PPP模式在政府購買公共文化服務中的應用

劉潤楠

摘 要：隨著我國社會經濟穩定發展，人們生活物質基礎不斷增強，對公共文化的需求亦穩步增加。但以政府為主導的傳統公共文化供給體系逐漸呈現出供給能力不足的問題，難以滿足人們與日俱增的需求。為打破供給局限，政府開始采取購買公共文化服務形式以提高服務水平，PPP模式作為一種新興的社會治理模式，在引進社會資本和創新先進理念方面有著顯著優勢，將其應用在公共文化服務領域能夠有效優化公共文化服務體系，但由于相關法律、監管機制不健全及模式本身缺點等問題，該模式的應用面臨一定阻礙。本文嘗試從制度、監管、項目運行等方面展開探討，以期提出PPP模式在政府購買公共文化服務中的高質應用思路。

關鍵詞：PPP模式;公共文化服務供給;公私合作

隨著人民群眾物質生活水平的不斷提高，其對美好生活的需求亦不斷增長，開始追求高層次、個性化的精神滿足，對于公共文化服務也不再局限于僵性的數量，更注重服務層次與質量。而當前現狀卻是大部分公共文化服務仍處于政府單一供給模式中，無法滿足公眾對于服務的多樣化需求。

為拓寬公共文化服務供給的渠道，實現政府“送文化”與群眾“點文化”的有效對接，政府開始采取購買形式，引入社會資本將公共文化服務供給推向市場，在此背景下，PPP模式的研究和應用成為提高現代公共文化服務供給水平的新思路與實踐。

一、PPP模式的理論闡釋及在政府購買公共文化服務中的作用

PPP模式（Public Private Partnership）可直譯為“公私合作伙伴關系”，也有人將其譯為公私伙伴關系、公共民營合作制、民間開放公共服務等。該模式起源于歐洲在18世紀進行的收費公路建設計劃，在新公共管理運動推行以引入私人部門積極參與為核心內容的公共服務供給的市場化改革后，才在現代意義層面得到正式的形成和發展。對于其定義，當前學界還未達成一致的準確解釋，其相關實踐尚在發展中。

聯合國發展計劃署認為，PPP模式是政府、營利性組織和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。通過該形式，各方組織可達到1加1大于2的理想結果，在合作中，政府并非完全轉移責任，而是與合作各方共擔責任與風險[1]。世界銀行認為，PPP模式是私營部門和政府機構間就提供公共產品和服務簽訂長期合同并據此形成的合作關系，私人部門在此關系中承擔重大風險和管理責任。

亞洲開發銀行將其定義為：為開展基礎設施建設和提供其他公共服務，政府部門和私營部門實體之間可能建立的一系列合作伙伴關系[2]。薩瓦斯從廣義上將其總結為公共部門和私營部門共同參與生產和提供物品和服務的任何安排[3]。我國國家發展改革委員會將PPP界定為政府機構與社會資本以委托代理的形式建立的合作關系。政府組建該項目的初衷是為了提高自己的公共服務能力，增強公共產品的供給能力。而社會資本參與的目的主要是為了通過在公共產品和公共設施建設中的投資來獲取預期的利益[4]。

通過上述機構和專家從不同角度對PPP模式的解讀來看，該模式的關鍵在于各組織以合作的方式達到共贏，結合發改委的相關文件，本文將其理解為政府通過購買服務、特許經營、股權合作等方式與社會資本間所建立的風險共擔、利益共享的合作關系。在PPP模式的運行過程中，體現出如下三個特征。

一是契約精神。PPP項目的基礎在于參與方之間建立的平等合作關系和協商機制，這種合作關系和協商機制必須遵從法律層面上的契約精神。政府和社會資本主體以平等民事主體身份展開合作，協商訂立協議，明確雙方需履行的責任及應獲得的收益，責任的履行及收益的獲得受相關法律、法規的保護。

二是風險共擔。政府通過PPP模式將基礎設施建設中的融資、運營等風險轉移給有管理和承擔能力的社會資本方，但這并不意味著政府將“包袱”拋給社會資本方，實際上項目所有權仍歸政府，政府始終是風險的最終承擔者。所謂風險共擔是指合作雙方通過合同進行合理風險分配，社會資本方憑借自身資產、運營等優勢承擔商業風險原則，政府則負責應對法律政策和公眾最低需求風險等，其目的是實現風險的最優應對。

三是利益共享。公共文化服務具有很強的公益性，同時也具有較高的壟斷性，政府和社會資本方合作一方面能夠減輕政府的財政壓力，使其在發揮作用的同時，讓人民享受到更高質量的公共服務和更高水準的基礎設施;另一方面使社會資本、民間資金獲得了更大的發展空間，使非政府主體在市場體系中更好地發揮優勢和創造力，并獲得合法收益，實現雙方共贏。

政府購買公共文化服務是將市場機制引入公共領域，通過公平競爭來構建多元化的服務供給模式，PPP模式作為一個新的路徑選擇，發揮了以下作用。

拓寬融資渠道，彌補發展資金不足。在城鎮化、工業化大跨步發展的現階段，基礎設施建設和運營方面資金需求量不斷擴大，政府在公共文化事業方面的資金壓力相對增加，加之公共文化服務項目的非營利性特征，其在金融市場獲得資金難度較大。PPP模式引入社會資本，將公共文化服務逐漸轉向市場和社會領域，通過文化企業和文化社會組織的市場性功能拓寬融資渠道，解決政府的財政負擔，以此彌補發展資金不足情況。

優化供給模式，促進質量效率雙提高。僵化的政府部門缺乏提高組織內部運作和項目流程效率的動力，單一政府供給模式缺乏專業經驗，服務和項目質量效率難以保證。PPP模式作為市場化的公共文化服務供給機制，脫離了官僚體系約束，運行更加靈活高效，加之其收益與交付的服務項目的質量效率密切相關，政府方面的績效評估與增收的雙重壓力迫使其必須保質保量。其中的社會資本在相關領域的專業化能夠優化供給內容，憑借豐富的管理經驗和先進技術完善公共文化服務。

二、PPP模式在政府購買公共文化服務應用中的障礙

（一）外部制度環境存在的障礙

1.法律層面制度缺失，相關規章層次低、交叉嚴重

完善的法律、法規是社會資本進入基礎設施建設領域的重要保障。目前我國有關PPP模式應用的法規絕大部分是部委規章或是地方政府規章，缺乏權威性和政策的穩定性，可操作程度較低。國家層次的法律尚未出臺，法規層級較低，效力不足，使社會資本在選擇進入公共文化服務項目時望而卻步，對PPP模式在基礎設施與投資領域的應用造成了極大的阻礙。除此之外，PPP模式運作過程復雜，具體環節和細節的進行需要細致的規范和約定，而當前的政策操作性弱，具體環節的實施標準和規范未完全確立，極易出現實施困難的問題。運行過程中涉及的招投標法、合同法、政府采購法等多種法律在各自的適用范圍內條理清晰，但涉及PPP模式的應用時則缺乏針對性，條款之間存在矛盾，加之現有的部委規章和地方法規也存在著不協調現象，這在客觀上造成了國際上PPP模式應用的一些慣例與我國現有的法律、法規之間發生沖突，從而制約了PPP模式在我國的應用和發展。

2.監管機制不健全，效率難以提高，模式應用受限

目前我國缺乏獨立的監管當局和負責PPP模式政策制定、項目選擇的專業人才，PPP模式的應用仍需要經過多個部門的審批，缺少一站式立項、評估、審批和監督管理機構。各地各部門之間各自為政、交叉或重復審批現象層出不窮，政府與社會資本的合作受到限制，效率難以提高，無形間增加了運營成本。模式運行過程中，部分政府部門不能正確認識自身監督管理的責任，或對于社會資本方缺乏有效監管，使私人部門濫用項目的壟斷性獲得超額利潤，降低了公共福利，或對其限制過多、濫用監管權力，尋租現象頻發，大大增加了社會資本參與成本，提高了其在投資運營中的不確定性，降低了參與積極性，影響PPP模式的整體運營效率。

3.契約精神不強，誠信意識不夠，模式發展受阻

PPP模式的應用全程通過合同進行約束，因此需要在整個運行周期注重契約精神。文化基礎設施建設的周期一般較長，在一屆政府任期內或一項政策執行期間可能不能完成，當面臨政府換屆、重大政策調整時，在欠缺平等的契約精神的情況下，政府依仗在博弈中的主導地位違反契約事項、強制重新制定合同的情況時有發生。另外，受傳統不良社會風氣的影響，人情關系常取代了市場規律和契約的作用，造成了部分不符合規定的社會資本方進入公共文化服務供給過程，違反誠信原則，損壞公眾利益，滋生腐敗行為。

（二）內部合作主體間的障礙

1.合作主體間目標不一致，合作穩定性不強

PPP模式在基礎設施建設領域中的執行者至少包括政府和社會資本方兩個主體，政府應用PPP模式的目的是社會效用的最大化，在可承受的成本范圍內最具效率地提供公共文化服務，追求的更多是公益性。社會資本方的目標是利潤和自身發展的長久化，要求在獲得利潤的情況下，依靠自身承擔的業務達到發展增長的目的，講求自身的盈利。為了獲得服務供給身份與項目建設權可能會出現動機不純的機會主義行為，利用項目獲得政府貸款，偏離公共目標，追求短期利益，一定期限以后放緩或者停止設施建設，損害公共利益，使PPP模式背離原始初衷，變成自身斂財的工具。合作主體間目標的不一致，會導致雙方在合作時產生摩擦，降低合作的穩定性。另外政府方面存在權力壟斷的情況，極易在PPP模式的應用過程中因政策變動、組織人員更替等原因違反契約，損害社會資本方利益，使合作搖搖欲墜。

2.風險分擔不公平，風險收益不對等

公共文化服務供給持續時間長，其中不確定性較大，PPP模式的應用過程包括很多復雜的環節，每個環節中都有可能產生風險。從法律政策方面來說，當前系統的PPP模式正處于發展階段，無法囊括運作的各個環節，細節上缺少統一規范的法律政策。法律政策的不完全、不穩定性，可能會使PPP模式在政府購買公共文化服務中的應用得不到切實保障。從收益運營角度來說，若運營成本超過預期或政府新建其他公共項目，社會資本方的收益可能受到影響，使其喪失合作積極性。加之雙方存在信息不對稱的問題，政府方有能力識別、控制宏觀方面的風險，出于吸引社會資本的目的有可能對提供服務收益給予過多擔保，而對其承擔超過其職責的市場風險輕輕帶過，使社會資本方在供給過程中陷入風險收益不對等的境況。

三、完善PPP模式在政府購買公共文化服務供給中應用的對策建議

（一）建立健全法律法規，構建PPP模式條例庫

首先，中央層面建立關于PPP模式的專門法律框架，將PPP模式中資質審批、競聘、合同管理、爭端解決、退出等環節以法律的形式加以明確，對公私雙方的權利與義務進行規范。在法律法規中明確政府的擔保責任、稅收優惠等政策，為社會資本參與到公共服務提供政策支持。

其次，制定PPP模式的操作指南，對法律中規定的內容進行進一步細化和規范，從合同管理、投融資環境、質量監管、服務驗收等多個領域完善規范PPP模式政策體系，提高PPP模式的規范性，促進公共服務的順利提供。在進行法律法規的制定和補充時要重點明確PPP模式法律的法律階次，對與地方法規或國際慣例構成沖突的地方加以修改，具體條款的制定可以采用示范性文本、自由式協議與標準程序相結合的方式[5]，在法律中明確政府和社會資本方的權利、義務、準入條件、運作流程與負責部門權限，使PPP模式在實踐中更具可操作性。

再次，各級政府按一定的原則和要求對公共服務進行初步篩選，根據服務項目名稱、內容、建設期限等內容分門別類進行評估辦法制定，構建PPP模式條例庫，便于今后管理。

（二）建立規范監督管理機制，防范應用風險

2015年，我國在財政部下設立了政府與社會資本合作辦公室，但相對獨立的監管部門仍處于缺失狀態。政府應建立獨立多層次的PPP模式監督管理機構，在機構的設置上可參考其他國家的先進做法，如：英國的綜合性部門下的相對獨立的縱向一體化監管模式，即監管機構（如水務環境部下的水務辦公室、飲用水監督委員會、環境監管局）加橫向監管機構（如壟斷與兼并委員會、公平交易辦公室）加行業消費者協會的組合監管;新加坡的行業縱向一體化為主的監管和管理混合模式，即政府主管部門下的法定機構加法定機構之間的合作協調（法定機構兼具產業促進、管理國有企業和產業監管的職能）加負責社會性監管的行政機構（如環保機構）的互相協調監管[1]。

同時引進相關專業人員與管理技術，加強對相關專業人員的培養，增強地區、部門間的交流學習，致力于國際接軌，實現PPP模式應用管理的專業化，避免外行人管內行事。政府在加強對PPP模式監督的同時也要發揮社會中介機構的作用，增加人民群眾表達利益訴求的渠道，建立多元的監督主體，加強第三方評估機構的話語權，彌補政府部門監管的局限性。

除此之外，為避免政府單方毀約或企業提供不合格服務的問題，政府要明確和社會資本方合作提供公共服務的過程中的每一個環節的責任，確保每一個環節都能有相關責任人，把責任具體化，并加強社會監督對政府的約束力，防止出現政府部門為了政績立項，而缺少對后續的管理。建立嚴格有效的成本審核控制機制和彈性靈活的價格機制，防范社會資本方利用自身之便獲取公共服務剩余價值。

（三）建立激勵約束制度，完善模式內各主體關系

PPP模式中的各主體因自身承擔的責任和重點不同，關注的利益方向自然不同，強行要求各方目標一致既不現實也無益處，因此在PPP模式的應用中，各方需意識到自身的責任重點，在不偏離提供高質量公共文化服務這一大方向的前提下，實現自身目標。政府方面將主要精力放置在制定政策等掌舵性職能方面，監督合同的執行，引導社會資本方為公共利益服務。設立合理的支付機制，將社會資本方提供的服務質量與其所得收益掛鉤，對服務質量進行指標監測，優者獎，劣者罰，以獎懲約束的方式激勵社會資本方努力提高服務質量。社會資本方參與公共服務項目的努力程度一方面受到政府激勵措施的外在影響，另一方面來自自身責任意識的內在激勵。政府除了采取適當外在激勵措施外，也可利用自身的輿論影響力幫助社會資本方提高責任意識。

四、建立靈活應變機制，充分披露信息

“通常情況下，風險應當分配給最能清晰認識風險、以最小的成本掌握該風險、并且產生最大收益的一方，至于無法完全規避的風險可以由契約中主體共同負擔。”[6]在這樣的原則下，政府應承擔政治、市場和不可抗力風險，社會資本方應承擔運營和建設風險。為合理分配風險，讓風險和收益相對等，應建立靈活的應變機制、充分披露信息，當市場環境發生變化、公私雙方主體自身情況變化等不利于合同履行的問題出現時，雙方在不違背原則的情況下，充分磋商并根據風險情況的變動相應改變利益分配情況，調整風險分擔情況以此穩定合作關系，保證公共文化服務的高質量持續性提供。

參考文獻：

[1]劉薇.PPP模式理論闡釋及其現實例證[J].改革，2015（1）：78-89.

[2]世界銀行.1999-2000年世界銀行發展報告[M].北京：中國財政經濟出版社，2000：21.

[3][美].E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].北京：中國人民大學出版社，2002：105.

[4]國家發展改革委.關于開展政府和社會資本合作的指導意見.發改投（2014）2724號[EB/OL].http：//www.ndrc.gov.cn/gzdt/201412/t20141204_651014.html.

[5]葉響裙.基于政府購買公共服務實踐的思考[J].新視野，2013（2）：64-67.

[6]葉曉，徐春梅.我國公共項目公私合作（PPP）模式研究述評[J].軟科學，2013（6）：6-9.