在電源投資環(huán)節(jié)引入市場化機制助力新型電力系統實現雙碳目標

中國電力技術市場協會綜合智慧能源專委會會長 趙風云

編者按：

今年，新一輪電力市場化改革迎來六周年，又適逢“十四五”規(guī)劃開局之年。規(guī)劃與市場，聽起來天差地遠，卻又走得如此之近。二者之間，不在于誰多一點誰少一點，也不在于誰輕一點誰重一點，而在于合理劃定邊界，屬于規(guī)劃的由政府牽頭完成，屬于市場的由市場競爭實現。看本文論述，如何發(fā)揮雙方優(yōu)勢，用市場的手段實現規(guī)劃的目標，取得“一加一大于二”的效果。

我國是一個善于做計劃、搞規(guī)劃的國家。通過堅持開展系統性的計劃和規(guī)劃工作，我們實現了電力工業(yè)的快速高質量發(fā)展，特別是克服新冠肺炎疫情的影響，實現了經濟快速恢復和高速增長，成為2020年世界主要經濟體中唯一實現正增長的國家，電力工業(yè)做出了重要貢獻。國際社會也公認，善于做計劃和規(guī)劃是我國有別于其他國家和經濟體的優(yōu)勢所在。

目前在電源投資環(huán)節(jié)，我國是通過政府規(guī)劃確定發(fā)展的原則、規(guī)模、發(fā)展結構方向和速度，規(guī)劃目標包含的項目是通過業(yè)主單位發(fā)起項目論證，再通過政府審批的方式進行核準以確定投資主體。

在電力運行環(huán)節(jié)，我們正在實施市場化改革，逐漸通過競爭選擇上網發(fā)電的市場主體及其電量規(guī)模和時間分布。那么，我們怎樣才能做到電源規(guī)劃和電力市場的有效銜接呢？是否可以說，不僅將市場競爭手段用于選擇上網電量，也用來選擇項目投資主體，讓規(guī)劃和市場實現一加一大于二的效果？

本文通過分析我國當前電源投資環(huán)節(jié)和運行環(huán)節(jié)的現狀，提出在電源投資環(huán)節(jié)引入市場化機制的建議，助力新型電力系統建設和雙碳目標的實現。

我國電源投資管理的現狀

現有電源投資機制為我國電力行業(yè)發(fā)展做出了巨大貢獻，促進了我國電力行業(yè)的發(fā)展，但是由于仍然是以計劃為主導的投資機制，在多方面和多層次上也制約了我國電源投資市場化機制的形成。

電力規(guī)劃是政府行為，體現國家和社會利益最大化的原則，以服務社會經濟為根本目標，關注原則、目標、總量、結構等，具有戰(zhàn)略性、權威性、統一性的特點。

電力項目是支撐規(guī)劃目標的實施途徑，關注投資主體收益、地理位置、電網接入、節(jié)能環(huán)保、審批核準等具體事項，項目可行是關鍵因素。

目前，我們是通過項目審批核準制來選擇電源項目的投資主體，進入規(guī)劃是核準的前置條件。一般項目業(yè)主單位選擇目標項目開展前期工作，進行大量的論證，基礎條件包括用地規(guī)劃、一次能源資源條件（風光資源、煤炭、水資源等）、地質條件、接入電網條件（線路走廊）等；商務條件包括電量消納對象、電力市場地位、國家政策等。在這個階段，項目業(yè)主單位需要做大量的基礎工作，有許多支持性文件需要其自行組織論證，一般業(yè)主單位會委托有資質的電力設計院進行可行性研究。這里有兩個關鍵點，一是項目業(yè)主單位需要耗費一定的前期費用，如果項目不成，這部分前期論證成本就會沉沒，所以項目論證的科學性合理性會受到主觀傾向的影響；二是設計院是受委托單位，其立場和可行性論證的結論會被委托單位影響。在這樣的背景下，眾多業(yè)主單位的項目論證等前期工作都以成功獲得審批核準為目的，都想被納入政府電力規(guī)劃。因此，哪些項目能最終進入電力規(guī)劃，這讓政府審批部門承受巨大的壓力。

我國電源運行環(huán)節(jié)市場化的現狀

我國電力運行環(huán)節(jié)市場化已經取得了重要成果。經過兩輪市場化改革，目前30%以上的電量需要通過市場化的方式進行交易且比例逐年提升，包括發(fā)電商在內的市場主體自主選擇交易對象、交易數量和交易價格。目前，政府要求電力中長期交易合同實現“六簽”，即電量買賣雙方按照長簽、分段簽、足簽、規(guī)范簽、電子簽、見簽等原則簽訂電力中長期交易合同，“六簽”工作目前取得很大進展，特別是通過分段簽約，不同時段不同電價的杠桿作用激發(fā)了用戶參與電力供需調節(jié)的積極性，對更多消納可再生能源、提高新型電力系統的調節(jié)能力做出了貢獻。同時，8個省和地區(qū)正在進行電力現貨市場建設試點，買賣雙方基本以15分鐘為時段進行集中報價，電力交易中心在電網安全校核的基礎上匹配出清，確定中標對象和中標價格，電力市場化進入更高階段，對實現運行環(huán)節(jié)資源優(yōu)化配置起到了重要作用。

在電源投資環(huán)節(jié)引入市場化機制的思路

從上述分析看出，我們在電源運行環(huán)節(jié)的市場化進程正在不斷加快，但在電源投資環(huán)節(jié)主要還是采用審批核準的方式選擇投資主體。而在項目投資環(huán)節(jié)一次性需要耗費的資源量遠遠大于運行環(huán)節(jié)，用什么樣的資源配置手段對我國發(fā)電資源利用效率、發(fā)展的科學性影響更大呢？根據上述分析，本文建議在電源投資環(huán)節(jié)實施市場化的建議思路。主要包括容量市場招標-電量現貨市場模式，按照市場導向、規(guī)劃引領、專業(yè)論證、集中審批、公開招標、公平競爭、差異化容量電價的原則配置發(fā)電資源。

1.需求預測是導向

用電企業(yè)和售電公司根據負荷需求預測，提出未來新增用電需求；輸配電公司同步提出與此協同的未來新增電網或結構調整計劃。

省級政府根據新增電力需求預測方案，結合地區(qū)雙碳目標、能源資源稟賦、發(fā)電裝機結構、能源消費總量、環(huán)境承載能力和約束條件等，按照新能源優(yōu)先原則提出新增能源需求總量、新增電源種類結構、地理布局和項目的未來初步建議，作為地區(qū)電力規(guī)劃的基礎和對國家電力規(guī)劃的初步建議。

2.編制規(guī)劃是引領

（1）中央政府編制國家電力規(guī)劃。中央政府電力主管部門按照國家利益最大化、公正、專業(yè)的原則，組織省級政府和專業(yè)規(guī)劃研究機構，根據雙碳目標、能源消費總量、排放總量、可再生能源配額等國家調控目標，按照系統成本優(yōu)化的原則，編制國家電力規(guī)劃。

不斷夯實監(jiān)管基礎。宜昌市局認真落實“黨政同責”“四有兩責”要求，全市增加食品藥品監(jiān)管人員編制636個，111個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）和大型農產品批發(fā)市設立食品藥品監(jiān)管所，75%達到“十個一”標準。2016年3月21日，在全國食安辦主任座談會上，國家食品藥品監(jiān)管總局局長畢井泉對宜昌市“四有兩責”工作予以充分肯定。

（2）省級政府編制各省電力規(guī)劃。省級電力主管部門根據國家電力規(guī)劃，編制具體到電源類型、項目位置、規(guī)模容量、排放指標等在內的省級電力規(guī)劃。

省級政府根據規(guī)劃，每年編制年度規(guī)劃建設實施方案，經中央政府批準后實施。

電力規(guī)劃是實施項目市場化開發(fā)的依據，沒有規(guī)劃的項目從機制上無法進入下一個環(huán)節(jié)，也無法進入市場，杜絕項目違規(guī)建設，實現國家對電力發(fā)展的真正可控。

3.專業(yè)機構深度的項目可行性論證是保障

由具有核準權限的地方政府組織專業(yè)機構在規(guī)劃的范圍內組織項目的深度可行性論證，提出在規(guī)劃區(qū)域內的項目微觀選址，并對可選廠址進行比較，明確界定項目位置、技術路線，完成項目可行性研究。

在項目可行性論證階段，由國家指定的規(guī)劃設計單位獨立完成，保障其公正性不受業(yè)主單位的干預，最大限度地保證項目的客觀可行，杜絕了按照可批性進行項目論證的弊端，實現一個地區(qū)、一個省或更大范圍內項目之間的比選、優(yōu)化和替代，按照環(huán)境承載能力設置不同的電源種類配比和電網的配套。

4.政府集中審核支持性文件

進入年度規(guī)劃建設實施方案的電源項目，支持性文件審核工作由政府實行一站式服務。審核過程由專業(yè)的規(guī)劃設計機構申請，禁止項目開發(fā)單位的參與，政府電力項目主管部門牽頭，所有涉及的政府部門提供一站式審核服務，實施集中統一審核，提高辦公效率并保證審核的公正性。

5.項目開發(fā)權公開招標

中央政府電力主管部門制訂廣泛適用的標準化競標文件，明確競標過程細節(jié)、競標形式、評標規(guī)則和評分標準。

進入項目招投標程序的項目，原則上由項目和項目消納市場所在地的、具有項目核準權限的地方政府，在中央政府規(guī)定的規(guī)則和標準之下，按照公開、公平、公正的原則，統一組織項目開發(fā)權招標。

6.差異化確定發(fā)電項目容量電價

容量電價旨在涵蓋發(fā)電商的投資成本，保證其為電力系統提供持續(xù)、穩(wěn)定、可靠的電源支撐，容量電價以元/千瓦·年為單位。電量電價旨在支付發(fā)電商的運營成本。

根據招標結果差異化確定發(fā)電項目容量電價。所有發(fā)電企業(yè)根據所簽投資合同中明確的容量電價和機組實際提供的持續(xù)、穩(wěn)定、可靠的可用容量與可用時間，計算容量收入。同時，發(fā)電企業(yè)在電量市場獲得電量收入和在輔助服務市場獲得輔助服務收入。招標的過程是在電力規(guī)劃框架前提下以市場化方式確定買賣雙方責任、權利、義務的過程。通過公平競爭中標的單位以實現項目招標書確定的全部開發(fā)條件為責任，需要滿足招標文件的技術經濟要求，同時獲得相應的權利，包括獲得相應的開發(fā)建設權、以中標投資總額為基礎差異化確定項目容量電價、享受目標市場同等市場成員資格待遇。

7.需求側實施容量標桿電價

將市場化競標確定的容量電價從單一制電價中分離出來，建立市場化容量電價機制。發(fā)電容量電價加權平均后由目標市場的用戶公平分擔。積極探索用戶側購買市場化容量的新機制。

總結

本文介紹了我國傳統電源投資管理以及未來引入競爭機制的市場化電源投資管理兩種模式，在電源投資環(huán)節(jié)，分析了規(guī)劃和市場的關系，厘清了規(guī)劃和市場的邊界，探索出一種規(guī)劃與市場互為補充、相互促進，實現一加一大于二的電源投資管理模式。■