淺論耕地非農化對土地保護的影響

張強

摘要：土地乃國脈所系，民生所依。土地是關系到人民群眾切身利益的敏感性問題，在社會主義建設的新形勢下，要樹立新思維，走上新路子，保護好生態環境，有效保護耕地，保護好有限的土地資源，制定強有力的措施，控制土地過度非農化，一是要從靠占用耕地保城鄉建設轉到靠備用建設用地調整、開發非耕地資源上來，努力實現城鄉建設用地用節約、合理布局利，使集約、總量不是再增加而是逐漸減少，不是再多占耕地而是逐漸退耕還林。二是占用基本農田搞農業結構調整、生態建設和綠化美化的行為應立即叫停，并努力還耕和建設基本農田。要看到，農田本身的生態、環境、景觀、文化價值并不低于園地、林地、養魚池和養殖場。隨著國家支農政策的不斷完善，耕地的經濟效益也會提高，耕地在保障社會穩定、糧食安全及經濟安全、可持續發展中的巨大作用是不可替代的，大量占用基本農田搞農業結構調整、綠化美化，城鎮化建設的做法是錯誤的。所以保護耕地，保護農田是關系到社會穩定和國計民生的頭等大事。

關鍵詞：耕地;非農化;土地保護

土地非農化又稱農用地轉為建設用地，是指農用地轉變用途，成為住宅交通、工業、商業、服務業等建設用地的過程。耕地資源的數量和質量是決定人類是否生存和發展的基礎，耕地面積的減少和質量的下降，直接對糧食安全和生態安全造成嚴重威脅。土地作為一種稀缺資源，無法同時滿足農業用途和非農業用途。這就必然造成了大面積的耕地流失。

1我國耕地嚴峻的非農化形勢

從1957年以后，我國的耕地面積開始減少，每年減少53.3萬hm2，按當今的經濟發展速度，2000-2030年占用耕地將達到363.33萬hm2以上，失地或部分失地農民將超過7800萬人，土地“過度非農化”，已是擺在我們面前的嚴峻問題。我國農地轉為城鄉建設用地不但總量多，而且人均占有量也大大超標。農業結構調整以及生態建設、綠化美化等，占用了太多的耕地甚至是基本農田。鄉鎮企業過于分散，使用地規模增加了三分之一，土地利用非常粗放，要比城市用地高出許多。“過度非農化”的表現，首先就是農地轉為城鄉建設用地總量過多，而且人均占有量也大大超標。其次就是耕地過度非農，即擺脫種植業。有些地方政府提出“退耕還綠”等口號，城市的綠化美化又占去許多好耕地。農業結構調整中養殖、畜牧業、果園等占去的耕地也相當多。而且當前社會上大搞農村致富的，往往都是不搞糧食種植，以提高土地效益，這個方面占用好耕地數量也相當龐大[1]。

2造成我國土地過度非農化的的原因

2.1快速的工業化、城市化是土地非農化的主要原因

工業化、城市化是現代文明社會的最重要特征。當前我國正處于城市化、工業化快速發展時期。城市化、工業化過程也是大量土地農轉非的過程，對建設用地的需求急劇增加，據測算，我國城市化水平每提高一個百分點，就要相應減少41萬公頃耕地。因此，城市化、工業化使得土地農轉非問題越來越嚴峻。

2.2地方政府搞“政績工程”，也是造成土地過度非農化的重要原因

由于不斷增長的財政壓力和不斷高漲的“政績沖動”，地方政府在追求政績的過程中好大喜功，投資發展小城鎮，修路蓋房，低價征地，高價出讓，拿土地來招商，大搞“開發區”圈地，低水平重復建設，濫上“形象工程”和“政績工程”，成為不少地方創造政績的有效途徑，加快了土地非農化的進程。

2.3農業結構調整過多擠占耕地，造成土地過度非農化

耕地大幅度減少，主要是農村產業結構調整占用耕地過多，據統計，農業結構調整約占耕地減少數的75%左右，非農業建設只占25%左右。農業結構調整雖大部分具有可逆性，但再調整為耕地也需要一個過程，不能操之過急，造成土地的不必要浪費。

2.4征地過程中的利益沖動，也直接造成了土地的非農化

建設用地具有明顯的獲利優勢，征地過程中村集體組織憑借土地產權主體地位可以獲得比較可觀的收益，這也使其有較強烈的促進土地農轉非的利益沖動。這是增加財政收入的捷徑。于是，農村集體土地這一農民的“命根子”，成了某些地方政府的“錢袋子”，嚴重浪費了寶貴的土地資源[2]。

3我國關于耕地非農化的研究的特點

研究內容上，我國耕地非農化研究內容豐富，耕地非農化發展現狀主要涉及耕地非農化時空演變特征及規律，發展異質性顯著;耕地非農化對經濟發展的正面影響較為明顯，但對社會及生態環境的負面影響更為突出;驅動力及驅動機制對耕地非農化的作用具有兩面性;耕地非農化體制機制、技術層面的調控因地區性發展差異而有所不同;研究多以耕地非農化的靜態為主，動態性不強，對耕地非農化發展過程的控制與管控研究存在不足。

研究尺度上，我國耕地非農化研究集中在以全國和省市域為主的宏觀地域上，對全國以及各省份及其內部范疇的耕地非農化做出研究分析，該尺度范圍內耕地非農化發展大體呈不均衡態勢，而目前我國對于微觀層面上的研究相對較少。

研究方法上，學者們多以定性方法為主，采用定性與定量相結合的方法研究土地利用問題，通過數理統計分析研究耕地非農化的驅動機制，并結合遙感與GIS技術對土地利用變化進行動態監測，但多目標、多學科綜合集成的智能體技術應用較少。

已有研究尚存不足，而今后研究方向將為從定性轉向定量轉變，由大尺度向小尺度轉變，從單一主體、單一目標向多主體、多目標轉化。因此，應加強以下幾個方面的研究。

（1）耕地非農化研究方法的創新。總體而言，關于耕地非農化發展的研究方法多集中于定性研究及靜態分析，而耕地非農化是動態發展的過程，且隨著我國社會經濟快速發展，耕地非農化影響因素愈加復雜多變。應建立定性與定量相結合，集預測、模擬、優化和評價于一體的智能決策模型，為耕地非農化發展研究提供新技術[2]。

（2）耕地非農化的過程管控研究。耕地非農化推進了我國城鎮化進程，助推了經濟發展。但由于相關法律規定的含混性以及管控的滯后性，致使耕地非農化發展過程中存在諸多風險。因此，應提高相關制度體制與現實耕地空間布局的吻合度，因地制宜地采取一些列政策措施，加大實時監控力度及范疇，增強耕地非農化過程的有效管控，以降低耕地非農化風險。

（3）耕地非農化微觀主體特征研究。現有學者對耕地非農化的研究多以宏觀主體為主，針對微觀主體的研究較少，我國耕地非農化在空間分布上的不確定性及其多尺度多層次的結構特征，助推了耕地非農化在微觀主體和微觀視角上的研究。因此，應加強從鄉鎮、地塊以及土地權利人等微觀層面的研究，以提升耕地非農化研究成果的針對性和可操作性。

4耕地非農化對土地保護的影響

我國是個農業國，農民和糧食問題，我國有了兩千多年的治理歷史。隨著經濟的發展，我國要從農業國向工業國邁進，一邊要大搞經濟建設，一邊還要解決十幾億人口的吃飯問題，人多地少的國情，使“人地矛盾”變得尤為突出。這使得糧食安全問題對我國至關重要，成為國家經濟安全的重要組成部分，而解決糧食問題的關鍵所在是耕地保護，這就要求我國必須嚴格控制、保護好耕地，尤其是基本農田的保護。但土地非農化，已造成大量農田被破壞，大量農用地向建設用地轉化，耕地不斷減少，耕地保護失控，對農村集體土地所有制認識的缺位和錯位，地方政府在集體土地開發利用政策上缺乏靈活性，土地開發利用效益與農民所能享受到的利益關系不對稱，農村集體土地的開發、利用、管理缺乏規范，都直接影響了糧食的安全，影響了農村剩余勞動力的遷移、社會的穩定，使社會經濟持續發展面臨著嚴峻挑戰[3]。

5結語

總而言之，耕地快速流失是當前我國最嚴峻的土地問題，對社會穩定帶來很大負面影響，保護好耕地，等于為農村社會的穩定打下了堅實的基礎。同時耕地非農化對耕地保護影響巨大，為有效保護有限的耕地資源，探討耕地非農化的動力機制就顯得尤為必要。

參考文獻：

[1]李超，王巍，李偉成.“非糧化”利用對耕地質量的影響[J].中國土地，2021，03：17-19.

[2]鄭玉萍.城中村、城郊村防止耕地“非農化”和“非糧化”的措施探討[J].山西農經，2021，15：90-91.

[3]郭曉煒，康涌泉.新型農業經營主體視角下耕地保護問題研究[J].農業與技術，2021，4118：152-155.