客觀上，促進(jìn)了財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位從思想上重視預(yù)算申報(bào)工作，推動(dòng)預(yù)算單位不斷細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目的編制，重視項(xiàng)目科學(xué)性可行性研究，單位依法“理財(cái)”意識(shí)也得到加強(qiáng)。

陽(yáng)光財(cái)政成效得到凸顯。以往項(xiàng)目資金分配不透明，容易產(chǎn)生“跑得勤，資金得的多”的現(xiàn)象。預(yù)算公開(kāi)評(píng)審把項(xiàng)目預(yù)算資金決策放在陽(yáng)光下運(yùn)行，項(xiàng)目的科學(xué)性、資金安排的合理性成為能否爭(zhēng)取到財(cái)政資金的關(guān)鍵，資金分配更加公開(kāi)透明、公平公正，預(yù)算決策更加有理有據(jù)、規(guī)范精準(zhǔn)。

績(jī)效理念更加深入人心。經(jīng)過(guò)三年評(píng)審工作，“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”理念已成為普遍認(rèn)知。通過(guò)設(shè)置績(jī)效目標(biāo)、接受績(jī)效考評(píng)等工作，讓預(yù)算績(jī)效理念深入人心，形成共識(shí)，促使預(yù)算單位從“要我有績(jī)效”向“我要有績(jī)效”轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提升了預(yù)算單位績(jī)效意識(shí)。

監(jiān)督工作取得實(shí)效。預(yù)算公開(kāi)評(píng)審組長(zhǎng)一般由人大常委會(huì)預(yù)算工委負(fù)責(zé)人擔(dān)任，評(píng)審組成員有人大代表、審計(jì)部門(mén)代表、預(yù)算審查專(zhuān)家等，通過(guò)集合來(lái)自不同行業(yè)的代表參加評(píng)審工作，將人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、公眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督融為一體，形成監(jiān)督合力，讓代表和公眾參與到預(yù)算管理中，進(jìn)一步收緊了預(yù)算編制權(quán)力，變事后監(jiān)督為事前參與，促進(jìn)預(yù)算管理水平的提高。

預(yù)算公開(kāi)評(píng)審存在的問(wèn)題預(yù)算單位申報(bào)環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題。

一是預(yù)算單位立項(xiàng)考慮不充分。部分預(yù)算單位“零基預(yù)算”意識(shí)不強(qiáng)，項(xiàng)目預(yù)算編制主要憑經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目立項(xiàng)較少?gòu)目茖W(xué)預(yù)測(cè)分析下一年度工作出發(fā)，沒(méi)有充分的前期調(diào)研論證，缺乏長(zhǎng)期和整體規(guī)劃，“零基預(yù)算”執(zhí)行不徹底。另外，部門(mén)之間溝通不良，導(dǎo)致同一項(xiàng)目?jī)?nèi)容在不同部門(mén)重復(fù)申報(bào)或者在多個(gè)項(xiàng)目中分散申報(bào)。部分單位對(duì)剛性硬缺口資金沒(méi)有提前謀劃保留，導(dǎo)致年中預(yù)算調(diào)整數(shù)額較大，預(yù)算的權(quán)威沒(méi)有得到保障。

二是績(jī)效目標(biāo)設(shè)置沒(méi)有量化。績(jī)效目標(biāo)設(shè)置是安排財(cái)政資金、進(jìn)行項(xiàng)目績(jī)效跟蹤和項(xiàng)目結(jié)束后開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重要依據(jù)，如果績(jī)效目標(biāo)無(wú)法量化和細(xì)化，那績(jī)效評(píng)價(jià)工作也無(wú)從下手。目前預(yù)算單位申報(bào)的材料中普遍存在對(duì)項(xiàng)目的必要性、可行性描述不清的情況，對(duì)項(xiàng)目資金的投入、產(chǎn)出、效果指標(biāo)的設(shè)計(jì)較少有科學(xué)論證，績(jī)效目標(biāo)描述較為宏觀，可量化、可考性較差。

三是預(yù)算單位對(duì)評(píng)審工作認(rèn)識(shí)不高。部分單位對(duì)新時(shí)代深化財(cái)政預(yù)算管理改革和強(qiáng)化財(cái)政資金使用績(jī)效的重要性認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有牢固樹(shù)立“過(guò)緊日子”的理念，未充分考慮財(cái)力，為爭(zhēng)取預(yù)算資金，普遍存在報(bào)多不報(bào)少的心態(tài)。在單位內(nèi)部來(lái)說(shuō)，有人認(rèn)為編制預(yù)算就是財(cái)務(wù)的事，業(yè)務(wù)科室和下屬單位的參與度不高，導(dǎo)致預(yù)算編制不夠精準(zhǔn)。甚至個(gè)別單位對(duì)公開(kāi)評(píng)審工作存在不理解情緒。

預(yù)算公開(kāi)評(píng)審工作存在的問(wèn)題。

一是評(píng)審組未能提前介入。目前評(píng)審組主要是由人大相關(guān)工作機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、人大代表、預(yù)算審查專(zhuān)家等組成。評(píng)審組成員未提前參與項(xiàng)目預(yù)算編制過(guò)程，而項(xiàng)目預(yù)算編制時(shí)間緊、任務(wù)重，預(yù)算申報(bào)表也未能提前拿給評(píng)審組熟悉了解。評(píng)審組成員對(duì)各預(yù)算單位業(yè)務(wù)范圍了解不深，對(duì)于工程建設(shè)類(lèi)和業(yè)務(wù)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的項(xiàng)目缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，無(wú)法提前就相關(guān)領(lǐng)域知識(shí)進(jìn)行學(xué)習(xí)，加之沒(méi)有相關(guān)的定額標(biāo)準(zhǔn)作為參考，難以在短時(shí)間內(nèi)作出合理判斷，評(píng)審效果受到一定影響。

二是預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范。早在2017年，市財(cái)政部門(mén)就將完善支出標(biāo)準(zhǔn)體系作為財(cái)政重點(diǎn)工作，但標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期性復(fù)雜性的工作，在項(xiàng)目預(yù)算中，支出標(biāo)準(zhǔn)建立還在起步階段。因此，項(xiàng)目申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)不同的情況比較常見(jiàn)，資金測(cè)算“高估”情形較為普遍，支出報(bào)表中往往只反映了資金的去向，但資金支出的量是否合理，沒(méi)有具體的標(biāo)準(zhǔn)。比如在2020年項(xiàng)目預(yù)算公開(kāi)評(píng)審工作中，某區(qū)評(píng)審組發(fā)現(xiàn)，不同單位對(duì)同一類(lèi)執(zhí)法人員工作制服的預(yù)算申報(bào)，申報(bào)單價(jià)有較大差距;另外某單位在申報(bào)打印費(fèi)用時(shí)，打印單價(jià)明顯高于市場(chǎng)價(jià)。這些問(wèn)題的產(chǎn)生，與項(xiàng)目預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系不完善存在因果關(guān)系。

三是財(cái)政信息智能化建設(shè)滯后。目前財(cái)政信息系統(tǒng)主要是將數(shù)據(jù)錄入，形成電子記錄，基本無(wú)法對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行加工處理和智能分析。如在現(xiàn)在的評(píng)審工作中，財(cái)政電子數(shù)據(jù)也只能反映預(yù)算單位上一年度同一項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度情況、大頭數(shù)據(jù)的收支情況，無(wú)法通過(guò)信息化技術(shù)手段對(duì)項(xiàng)目情況進(jìn)行縱向和橫向?qū)Ρ龋y以對(duì)預(yù)算支出存在的問(wèn)題進(jìn)行深入分析，評(píng)審效率無(wú)法有突破性的提高。

四是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和審計(jì)結(jié)果未能得到充分運(yùn)用。在評(píng)審中，評(píng)審組雖然會(huì)有意識(shí)地翻看上一年度項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和預(yù)算單位的審計(jì)結(jié)果。但因績(jī)效評(píng)價(jià)工作和審計(jì)監(jiān)督本身的局限性因素影響，其結(jié)果對(duì)預(yù)算公開(kāi)評(píng)審影響有限。

提升評(píng)審質(zhì)量的建議對(duì)預(yù)算公開(kāi)評(píng)審工作的建議。

一是建立完善預(yù)算公開(kāi)評(píng)審制度。要根據(jù)預(yù)算法、重慶市預(yù)算審查監(jiān)督條例和國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》要求，建立完善財(cái)政預(yù)算公開(kāi)評(píng)審工作規(guī)范等工作性文件，明確預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、申報(bào)程序、評(píng)審準(zhǔn)則、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)審要求等，提高評(píng)審工作規(guī)范化和專(zhuān)業(yè)化水平。推動(dòng)建立相關(guān)懲罰與考核措施，提高單位對(duì)評(píng)審工作的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化評(píng)審工作的權(quán)威性，為評(píng)審工作提供制度支撐。

二是為評(píng)審組履職提供保障條件。為評(píng)審組前期介入預(yù)算編制工作提供便利條件。第一，加強(qiáng)對(duì)評(píng)審組成員的培訓(xùn)，主要是明確項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，項(xiàng)目審查的方式、口徑和內(nèi)容等，對(duì)于專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目，可以提供背景參考和學(xué)習(xí)資料等，增強(qiáng)評(píng)審的針對(duì)性。第二，提前向評(píng)審組成員呈送項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)表。評(píng)審組成員可以有針對(duì)性地對(duì)資金量大，社會(huì)關(guān)注度高，事關(guān)改革、民生的重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行深入了解和論證，對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、實(shí)施依據(jù)和投入產(chǎn)出等進(jìn)行審查，提升審查質(zhì)量。第三，有針對(duì)性地遴選評(píng)審專(zhuān)家成員，根據(jù)項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)內(nèi)容，有針對(duì)性地邀請(qǐng)有相關(guān)專(zhuān)業(yè)背景的專(zhuān)家成員參與評(píng)審。

三是加快推進(jìn)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。在參考中央項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合近幾年評(píng)審工作實(shí)際，積累評(píng)審數(shù)據(jù)，運(yùn)用信息化技術(shù)分析數(shù)據(jù)，與行業(yè)主管部門(mén)共同制定財(cái)政項(xiàng)目分類(lèi)支出標(biāo)準(zhǔn)和定額，嚴(yán)謹(jǐn)開(kāi)展市場(chǎng)調(diào)研，并邀請(qǐng)專(zhuān)家、群眾反復(fù)論證數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)同一類(lèi)項(xiàng)目在不同單位預(yù)算資金申報(bào)單價(jià)偏差過(guò)大的情況。同時(shí)，在運(yùn)用過(guò)程中，要跟蹤反饋標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

四是加強(qiáng)結(jié)果運(yùn)用。第一，要扎實(shí)做好績(jī)效評(píng)價(jià)工作，加大績(jī)效評(píng)價(jià)信息的公開(kāi)化和透明度，確保績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性。第二，切實(shí)將評(píng)審結(jié)果、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和審計(jì)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，建立約束機(jī)制。對(duì)預(yù)算單位項(xiàng)目申報(bào)不規(guī)范、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不好、審計(jì)查出問(wèn)題較多的單位，在下一年度評(píng)審時(shí)不予安排或者減少安排，以此提高單位對(duì)預(yù)算編制工作的重視，牢固樹(shù)立預(yù)算單位的績(jī)效意識(shí)。

五是加快信息化建設(shè)。借助信息手段可以大幅提升工作效率，提高評(píng)審工作的科學(xué)性、精準(zhǔn)性和公正性。針對(duì)“信息孤島”現(xiàn)象，要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算手段，采集預(yù)算編制、分配、下達(dá)、指標(biāo)調(diào)劑、調(diào)整和執(zhí)行等預(yù)算數(shù)據(jù)，對(duì)預(yù)算支出項(xiàng)目的中長(zhǎng)期規(guī)劃和預(yù)算單位使用資金的情況作出判斷，為做好評(píng)審工作提供科學(xué)決策。

對(duì)預(yù)算管理工作的建議。

一是加強(qiáng)項(xiàng)目立項(xiàng)的研判。加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目預(yù)算與政府工作報(bào)告、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展報(bào)告以及審計(jì)報(bào)告的銜接，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際和資金使用實(shí)際，科學(xué)研判項(xiàng)目立項(xiàng)。政府職能部門(mén)要加強(qiáng)與上級(jí)部門(mén)的溝通交流，提前了解下一年度上級(jí)部門(mén)工作計(jì)劃，預(yù)測(cè)需本級(jí)配套建設(shè)項(xiàng)目等剛性支出預(yù)算，并及時(shí)申報(bào)，避免年中預(yù)算調(diào)整過(guò)于頻繁。建好用好項(xiàng)目庫(kù)，規(guī)范項(xiàng)目立項(xiàng)過(guò)程、明確項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，開(kāi)展項(xiàng)目立項(xiàng)可行性、必要性分析，避免相同功能的項(xiàng)目在不同部門(mén)之間重復(fù)立項(xiàng)，同時(shí)建立項(xiàng)目評(píng)估和退出機(jī)制，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

二是加強(qiáng)財(cái)政部門(mén)對(duì)政府部門(mén)間項(xiàng)目預(yù)算的統(tǒng)籌權(quán)。針對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金多頭管理、相對(duì)分散的問(wèn)題，應(yīng)建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，財(cái)政部門(mén)具體統(tǒng)籌，各部門(mén)按照職責(zé)分工，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)、密切配合的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金統(tǒng)籌使用、調(diào)配機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)集中財(cái)力辦大事的目標(biāo)。對(duì)常規(guī)性、有支出標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，應(yīng)直接編入基層支出基數(shù)，由基層自行編報(bào)，減少部門(mén)代編預(yù)算項(xiàng)目。部門(mén)要增強(qiáng)“二次分配”的透明度，建立部門(mén)間以及部門(mén)與基層間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，減少因信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致的資金與項(xiàng)目匹配不合理的情況，發(fā)揮財(cái)政資金的最大效益。

三是硬化預(yù)算執(zhí)行約束。嚴(yán)格執(zhí)行人大審議通過(guò)的預(yù)算草案，減少年中預(yù)算追加和預(yù)算調(diào)整變動(dòng)事項(xiàng)。對(duì)于年中預(yù)算追加和預(yù)算調(diào)整項(xiàng)目，在報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議審批時(shí)，應(yīng)將調(diào)整項(xiàng)目明細(xì)一并報(bào)批，對(duì)于資金變動(dòng)較大的項(xiàng)目，人大常委會(huì)可按照預(yù)算法、重慶市預(yù)算審查監(jiān)督條例的相關(guān)規(guī)定，要求本級(jí)政府責(zé)成審計(jì)部門(mén)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)。密切關(guān)注預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，可定期通報(bào)項(xiàng)目預(yù)算支出進(jìn)度，督促單位將資金及時(shí)撥付到位，讓財(cái)政資金更快、更好地發(fā)揮作用。

四是主動(dòng)接受人大、審計(jì)和社會(huì)監(jiān)督。積極主動(dòng)融入人大的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，及時(shí)上傳更新財(cái)政數(shù)據(jù)，進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)決算公開(kāi)，借助人大、審計(jì)和公眾監(jiān)督力量，推動(dòng)預(yù)算編制科學(xué)化精細(xì)化民主化，強(qiáng)化預(yù)算硬約束，不斷提升財(cái)政治理能力現(xiàn)代化水平。

（作者單位：重慶市沙坪壩區(qū)人大常委會(huì)）