面向“十四五”時期的“數字基建”：概念框架、發展現狀與推進舉措

□ 文 殷利梅 李宏寬 李 端

2020年3月4日，中共中央政治局常務委員會召開會議，強調要加快5G網絡、數據中心等新型基礎設施建設進度，這是繼2018年中央經濟工作會議、2019年兩會政府工作報告、2020年2月21日中央政治局會議之后，再次強調“新基建”的重要性。隨后，國家發展改革委首次明確了新型基礎設施的范圍，具體包括信息基礎設施、融合基礎設施和創新基礎設施。4月28日的國務院常務會議又進一步強調加快推進信息網絡等新型基礎設施建設。黨的十九屆五中全會也提出“系統布局新型基礎設施，加快第五代移動通信、工業互聯網、大數據中心等建設”，為“十四五”時期“新基建”指明了發展方向。從中央層面的政策布局不難發現，“新基建”的“新”字主要體現在數字化上，其核心是數字基礎設施建設（以下簡稱“數字基建”）。隨著數字經濟時代加速到來，如何認識數字基礎設施的概念框架，把握發展現狀和面臨問題，進一步明確“十四五”的建設路徑并制定合理政策，成為亟待研究和解決的問題。

一、“數字基建”的概念框架

數字基礎設施通常與信息基礎設施二者混用，在凸顯數據作為重要戰略資源、核心生產要素的當下，數字基礎設施出現的頻率更高、使用更普遍。數字基礎設施還沒有明確的邊界范圍，一般通過列舉的方式呈現?；趯Ω鞣教峒暗牟煌瑪底旨夹g領域的共性歸納，本文認為，數字基礎設施是指提供數據感知、采集、存儲、傳輸、計算、應用等支撐能力的新一代數字化基礎設施，數據如同血液流動在“數字基建”的每一個部分。

具體來看，數字基礎設施主要由與數據相關的基礎軟硬件構成，包括網絡通信層、存儲計算層、融合應用層三層。（如圖1所示。）網絡通信層承擔數據的感知、采集與傳輸，是信息空間里的“高速公路”，是數字基礎設施的“感官”和“神經”系統，具體包括4G、5G等移動網絡、光纖寬帶、IPv6、衛星互聯網等。存儲計算層支撐海量數據的存儲和計算，是數字基礎設施的“大腦”，具體包括數據中心、云計算平臺、人工智能算法等。融合應用層是管理數字基礎設施和創造應用價值的“靈魂”，一類是支撐數字技術應用和產業數字化轉型的通用軟硬件基礎設施，如工業互聯網、物聯網，通用操作系統等基礎軟件，以及行業應用軟件、安全軟件等。還有一類是對鐵路、電網等傳統基礎設施的數字化改造和升級，如智能交通基礎設施、智慧能源基礎設施等。

圖1 數字基礎設施的三層架構

二、我國幾種代表性“數字基建”發展現狀

針對“數字基建”，各地紛紛制定了一批利好政策，啟動了一批重大項目。通過對31個省份的調查顯示，2020年有26個地方出臺了“數字基建”相關的政策文件，占比83.9%，其中，北京、上海、重慶、浙江、山東、云南、四川、福建、廣東等地方明確提出了推進“新基建”的三年行動計劃或實施方案，部分政策文件還安排了具體項目。據不完全統計，目前有超過5000個“新基建”項目，總投資金額超過4萬億元，“數字基建”是其中的重要內容。例如，河北省2020、2021年兩年5G網絡、數據中心、工業互聯網、人工智能等新型基礎設施擬開工和在建項目約140項，總投資達1744億元。湖南省發布《湖南省“數字新基建”100個標志性項目名單（2020年）》，涉及5G、大數據、人工智能、工業互聯網，總投資563.78億元。每一類“數字基建”都有其自身發展規律、發展階段和特點，中央及地方多次提及的5G網絡、數據中心、工業互聯網非常具有代表性。

（一）5G網絡加速布局

基站建設方面，2 02 0年全年新增5G基站約58萬個，累計建成5G基站71.8萬個。截至2020年底，5G終端連接數超過2億，我國已建成全球最大的5G網絡。

融合應用方面，“5G+工業互聯網”支撐經濟高質量發展。全國“5G+工業互聯網”建設項目超過1100個，涌現出了機器視覺檢測、精準遠程操控、現場輔助裝備、智能理貨物流、無人巡檢安防等一系列應用成果。高清、4K/8K、AR/VR等新業務借5G東風迎來蓬勃發展期。這些新業務需要更高的速率、更低的延時，以及更靈活的業務部署能力。華為在2019年8月發布的《5G時代十大應用場景白皮書》中認為，VR/AR技術是5G技術相關度最高，市場潛力最大的應用場景。疫情期間，武漢火神山醫院建設中5G優勢得以彰顯，數千萬“云監工”共同見證5G應用逐步落地。此外，醫療、教育、旅游等諸多領域紛紛嘗試開展5G應用。

投融資方面，國資委統計數據顯示，通信企業加快5G網絡共建共享和商業應用轉化，2020年全年完成固定資產投資3730.7億元，同比增長9.9%。作為最為重要的“數字基建”之一，5G投資巨大，需要提供新的融資機制，才能達到為有源頭活水來。當前，政府和企業層面成立了許多產業基金，為推進5G發展奠定了堅實基礎。部分5G產業基金設立情況如表1所示。

表1 部分5G產業基金設立情況

（二）數據中心積極擴容

我國數據中心市場一直保持穩速增長，近三年市場規模增速在30%左右，2019年中國數據中心市場規模超過1000億元人民幣。在產業良好的發展形勢和政策紅利的激勵下，2020年以來，全國各地政府及相關企業均紛紛開啟數據中心投資建設陡增模式。例如，重慶于2020年4月集中開工了22個“新基建”項目，其中數據中心項目5個，僅騰訊西部云計算數據中心二期、中國華錄重慶數據湖產業園、重慶移動-亞德（重慶西永）高等級數據中心3個項目投資總額即達60億元。此外，電信運營商、信息技術企業和互聯網企業等競相增加布局，2020年3月，中國電信粵港澳大灣區數據中心項目在廣州從化簽約動工，總投資68.9億元，全部投產后可提供約4.5萬個高功率機架；華為張掖云計算大數據中心二期項目開工；中國移動（西藏拉薩）數據中心一期項目奠基，投用后可提供6600個機柜。2020年以來部分數據中心投資建設情況如表2所示。

（三）工業互聯網持續發力

建設進展方面，標識解析體系初具規模。全國標識注冊總量已突破100億，上線二級節點85個，涵蓋33個行業、22個?。▍^市），接入企業節點數量突破9400家。平臺連接能力持續增強。具備一定行業區域影響力的平臺超過70家，重點平臺平均工業設備連接數突破69萬臺套，工業APP達2124個。安全保障能力顯著提升。構建了多部門協同、各負其責、企業主體、政府監管的安全管理體系，國家、省、企業三級聯動安全監測體系進一步完善，服務9萬多家工業企業、135個平臺。

表2 2020年以來部分數據中心投資建設情況

投融資方面，一方面，政府財政投入持續加大。國家大力推動工業互聯網建設，逐年擴大財政投入，積極探索政府引導基金，各地產業基金也在不斷涌現。2018年國家財政投入工業互聯網創新發展工程30億元，2019年達60多億元。另一方面，社會融資比重不斷上升。根據國家工業信息安全發展研究中心跟蹤監測，2020年1～9月，國內工業互聯網行業投融資事件共152起，披露總金額突破170億元，事件數量較2019年同期大幅增長117.1%，披露總金額同比增長54.6%，超三成事件達億元規模。云天勵飛、京東工業品、格創東智等企業先后完成超億元規模的大額融資。

三、面臨的問題挑戰

“數字基建”的內涵豐富、范圍廣泛，但是總體來看，還面臨著一些亟待解決的共性問題。

（一）數據管理能力亟待提升

數字基礎設施承載著海量數據的流動與應用，數據管理能力的高低也影響著數字基礎設施的部署開發和利用。當前，數據作為新的生產要素還處于發展的初級階段，在管理模式、組織機制、開發利用等方面存在亟待解決的問題。一是數據治理頂層設計不完善?？陀^上存在“政出多門、多頭指揮”的情況，多頭規劃、多頭管理、職能交叉重復等問題依然存在，既不利于政府監管工作開展，也不利于產業發展。二是政府數據共享開放機制不健全。許多政府部門沒有真正建立起互聯網和大數據思維，數據采集、存儲、使用，乃至系統建設等標準不統一，造成數據割裂，不同數據源之間缺乏共享機制以及統一的存儲、應用標準，增加了多方數據匯聚共享開放利用的難度。三是數據產業支撐能力有待改善。企業數據管理能力不足，數據產權不明確，管理職責混亂，管理和使用流程不清晰，造成數據維護錯誤、數據重復、數據不一致等情況時有發生。第三方數據交易體系尚不健全，價值評估、定價標準、數據質量、信用機制有待完善，影響了數據要素的交易和流通。

（二）投融資模式仍需進一步探索

與傳統基建相比，“數字基建”更多要靠市場的力量，吸引社會資本投入，但是當前數字基礎設施的投融資還處于起步階段，投融資資金有限，投融資主體不明確，尚未形成成熟的投融資模式。一方面，政府部門對“數字基建”的投資還存在一定的盲目性和不確定性。有專家指出，各省發布的投資計劃內容大部分還是傳統基建，“新基建”體量從廣義角度最大占10%左右。如此推算，作為“新基建”的重要組成部分的“數字基建”占比更少。再加上，“數字基建”常常同“傳統基建”混為一談，政府主導建設的多，社會資本引入的少，出現了一哄而上和重復建設，政府過量投資帶來了債務居高不下、金融風險和宏觀經濟波動。另一方面，民間資本大多處于觀望狀態。當前，以5G、工業互聯網等為代表的“數字基建”發展潛力巨大，但是市場前景不明確，產業生態不完善，很多民間資本都處于觀望狀態。同時由于政府還未形成適應“數字基建”發展的行業規則、設施標準、產業規劃布局等，民間投資的積極性還未充分調動起來。

（三）開源生態技術基礎和運營能力有待補強

“數字基建”的技術迭代周期不斷縮短，創新需求元素不斷豐富，全球競爭日趨激烈，而開源模式憑借其強大的資源集聚和協同交互能力，以及特殊的非直接交易運營模式，已成為推進我國“數字基建”高質量、高效率、高安全性發展的重要支撐。

當前我國“數字基建”開源生態在技術基礎和生態運營層面仍面臨一定短板。一方面，開源生態的建設缺乏關鍵核心技術的支撐。我國正在建立或籌劃建立的自主開源基金會缺乏類似于Linux Kernel（Linux基金會）、HTTPD web（Apache基金會）、Nova和Swift（OpenStack基金會）等原創性的高價值技術基礎。另一方面，生態運作模式的設計和創新較為薄弱。Google通過公開Android Open Source Platform（AOSP）建立安卓操作系統的開源生態，但利用系統內嵌套的非開源Google Mobile Service（GMS）移動套件和Open Handset Alliance（OHA）標準對生態進行壟斷和限制。Red Hat通過免費版的Linux系統快速占領市場并形成生態優勢，同時推出在功能和性能等方面更強的付費版Linux系統，借助免費版構筑的生態環境，在高性能、高標準的企業級市場形成壟斷優勢。我國在系統性生態運營模式的創新上還鮮有典型的成功案例。

四、推進“數字基建”的對策建議

應切實做好統籌謀劃，抓住核心關鍵，堅持“拓長板、補短板”并舉，圍繞5G網絡、基礎軟件、數據中心、云計算平臺、工業互聯網等重點領域，精準發力、以長補短、齊頭并進，培育壯大數字經濟新動能。

（一）總體考慮

一是拓長板，加快推進5G部署應用。充分發揮電信運營商的主體作用，加大資金支持力度，加快5G基站建設，提升網絡覆蓋率。拓展5G應用場景，深化面向個人消費者和行業用戶的深度應用，盡快形成引領性示范性應用。

二是補短板，著力發展軟件產業。堅持應用牽引、市場主導，用市場化方式解決軟硬技術適配性低等問題。深化融合應用，推進各行業各領域知識和技術的軟件化，強化軟件定義在工業互聯網、大數據、人工智能等領域的推廣。鼓勵大型企業提升對開源生態建設貢獻度，積極拓展我國企業與國際組織、標準機構和跨國企業之間的多層次開源合作。

三是聚資源，科學規劃建設數據中心。加強超大型數據中心的統籌規劃和建設，將規模小、效率低、資源耗費大的數據中心向大型數據中心遷移。優化數據中心運營管理，以智能運維技術代替人工運維，提升數據中心管理效率。打造節能環保的綠色數據中心。

四是搭平臺，提升云計算服務能力。加快云計算技術創新發展，加強云數據庫、大數據分析、人工智能平臺等系統開發。加強云服務商和行業企業供需對接，深入推動中小企業上云，促進大型企業、政府和金融機構等更多信息系統向云平臺遷移。

五是促轉型，全面布局工業互聯網。改造升級工業互聯網內外網絡，增強完善工業互聯網標識體系。推動工業互聯網平臺建設及推廣，加快工業數據集成應用。加快健全安全保障體系。

（二）關鍵舉措

1.強化數據管理能力，激發數據要素潛力

一是完善數據治理政策法規體系。加強數據確權、數據流通、分類分級等數據治理關鍵問題的基礎研究，加快推進數據保護、個人數據隱私等相關方面的立法進程，完善我國數據法律法規和政策體系。二是推進政府數據共享和開放。加快推進國家數據共享交換平臺建設，完善跨機構、跨領域數據融合應用機制，打通部門間數據壁壘，助力實現政府數據開放共享和高效管理，實現數據規范共享和高效應用。三是探索數據要素管理創新。編制重點行業、重點領域數據管理能力圖譜和實施指南，開展企業數據管理能力成熟度評估，有效提升企業數據管理能力。

2.創新投資建設模式，充分發揮市場主體作用

一方面，堅持以市場投入為主，支持多元主體參與建設，鼓勵金融機構創新產品強化服務。通過更加豐富的市場手段吸引更多民間資本參與投資和運營，積極運用專項債、專項基金、PPP等模式，探索產權質押等多樣化融資模式，發揮現有的創投引導資金、產業基金等作用，鼓勵創業投資基金、私募基金等社會資本支持。另一方面，政府制定行業規則、設施標準、產業規劃布局，通過分類管理，引導和支持市場有序運行。深化“放管服”改革，放開市場準入，對各類資本一視同仁，調動民間投資積極性。

3.深化開放合作，建立良好的開源生態環境

一方面，鼓勵大型企業提升對開源生態建設貢獻度。引導和支持有條件的行業領軍企業，貢獻標桿項目資源，聯手打造具有國際影響力的“數字基建”自主開源生態。鼓勵國內軟件上下游企業提升對國內開源社區貢獻度，在重點項目研發孵化、代碼托管、開發框架等領域形成自主開源社區。另一方面，積極拓展我國企業與國際組織、標準機構和跨國企業之間的多層次開源合作。積極融入國際開源社區，學習借鑒國際開源基金會、代碼托管平臺的運作模式，吸收引進最新開源生態治理成果。加強國際交流合作，對接國際化標準機構，不斷完善國際標準體系和治理結構，逐步提升我國標準工作的國際話語權。

五、小結

短期內“數字基建”是對沖疫情、拉動投資、提振經濟的緊急之需，長期看更關乎經濟轉型、社會發展和國家繁榮。“十四五”時期，要科學把握新發展階段，堅決貫徹新發展理念，服務構建新發展格局，加快發展“數字基建”，培育壯大數字經濟新引擎，提高政府治理現代化水平，實現經濟社會高質量發展。