設區的市人大立法公眾參與的問題與對策

程冬冬

摘 要：2015年《立法法》修改，不僅賦予了設區的市人大立法權，還進一步對公眾參與立法方面的制度進行了完善和補充，這標志著我國地方立法和公眾參與制度進入了新的發展階段。公眾參與設區的市人大立法十分必要，但是在具體的實施中仍出現了公眾參與的積極性不高、普遍性受限、信息獲取不充分、實效性有限等問題。因此，從建立公眾參與的權利保障體系、健全公眾參與的程序運行規范、增強公眾參與的信息交流等方面發力，可以促進該制度的落實。

關鍵詞：設區的市;人大立法;公眾參與;激勵機制

設區的市人大作為我國基層的立法主體，其所立之法與普通百姓的生活聯系最為密切。公眾參與這一過程的意義重大，但實踐效果卻不盡人意。如何解決這一問題，就需要回歸問題本身，找到原因，然后對癥下藥，文章擬對此進行探討。

一、設區的市人大立法公眾參與的必要性

（一）增強設區的市人大立法的民主性

《立法法》第5條不僅確立了民主立法的原則，而且要求要通過多種途徑保障人民參與立法活動。該條規定不僅是公民參與設區的市人大立法的法律基礎，也是地方立法活動應遵循的基本原則。公民、法人及其他組織通過制度化的渠道，理性、有序地參與到設區的市立法中，充分表達自己合理合法的利益訴求。市人大及其常委會在制定地方性法規時能夠全面了解不同利益主體所表達的意愿和期許，并對其進行平衡和協調，使立法活動充分反映公眾訴求、體現人民意志。

（二）提高設區的市人大立法的科學性

《立法法》第6條確立了科學立法的基本原則。專家、學者、律師等人士用自己精通的專業知識、較強的能力素養、深厚的實踐經驗等優勢參與到設區的市人大立法中，不僅能夠幫助市人大及其常委會解決在制定地方性法規時遇到的專業難題，而且能夠使該法規更好地合乎客觀規律，增強其科學性和執行性。此外，普通公眾根據自身經驗提出切實關乎民生的立法意見與建議，使立法高度符合本地區的實際狀況，避免與公眾的生活脫節，提高其適應性和立法質量。

（三）防止設區的市人大立法的利益部門化

目前，我國的法治建設雖然取得了豐碩成果，但是地方立法實踐中利益部門化的問題始終未得到有效的解決。為了有效防止設區的市的利益部門化，最好的方式便是引進對權力的監督機制[1]。通過公眾參與立法活動，能夠使不同的意見得到充分表達，從而制約部門權力的過度集中，防止設區的市人大立法的利益部門化。

二、設區的市人大立法公眾參與的現實問題

（一）公眾參與的積極性不高

公眾參與立法的積極性不高常常是設區的市人大立法的一道難題[2]。據一位學者所做的“四川省各設區市通過政府門戶網站公開征求立法規劃/計劃項目建議和法規草案意見的抽樣調查結果”表明：雖然成都市公眾參與人數與其他設區的市相比最多，但是相對于其1 600萬的人口基數則比例極低，而其他設區市則多次出現了公眾零參與的尷尬現象。這一調查結果在一定程度上印證了公眾參與積極性不高的問題確實存在。

（二）公眾參與的普遍性受限

公眾參與立法的普遍程度直接關乎所立法規民主性的大小，但也受到多方面因素的制約。其一，參與主體的資格受限。某些地方在其《公民旁聽人大常委會暫行辦法》中要求每次參與旁聽市人大常委會會議的公眾人數不超過5人[3]。其二，參與立法的過程受限。在地方人大立法過程中，絕大多數法規草案由政府部門起草，雖然會征集普通公眾的意見與建議，但是存在走形式、渠道單一等問題。與省會城市等大城市相比，設區的市與基層聯系更為緊密，在公眾參與地方立法的主體和過程的制度規定遠不如省會城市完善。

（三）公眾的信息獲取不充分

及時獲取充足有效的立法信息是公眾參與立法的基本前提之一。由于現實中設區的市人大尚不能做到及時全面發布立法信息及參與的方式，致使人大與公眾之間出現了信息的不對稱。公眾不了解參與立法的途徑，更不必說所要參與討論的法規草案的內容了。即便某些公眾關注并獲取了立法信息，由于參與立法主體的范圍狹窄，使得某些設區的市的法規并不能充分反映民意、集中民智。

（四）公眾參與的實效性有限

設區的市公眾參與立法制度的目的是通過這種民主立法的方式使該地區的立法機關能夠廣察民之所愿，回應民之所求。在實踐中制約其發揮實效的主要表現在：其一，地方立法機關更多地聽取權威專家的意見，對公眾的意見與建議則極少予以重視和采納，普通公眾的意見較難在地方立法中發揮實效[3]。其二，立法部門主導公眾參與，信息不對稱，社會公眾無法有效地表達利益訴求。其三，社會公眾參與設區的市人大立法的組織化程度低，實效性沒有保障等。

三、設區的市人大立法公眾參與問題成因分析

（一）公眾參與設區的市人大立法的保障機制不健全

《立法法》修改前，第34條只規定了公眾參與立法活動可采用座談會、論證會、聽證會的方式。僅有的三種參與方式被動性較為明顯，阻礙了公眾參與地方立法的積極性。修改后，設區的市雖然獲得了立法授權，公眾參與立法在召開論證會及公眾參與聽證會的適用情景方面有所完善，但是針對公眾參與立法依舊停留在原則性規定上。設區的市公眾參與保障機制的不健全，致使公眾參與投入大而實效甚微。

長期以來，由于公民參與地方立法權利保障機制的不健全，設區的市人大立法過程中這一問題仍未得到有效的解決。論證會、聽證會、座談會等的參與人員由其遴選產生，立法信息的發布及發布途徑也由其決定，公眾游離在設區的市人大立法的邊緣地帶。立法機關和相關政府職能部門在組織公眾參與立法活動時表現出較大的隨意性，由此將會造成公眾在參與設區的市人大立法過程中的挫敗感逐漸上升，最終演變為公眾對立法參與冷漠的不良后果。

（二）公眾參與設區的市人大立法缺少程序運行規則

從已經公開發布的設區的市的立法條例歸納總結發現：整體上，設區的市人大立法公眾參與的程序制度化進展并不令人滿意，法規規定過于籠統，缺少程序運行規則。《立法法》第36條第2款、第3款關于“專業性較強的問題”和“存在重大意見分歧或者涉及利益關系調整”做了原則性規定，但大多數設區的市出臺的立法條例仍未對此予以細化。諸如某些設區的市的立法條例中依舊存在著“重大意見分歧”“利益關系重大調整”等內涵和外延不清的用語。實踐中被廣泛采用的立法調研、座談會、論證會等公眾參與方式，在立法條例中只留有一個概念性表述，沒有相關配套的實施細則出臺。程序供給缺位使得公眾參與設區的市立法缺少程序運行規則，權利得不到有效保障。

（三）公眾參與設區的市人大立法缺少信息互動制度

設區的市公眾參與人大立法缺少信息互動主要表現在兩個方面：其一，地方立法機關對公眾的信息反饋不充分。設區的市人大立法與民生息息相關，因此地方立法機關應當尊重并保障公眾參與立法的權利，聽取民意，集中民智。但事實上人大對于公眾提出的意見和建議采納與否以及未采納的理由，很少予以反饋[4]。其二，參與地方立法的社會公眾之間也缺少信息溝通交流。在《立法法》中明確規定的公眾參與的形式是聽證會、論證會和座談會，設區的市人大立法公眾參與的現行規范中尚未引入辯論機制，該機制的缺失使得公眾參與立法時各言其事，不僅難以形成共同的利益訴求，同時還在某種程度上放大了因公眾知識碎片化而對其表達能力造成的阻礙效應。

四、設區的市人大立法公眾參與的路徑選擇

（一）健全設區的市人大立法公眾參與的保障體系

1.建立公眾參與設區的市人大立法的激勵機制

建立激勵機制是調動公眾積極參與設區的市人大立法的良策。在構建該激勵制度上應當做到以下兩點：其一，對積極參與設區的市人大立法的公民進行物質獎勵或精神獎勵。公眾參與立法雖是承擔社會責任的一種表現，但是也需要其耗費一定的人力、物力和財力。因此，一方面，一定的物質獎勵將在一定程度上彌補公眾因參與立法所付出的成本;另一方面，一定的精神獎勵也會對公眾參與設區的市人大立法形成一定的積極指引，尤其是能夠較大限度地增強公眾參與的榮譽感，從而激發其積極建言獻策的熱情。其二，對不按規定落實設區的市公眾參與立法制度的立法機關采取一定的懲戒措施。針對設區的市人大的立法信息公開不充分、宣傳不到位，對公眾所提意見和建議的不回應，公眾參與立法的制度保障和權利保障機制的不健全等行為應當建立懲戒制度，根據其行為性質追究政治責任和法律責任，以切實保障公眾參與制度的實施效果。

2.拓寬設區的市人大立法公眾的參與途徑

公眾參與是設區的市人大立法科學性和民主性的重要支撐。地方立法是否民主、科學，生活在基層的弱勢群體最有發言權，但是其話語權和訴求表達渠道不暢通[4]。因此，在設區的市人大立法中，立法機關應當拓寬公眾的參與途徑，確保社會公眾的立法參與權利。其一，完善立法聯系點制度。盡快完善相關的實施細則與程序性規定，通過每個立法聯系點來征集其所轄范圍內公眾對設區的市人大立法上的意見與建議，實現由點到面、點面結合，盡可能全方位、多領域地了解民意，提升地方立法的科學化和民主化水平。其二，借用互聯網、新媒體優勢，拓寬公眾參與新途徑。進入“互聯網+”新時代，設區的市人大應結合網絡優勢，積極探索其他可行的參與途徑。例如廣泛通過人大官方網站、微博、微信等逐步開展關于地方重大影響法規的立、改、廢“網上民意調查”“網上聽證會”和“網上立法評估會”等。

3.落實設區的市人大在公眾參與中的義務與責任

為了保障設區的市公眾參與立法權利的有效行使，法律應當明確設區的市人大在立法活動開展過程中應當承擔的法律義務與責任。在法規起草階段，對那些未通過立法聽證會、座談會、論證會、網上征集意見等途徑，廣泛收集和聽取社會公眾建議的法規草案，除法律另有規定外，不得提請審議;在法規審議階段，立法機關應當中止審議缺乏公眾參與的法規草案的立法程序，退回并責令提案人或起草單位在組織公眾參與后再行報送;在立法后評估階段，社會公眾的參與與否，將影響其法律效力。如果因為立法機關的故意或嚴重過失導致其在沒有社會公眾參與下的所制定的法規不符合當地社會發展的實際情況，嚴重損害當地群眾的合法權益，設區的市人大立法機關的主管人員及相關責任人應當被追究相應的責任和承擔相應的法律義務。

（二）健全設區的市人大立法公眾參與的程序運行規范

1.改進設區的市人大立法聽證制度

立法聽證是《立法法》規定的社會公眾參與立法的重要形式之一，改進和完善立法聽證制度至關重要。其一，應當明確立法聽證的適用范圍。《立法法》第36條第3款對立法聽證會制度規定籠統、可操作性較低。因此，設區的市人大應當在不違反上位法的基礎之上，制定與本地區實際相符合的實施細則。其二，建立公開的立法聽證制度。《立法法》對立法聽證進行了原則性規定。為了最大程度地發揮其價值，聽證會內容除了涉及國家秘密及個人隱私外，應當通過本地媒體、官網、微博、直播平臺等對聽證會進行全程直播，以此保證聽證內容以及程序的公開、公正與公平。其三，建立立法聽證會的“案卷排他制度”。聽證會結束后形成書面的立法聽證報告，并由參與者確認記錄無誤后，簽名或蓋章，確保聽證報告的準確性和真實性。人大依此立法，不受外界干擾，保證立法的公正。

2.建立設區的市人大立法辯論制度

立法的過程也是各種社會利益相互博弈的過程。不同的利益群體在立法過程中通過博弈尋找一利益平衡點，達成兼顧各方的共識，最后形成大眾普遍遵守的法律準則[5]。任何立法都應當包括辯論環節，在設區的市人大立法中引入辯論機制是必要的。社會公眾參與立法并對有爭議的問題加以辯論，不僅體現立法的民主性，而且也將獲得公眾支持并自覺遵守。在我國，立法辯論制度尚屬新生事物，存在許多優點，但是弊端也與之共存。社會公眾參與立法的水平各異，很多人并不熟練掌握法律知識與辯論技巧，所以在進行立法辯論時很容易陷入無休止的利益紛爭之中。為了避免這種情況發生，就需要確立辯論環節的程序性規定。只有法律約束下的立法辯論才具有法律性、民主性與有效性。

3.完善設區的市的立法后評估機制

《立法法》只規定了立法后評估主體屬于權力機關內部單一主體，公眾沒有參與的權利。公眾是設區的市人大立法的適用對象，通過其參與立法后評估，可以及時了解法規在社會實施中所遇到的新情況、新問題，從而據此做出立、改、廢的決定，以保證法規有效的適用。因此，設區的市人大立法后評估需要社會公眾的參與，從而使立法機關及時了解法規運行的實際情況，聽取社會群眾的意見和建議，及時對法規中的不足之處予以修改和完善，還能提高公眾對法規的認可程度。

（三）健全設區的市人大立法公眾參與的信息交流機制

1.完善公眾參與設區的市人大立法的信息反饋機制

設區的市人大立法機關與社會公眾之間的信息反饋不充分，嚴重影響了公眾參與立法的熱情。有效的公眾參與并不追求公眾的意見一定被采納，但是公眾應該知道“意見不被采納的公開合理的解釋”[6]。所以，應當建立和完善公眾參與立法的信息反饋機制，立法機關應當通過及時回應公眾的需求和期待，尋求立法機關與社會公眾在平等的基礎上理性對話，增強公眾參與的主體意識和認同感，也有助于公眾守法和地方性法規的順利實施。在設區的市人大立法過程中，立法機關應當重視并認真考慮公眾的意見和建議，采納與否和未采納的理由都要回饋給公眾。除此之外，立法機關對公眾的回應除了涉及國家秘密和個人隱私外都應當向社會公開，接受群眾的監督，并允許社會公眾理性議論。

2.完善公眾參與立法的信息公開制度

公眾對立法信息的知情程度直接決定公眾參與設區的市人大立法的實效，因此要彌補公眾與立法機關的信息鴻溝，切實履行信息公開才能保證立法機關與社會公眾之間的良性互動[7]。其一，建立立法會議公開制度。設區的市人大可將立法會議的主題、時間、地點、議程、相關的立法文件及審議過程和結果等通過官方網站或直播平臺實行直播，允許公眾旁聽，對積極參與者給予一定的物質和精神獎勵。其二，建立公眾意見的說明公告制度。立法機關應當及時對社會公眾提出的問題和意見做出回應。其三，建立新媒體立法信息公開制度。互聯網及智能手機的普及，微博、微信作為新媒體的大力推廣，設區的市的人大也應抓住這一好的歷史發展機遇，將立法工作與新媒體相結合，借助微博、微信的傳播優勢使公眾更多更好地參與到立法過程中，為本市立法提供更多、更好的建議和意見。

參考文獻：

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