持證排污?按證監管

林琪

我國探索建立排污許可制度的歷史可以追溯到上世紀80年代，至今已有30多年。各地出臺了排污許可管理相關地方法規、規章或規范性文件，并給企業核發了排污許可證。但由于排污許可制定位不明確，企事業單位治污責任不落實，生態環境部門依證監管不到位，使得管理制度效能難以充分發揮。

2015年9月11日，由中央政治局會議審議通過的《生態文明體制改革總體方案》明確要求“完善污染物排放許可制。盡快在全國范圍建立統一公平、覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制，依法核發排污許可證，排污者必須持證排污，禁止無證排污或不按許可證規定排污。”

千呼萬喚始出來。2018年，生態環境部在總結實踐經驗的基礎上，起草了《排污許可管理條例（草案送審稿）》。經征求意見、專家論證會、實地調研、反復研究修改之后，形成了《排污許可管理條例（草案）》，并于2020年12月9日國務院第117次常務會議通過《排污許可管理條例》（以下簡稱《條例》）。2021年1月24日，國務院總理李克強簽署第736號國務院令，公布《條例》自2021年3月1日起施行。

新實施的《條例》又有哪些亮點和重點？相關部門及有關專家就《條例》內容進行解讀。

規范排污許可證申請與審批

規范排污許可證申請與審批，對于提高審批效率、營造公平競爭環境、激發市場主體活力具有重要意義。《條例》在規范排污許可證申請與審批方面作了相關規定，要求依照法律規定實行排污許可管理的企事業單位和其他生產經營者申請取得排污許可證后，方可排放污染物，并根據污染物產生量、排放量、對環境的影響程度等因素，對排污單位實行分類管理，具體名錄由國務院生態環境主管部門擬訂并報國務院批準后公布實施。同時明確審批部門、申請方式和材料要求，規定排污單位可以通過網絡平臺等方式，向其生產經營場所所在地的市級以上生態環境主管部門提出申請;明確審批期限，實行排污許可簡化管理和重點管理的審批期限分別為20日和30日;明確頒發排污許可證的條件和排污許可證應當記載的具體內容。

強化排污單位的主體責任

強化排污單位的主體責任是落實排污許可制度的關鍵環節。《條例》規定排污單位污染物排放口位置和數量、排放方式和排放去向應當與排污許可證相符。要求排污單位按照排污許可證規定和有關標準規范開展自行監測，保存原始監測記錄，對自行監測數據的真實性、準確性負責，實行排污許可重點管理的排污單位還應當安裝、使用、維護污染物排放自動監測設備，并與生態環境主管部門的監控設備聯網。要求排污單位建立環境管理臺賬記錄制度，如實記錄主要生產設施及污染防治設施運行情況。排污單位需向核發排污許可證的生態環境主管部門報告污染物排放行為、排放濃度、排放量，并按照排污許可證規定，如實在全國排污許可證管理信息平臺上公開相關污染物排放信息。

加強排污許可的事中事后監管

加強事中事后監管是將排污許可管理制度落到實處的重要保障。《條例》在加強排污許可的事中事后監管方面主要作了如下規定：一是要求生態環境主管部門將排污許可執法檢查納入生態環境執法年度計劃，根據排污許可管理類別、排污單位信用記錄等因素，合理確定檢查頻次和檢查方式。二是規定生態環境主管部門可以通過全國排污許可證管理信息平臺監控、現場監測等方式，對排污單位的污染物排放量、排放濃度等進行核查。三是要求生態環境主管部門對排污單位污染防治設施運行和維護是否符合排污許可證規定進行監督檢查，同時鼓勵排污單位采用污染防治可行技術。

專家解讀

排污許可制是固定污染源管理的核心制度，關乎生態文明制度體系和生態環境治理體系。《條例》在多年探索、實踐積累、經驗借鑒、問題倒逼的基礎上，在一些重大問題上形成了解決路徑，為固定污染源管理制度更加成熟定型更加完善奠定了法規基礎，為改善生態環境質量提供了“長牙齒”的制度利器。

《條例》以排污單位自行監測、臺賬記錄、執行報告為手段，壓實排污單位主體責任，推動主動守法，同時推動生態環境主管部門轉變角色、找準自身定位、履行好監管職責。嚴格落實企業主體責任和政府監管責任，必將有力推動將排污許可制打造成改善環境質量的制度利器。

《條例》明確了排污單位污染物排放控制的主體責任。核心是明確排污許可證不僅是“排污資格證”，而且還是排污行為的法律性要求和規范性要求載體，排污許可證是排污單位承擔污染排放控制義務和責任的法律文書，具有法定性、強制性，將污染物排放治理的責任回歸企業。載入排污許可證的內容既是排污單位滿足排污許可要求所需要實現的環保義務，也是排污許可證的一個守法公開承諾，排污單位要通過自行監測、提交執行報告等各種手段記錄污染排放情況，并按照規定將有關信息公開，實現按證排污。上述規定使得排污單位履行污染物排放控制義務有法可依，也給排污單位強化對自身排放行為的管理，主動承擔環境治理主體責任，提供了明確依據。

引入社會監督，構建新型環境治理體系。生態環境主管部門要從準確界定政府、排污單位、社會公眾三者職責及相互關系角度出發，系統推進行政審批、許可事項的整合與精簡優化，加強證后監管，用好、用活排污許可證，使之與現有環境管理整合聯動，引入社會監督，依法重罰不兌現承諾、不按證排污的排污單位。《條例》明確要推動排污單位定期上報執行報告，定期開展信息公開，自覺接受監督檢查，建立企業環境守法和誠信信息共享機制，強化排污許可證的信用約束。這也為社會監督與監管執法過程整合、形成監管合力創造了條件。

新頒布的《條例》除了規定排污許可證的“申請與審批”和“排污管理”兩章外，還專設一章“監督檢查”。這一章內容主要是關于執法程序和執法手段的規定，解決了困擾環境執法機構多年的執法手段使用和執法證據認定問題，為今后固定源排污監管的環境執法提供了有力保障。

《條例》明確了排污許可執法檢查的頻次和檢查方式由生態環境主管部門合理確定。環境監管執法的方式，除了現場檢查外，還包括在線監控、函詢、要求行政相對人提交或者上傳報告或者資料、對有關環保的設施和設備抽檢、對違法的設備與設施依法查封扣押等，但最主要的方式還是現場檢查。對于一個排污單位，一年要例行現場檢查多少次，進行非常規現場檢查的條件是什么，怎樣檢查才是合理的，《條例》都有明確規定。這一規定要求生態環境執法機構應當按照生態環境執法年度計劃進行執法檢查，避免生態環境執法檢查的隨意性和盲目性。

《條例》明確了排污單位配合環境監管執法的義務。環境監管執法（包括排污許可監管執法）的一大困難是排污單位封閉經營，掌握最原始的資料和信息，生態環境主管部門無論是進行現場執法還是通過平臺監控執法，都需要排污單位提供信息資料。對此，《條例》規定，排污單位應當配合生態環境主管部門監督檢查，如實反映情況，并按照要求提供排污許可證、環境管理臺賬記錄、排污許可證執行報告、自行監測數據等相關材料。如果排污單位拒不配合生態環境主管部門監督檢查或者在接受監督檢查時弄虛作假，將被處2萬元以上20萬元以下的罰款。這一規定將對生態環境執法起到有力的促進作用。

排污單位的自行監測數據與生態環境主管部門現場執法的監測數據不一致時，到底以誰的數據為準，容易產生爭議。對此，《條例》規定，排污單位自行監測數據與生態環境主管部門及其所屬監測機構在行政執法過程中收集的監測數據不一致的，以生態環境主管部門及其所屬監測機構收集的監測數據作為行政執法依據。這就以行政法規的形式確立了生態環境主管部門及其所屬監測機構在行政執法過程中收集的監測數據的效力，有利于保障行政執法的順利開展。

排污許可制度作為固定污染源環境管理核心制度，是堅持和完善生態文明制度體系的重要內容之一。新實施的《條例》明確排污許可證法律地位，劃定排污許可管理權限。《條例》明確了“按證排污、按證監管”的管理模式，排污許可證是企業守法、行政執法、社會監督的依據。

規定排污單位持證義務，建立污染物排放基本信息。排污許可證是對排污單位進行生態環境監管的主要依據，《條例》要求排污單位按照生態環境管理要求運行和維護污染防治設施、建設規范化污染物排放口，依法開展自行監測并保存原始監測記錄、及時報送執行報告，重點管理的排污單位需要與生態環境主管部門監控設備聯網。排污單位應當建立環境管理臺賬，如實在全國排污許可證管理信息平臺上公開污染物排放信息，原始監測記錄與環境管理臺賬保存期限均不得少于5年。

嚴懲重罰違法排污單位，推動排污單位守法排污。《條例》規定了違反排污許可規定的法律責任，對無證排污等行為，由生態環境主管部門責令改正或者限制生產、停產整治，處20萬元以上100萬元以下的罰款;情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉。對于通過逃避監管的方式違法排放污染物等行為，規定了拘留的處罰措施。結合排污許可管理實際經驗，規定對違反臺賬記錄和執行報告要求、弄虛作假騙取排污許可證的排污單位依法嚴懲。

信息技術創新，為排污許可制度的全面落實提供支撐。盡管相較于國外，我國排污許可制度起步較晚，但全國排污許可證管理信息平臺的建設使得我國具有了全面匯集和掌握企業污染排放數據信息的排污許可管理體系，意味著我國排污許可制度具有前瞻性和較好的監管創新基礎。