新形勢下行政事業單位內部控制建設

徐鵬飛

黨的十八大以來，黨中央堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，切實解決自身存在的突出問題，切實改進工作作風。內部控制是落實全面從嚴治黨推進黨風廉政建設和各項工作的重要抓手，為了全面貫徹和落實黨的十八大以來的新形勢的內控工作要求，財政部于2012年11月公布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，其中一個重要目標為加強廉政風險防控機制建設。但由于內部控制在行政事業單位施行的時間較短，單位對其重視程度不夠，導致很多行政事業單位的權利集中度仍然較高，內控失敗的可能性仍然較大，因此，研究行政事業單位內部控制建設，分析內部控制建設在廉政風險防控的制衡機理，提出能有效防范舞弊和提高公共服務的效率和效果的內部控制，能夠有助于行政事業單位實現對不正當行為從事前、事中到事后的全過程控制，有助于優化營商環境，為建設廉潔、服務型政府提供新的思路。

新形勢下內部控制理論研究與實踐缺陷

行政事業單位的內部控制起步較晚，相關的理論研究匱乏且不成熟，少數行政事業單位內部控制的文章也是在財政部2012年公布《行政事業單位內部控制規范（試行）》后，基于《規范》的理解和評價，探索新形勢下的行政事業單位內部控制建設更是鳳毛麟角。李瓊（2003）提出完善的內部控制制度有利于單位經營目標的實現，確保資產安全與完整，提高單位內部管理水平。充分發揮內部控制的作用，尤其是監督作用，是抓好黨風廉正建設的重要基礎，因此，完善的內部控制制度是黨的領導干部執政為民、清正廉潔的重要基石。黃娟（2015）認為從國家層面內部控制體系建設是我國建立廉潔政治的內在要求，從單位層面內部控制體系是行政事業單位廉潔工作的免疫系統。孫菲菲，田秉慧（2015）認為，加強政府內部控制可以提高為人民服務的質量。只有完善政府內部控制，健全機構制度，才能從根源建立廉潔高效的政府。

學者認為有效的內部控制制度能夠建立廉潔高效的政府，促使領導干部依法行政、清正廉潔，充分認識了內部控制對行政事業單位高效運轉的重要意義，但此類文章的研究多停留在概念研究方面，缺少作用機理的深刻理解和認識，也缺少如何通過加強內部控制建立廉潔高效政府的具體可操作方法。現實中，一些行政事業單位只是為了應付上級檢查簡單的制定了相關制度或手冊，能夠系統認真去實施的少之又少，使得內部控制發揮作用甚微。

行政事業單位內部控制對建立廉潔高效政府的制衡機理

2014年黨的十八屆中央委員會第四次全體會議審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“加強對政府內部權力的制約，是強化對行政權力制約的重點”，要求“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”，《決定》充分說明內部控制思想已經提升到黨的建設和國家治理的高度，為促進行政事業單位內部控制制衡機制的建立健全提供了基本框架。通過基本框架提出的五個方面結合行政事業單位具體業務深入分析內部控制在新形勢下建設高效廉潔政府的制衡機理。只有充分認識和理解內控對其的作用，才能提高單位對內部控制的重視，并予以認真貫徹落實。

分事行權解決“一權獨大”的問題

分事行權要明確“什么事，由誰管，如何管”，是行政事業單位內部控制的基點。分事行權一般可以分為橫向和縱向兩個層級。橫向分事行權的制衡是指處于同一環節的部門或單位通過不同業務事項的分類實現相互制約和監督；縱向分事行權的制衡是指單位或部門的業務事項按照不同事務性質進行權力劃分，同一業務事項在決策、執行和監督過程中的申請、審批和考核。分事行權是行政事業單位內部控制的基點，也是分崗設權和分級授權機制的基礎。

分崗設權確保不相容崗位的有效分離和制衡

分崗設權是以業務事項為基礎的職能配置。不相容職務相分離的作用機理是兩個或兩個以上部門或人員無論是犯錯誤還是被買通舞弊的可能性都遠低于一個部門或個人。行政事業單位應當科學設置內部控制關鍵崗位，以確保不相容崗位實現分離、并起到相互制約和監督，預防不正當行為發生的作用。

分級授權明確行政事業單位的職責

分級授權機制是以事項為基礎的權限劃分，具有垂直性和強制性。垂直性是指按照一定的標準對行政事業單位內部管控事項分級次管理，明確各單位、部門、崗位辦理業務事項的權利與責任及審批流程，在授權范圍內行使職權、辦理業務事項。強制性是指分級授權管控的事項在執行的過程中要嚴格遵守事先提出的不同級次的控制要求和設計。完善的分級授權控制有利于明確各行政事業單位的權責利關系和主體責任，細化各單位的分工，實現精細化管理，最大限度地避免不正當行為的發生。

定期輪崗及時發現不正當行為

定期輪崗能夠防止舞弊和強化監督，既能起到預防作用也能起到揭露作用。通過定期的崗位變動，有利于人員對單位不同業務不同崗位的了解，能夠減少長期在同一個崗位工作的人員徇私舞弊的機會；通過輪崗，也可以發現崗位可能存在的不正當的行為方式，揭示崗位存在的問題。

強化內部流程控制有效降低人為因素影響

流程控制需要解決的是怎么控的問題，內部流程控制能夠強化管理職能固化和系統功能落地，提高公共服務的效率和效果。內部控制的制衡機理要求對單位內部業務進行梳理并進行流程化管理，降低人為因素在流程管理中的影響，保證每一項管理制度和業務流程都能服務于單位的目標。

新形勢下內部控制建設的建議

通過分析“三分一輪一流程”對行政事業單位建設廉潔高效政府的作用機理，建議各單位應用發展的眼光和全局的高度設計一套充分考慮制衡機制、緊密聯系實際業務并嵌入廉政風險防控的內部控制體系。以科學的內部控制體系為基礎，強化監督執行、嚴格懲罰真正實現內部控制建設“廉潔高效”政府的目標。

科學設計，嚴密考慮

內部控制制度要高度關注廉政風險，將建設廉潔高效政府的機制植入到單位的內部控制建設之中，體現到業務流程管控之內。依據單位的業務事項把責任落實到每個部門和崗位上，并結合業務特點梳理出各個崗位可能存在的不正當行為以及形式，尤其關注易發生不正當行為的業務，如重大工程建設項目、各單位預算、各類執業資格認定等業務要進行全面的不正當行為風險分析，梳理出其相應的控制節點，嵌入控制措施。同時要重視相關手續的辦理，重視有關的記錄和憑證等文件的完整性作為考核和檢查的依據。

強化執行，有效監督

宏觀層面：財政部門與審計部門建立聯合工作機制，充分發揮各自的職能優勢，攜手推進行政事業單位內部控制建設。財政部門在內部控制建設方面給予規劃、指導、考核。審計部門發揮監督作用，對行政事業單位內部控制制度的建立健全和有效性進行審計。再輔以紀檢的巡視巡察、群眾的監督舉報，調動各方面力量推動行政事業單位的內部控制建設來實現建設廉潔高效政府的目標。

微觀層面：單位內部要成立專門的部門負責推動建立健全內部控制。內部控制并非局限于財務方面，是全單位、全業務都要參與進來的事情，要加大宣傳力度，提高全體人員特別是領導層的認識。推動內控信息化建設，建立公開透明有效的內部控制考核評價機制，及時檢查問責，充分發揮監督檢查考核評價作用，全面提升管理成效。

懲罰嚴格，形成威懾

很多行政事業單位由于受到人情因素的影響對單位內部違反規章制度、徇私舞弊的行為處罰力度小，多采取大事化小、小事化了方式，嚴重缺乏威懾力。對于違背規章制度的人要進行相應的懲罰，可以采取降職降薪、開除公職等措施，無論采取哪種方式，一定要讓違反規章制度、徇私舞弊的人深刻認識到自己的問題同時也讓其他人員看得到，才能達到威懾效果，也才能打掉不正當行為者的僥幸心理。

劉永澤，吉津海，況玉書（2015）認為牽制制衡是行政事業單位內部控制的核心，規范的業務控制流程則是其主要形式。所以充分發揮牽制作用，認真梳理流程，有針對性的制定操作規范使其落到實處，并做好監督檢查考核，才能充分發揮內部控制的作用，否則內部控制將流于喊口號、做樣子。有效的行政事業單位內部控制，不僅可以減少徇私舞弊的機會，還可以明確工作人員的職責分工、辦事流程，規范辦事程序，能夠極大的提高行政事業單位的服務效率和管理水平。

（呼和浩特市財政局）