多元化融資背景下PPP 項目可以緩解地方政府財政壓力嗎？
——基于CPPPC 數據庫河北省2016-2018 年11 市的面板數據

楊慧敏 鞠一格（楊慧敏，內蒙古公路交通投資發展有限公司大查分公司；鞠一格，河北大學經濟學院）

■文獻綜述

PPP 模式的推廣與運用開始于黨的十八屆三中全會，允許社會資本以特許經營的方式參與到公共基礎設施投資與運營中。經歷2013 年的準備之年，2014 年的發展之年，2015 年的深化與完善之年，PPP 模式在2016 年也迎來了快速發展。一系列政策文件、規范性文件相繼出臺，鼓勵支持與規范PPP 模式的應用與發展。2020 年受新冠疫情的影響，全國新入庫PPP 項目同比有所下降，但管理庫項目總體穩中有升，截至2020 年10 月，財政部PPP 中心最新統計，新進入全國PPP 綜合信息平臺管理庫發布項目達106 個，投資額1090 億元，環比上升4.7%。有關PPP 模式與地方政府財政壓力的研究中，學者多從以下兩個方面展開：

（一）PPP 模式有利于地方政府減輕財政壓力方面

在PPP 模式緩解財政壓力方面的文獻主要從拓寬融資渠道和擴大財政資金使用空間進行研究。孫潔（2004）指出我國城市財政融資存在局限性，城市財力有限，因而在基礎設施投資方面財政存在短缺現象，PPP 模式拓寬投融資渠道，有效彌補地方財力的不足，緩解財政壓力。余逢伯（2015）認為通過融資平臺進行市政建設的方式會使政府面臨債務風險，在當前宏觀形勢下政府財力難以為繼，通過PPP 模式，有利于使多元可持續的社會資本進入現代化與城鎮化建設中，既緩解了財政壓力，又使政府可以很好地兼顧基礎設施的建設和財政預算的平衡。萬億（2020）的研究表明PPP 模式放大財政資金的利用效果，規范政府債務行為，并且有以時間換取空間的功能，政府實施PPP 模式，可以將本應由政府投資建設的公共基礎設施和公用事業委托給社會資本方，從而擴大財政資金的使用空間。孟巍，吳粵（2019）以分稅制改革的起始年份1994 年為研究起點，選取1994 年-2015 年中國285 個地級市的相關數據，按照準自然實驗法則，根據傾向得分（PSM）匹配樣本，采用雙重差分（DID）與政策評估方法探究PPP 模式可以有效緩解地方政府財政壓力，并具有影響效果逐年增大的動態效應。

（二）PPP 模式對緩解地方政府財政壓力作用有限

部分學者從PPP 效率角度探討PPP 模式，由于當事人存在道德風險和逆向選擇，企業存在自利性，同時，PPP 量化評估和監督管理難度較大，過度或過少的政府控制權的配置會導致PPP合作的無效率，這樣使PPP 模式的效率呈現不確定性（張喆，2009；吉富星，2015）。

PPP 模式的不確定性很有可能會誘發財政風險。在財政風險方面，一方面來源于PPP 模式本身，社會資本逐利的天然屬性與政府提供公共產品的社會屬性存在難以協調的矛盾（王佳，2018）；另一方面來源于實施不規范，如“政府兜底”、運營補貼難度大、風險測算不精確與PPP 項目的失敗、中止都會使政府潛在支出增加（杜靜，2020）；政府為吸引社會資本，很可能會額外支出與讓渡權益，這無形中增加了政府的潛在風險，很容易導致“財政幻覺”與隱匿風險，即使在中長期預算中可以平滑當期財政支出壓力，但未來不一定可以減低政府財政支出責任（吉富興，2015）。部分學者用實證方法選取不同變量分析了PPP 項目與地方政府財政風險的關系。姚東旻（2019）利用多期DID 模型、動態面板模型、時間斷點回歸和合成控制法對我國項目微觀數據進行研究，實證研究得出PPP 資金規模與地方政府債務風險呈正相關，不利于緩解財政壓力；姜迪等人（2020）構建DID 模型，研究2015-2020 年間債券發行數據和PPP 項目在各地的落地情況，得出PPP 項目的集中落地短期緩解財政壓力，從長期系統性的角度看會積累地方財政風險，加劇地方財政的脆弱性。

綜上，針對PPP 模式能否緩解地方政府財政壓力的討論上沒有達成共識；同時“應然”分析多，“實然”研究少，少量實證研究沒有將PPP 項目與財政壓力聯系起來進行分析。因此，本文將進行兩方面的研究：一是現有研究的基礎上，系統梳理PPP 模式影響財政壓力的原因和機制，克服以往研究稍碎片化的缺陷；二是使用河北省2016-2018 年11 個城市的面板數據實證研究PPP模式對地方政府財政壓力的影響。

■影響機制和變量、數據說明

（一）河北省財政壓力現狀

財政壓力會導致政府收支矛盾的加劇，應對財政壓力是政府面臨的重要議題。學界對財政壓力的測算又不同口徑，從當年財政的收支缺口衡量：即當年地方政府一般公共預算收入與一般預算支出的差額占當年GDP 的比重越大，表示地區財政收支壓力越大。（圖1）系統觀察河北省11 個城市2016-2018 年的財政壓力測算結果，各市的財政壓力有遞增趨勢。

圖1 2016-2018年河北省各市財政壓力情況

（二）PPP 模式對財政壓力的影響機制

PPP 模式可能以三種方式緩解財政壓力：促進地區經濟發展提升政府財力、擴寬融資渠道減少政府支出和較精細設計流程提高政府支出效率。

政府的目標多集中在促進地區經濟發展、產業結構升級、科技創新、穩企業保就業、推動新型城鎮化和社會事業發展上，政府為實現既定目標，進行社會基礎設施和公共服務的建設是必不可少的環節。截至2020 年10 月，全國PPP 綜合信息平臺項目管理庫累計入庫項目數達9870 個，累計投資額15.2 萬億元。2020年政府工作報告中指出：重點支持“兩新一重”建設，即新型基礎設施建設、新型城鎮化建設，以及交通、水利等重大工程建設。PPP 模式為“兩新一重”引來“活水”，2020 年以來，在庫項目投資額凈增量第一、二和五位的行業分別是交通運輸（4611億元）、市政工程（2436 億元）、水利建設（400 億元）。

PPP 模式的引進和發展，豐富了地方政府的投融資結構，有助于政府擴大基礎設施和公共產品的供給規模，進而通過較好的社會事業的發展對資金、勞動力或人力資本和技術等生產要素產生拉力。同時，PPP 模式引進靈活的社會資本，活躍市場，很可能帶來新的經濟增長點，增加財政收入，來達到緩解財政壓力的作用。

隨著政府對債務風險意識的加強，政府舉債融資開始行不通。伴隨土地資源約束的趨顯，過度依靠“土地財政”難以為繼；近年來減稅降費的浪潮，借助稅收努力的局面不易形成。緩解財政壓力單純依賴財政收入效果有限。多年來積極的財政政策和公共需求的預算約束使財政支出規模出現剛性下降的趨勢。單純依賴“增收”和“減支”很難達到緩解財政壓力的目的，學界將目光逐漸轉移到財政支出的效率上來。PPP 模式的實施將經歷項目識別、準備、采購、執行和移交五個主要環節，伴隨其中的有物有所值評價、財政承受能力評價、方案審核，資格預審、中期評估，這些環節都盡可能地保證了PPP 項目的實施，較大程度的減少政府的隱性財政風險。過程中涉及選擇機制對社會資本方進行選擇，在考察社會資本方的資金能力的基礎上，盡可能保證其具有專業技術和綜合管理能力。以市場化方式運作，在準公共領域納入營利性企業，有利于提升基礎設施和公共產品的供給效率，既提供了公眾滿意的公共產品和服務，又提升了財政資金的使用效率。

（三）變量及數據說明

2015 年財政部創建了PPP 綜合信息平臺，隨之成立PPP 項目庫。全國 PPP 綜合信息平臺項目庫于2016 年初正式啟動運行，這是利用大數據和“互聯網+政務公開”的創新形式，是建設服務型政府的有力舉措，拓寬政府服務市場社會渠道。本文考慮PPP 發展的時間節點和數據的可獲得性選取河北省2016-2018 年PPP 項目的有關指標。

本文的被解釋變量為財政壓力，有關財政壓力的衡量學界沒有達成共識，本文借鑒孟巍（2019）測算此財政壓力的方式：(一般公共預算支出－一般公共預算收入) /地區人口數，從財政收支缺口進行衡量，方法較為直觀，數據可得性較強。核心解釋變量為PPP 項目的投資金額的對數值，PPP 項目投資額以全國PPP 綜合信息平臺發布信息時間為準，取對數測算是考慮到PPP投資額在地區之間可能會存在較大差距，比如2016 年最大值與平均數之間差值達165.43 億元，2017 年273.81 億元，2018 年143.60 億元，證明地區之間的PPP 投資額參差不齊。PPP 項目投資額對財政壓力的影響經過上文分析，可能存在減輕或加劇的作用，作用方向不能確定。

表1 PPP投資額對財政壓力的基準回歸

控制變量的選取是考慮到經濟水平因素與財政需求因素和財政供給因素（潘虹，2020），選取經濟發展水平（pgdp）、產業結構（is:industrialstructure）、城鎮化水平（urb:urbanization）、財政分權水平（fis_de:fiscaldecentralization）和財政競爭（fis_com:fiscalcompetition）。

各控制的測算有如下方面：經濟發展水平考慮到地區人口享賦差異選取人均地區生產總值；產業結構用第三產業增加值占地區生產總值的比重衡量；城鎮化水平采用城鎮人口與年末人口的比值；財政分權借鑒孟巍（2019）的研究：(地區預算收入/預算總收入+地區預算支出/預算總支出) /2，既考慮支出分權又考慮收入分權；財政競爭采用各地區實際相對稅率作為稅收競爭代理變量（劉江會等，2017），公式為：

分子為i 省份t 年實際稅率，其中Taxit表示i 地區t 年稅收，GDPit表示i 地區t 年地區生產總值，分母為11 個地區整體t年實際平均稅率，其中Taxt表示11 個地區整體t 年稅收，GDPt表示河北省整體t 年地區生產總值。

數據來源于CPPPC 數據平臺和2017-2019 年《河北經濟統計年鑒》《中國統計年鑒》和《中國城市統計年鑒》。

■模型設定、基準回歸和穩健性檢驗

（一）計量模型和基準回歸

本文利用2016-2018 年河北省11 市面板數據探討PPP 模式對地方財政壓力的影響，計量模型如下：

其中，i 為河北省11 市，i=1，2…11；t 為年份，t=2016，2017，2018；lnfi_prit表示i 市在t 年的財政壓力水平（取對數），lnto_init表示i 市在t 年的PPP 投資額的對數形式，X 代表一系列控制變量，α 是常數項，1β與δ是估計系數， ui為隨個體變化而變化但不隨時間變化且與解釋變量不相關的隨機變量，itε為隨機擾動項。

對PPP 模式直接影響地方財政壓力做基準回歸，最終的回歸結果如表1 所示。模型（2）中對地方政府財政壓力進行單變量回歸，在模型（3）中加入控制變量進行估計，豪斯曼檢驗表明，使用固定效應模型更為合適，故本文重點關注固定效應模型。

從模型（3）可以看出，PPP 投資額的系數顯著為負，=-0.0217，即河北省PPP 投資額每增加1%，地方政府財政壓力會相應減少0.0217%，回歸結果顯示PPP 模式對緩解地方政府財政壓力有一定作用。財政分權的系數顯著為正，財政分權度增加1%，地方政府財政壓力增加0.224%，這可能由于中國行政集權和財政分權的背景下，“理性經濟人”的假設下的官員在“晉升錦標賽”的推動中掌握了財政自主權，具有擴大財政支出的動機，因而增加財政壓力。城鎮化的回歸系數顯著為正，城鎮化程度增加1%，會使地方政府財政壓力增加0.112%，我國實際城鎮化與人口城鎮化在數據上存在較大差距，同時地方政府的“土地財政”使土地城鎮化的速度大于人口城鎮化，城鎮化水平可能會通過過度舉債投資，加重地方債務負擔和財政壓力。產業結構的回歸系數顯著為負，即第三產業占地區生產總值比重增加1%，會使地方政府財政壓力減少0.00618%，這可能是因為產業發展會增加財政收入來源，從而緩解財政壓力。

表2 穩健性檢驗

（二）穩健性檢驗

為了進一步考察回歸結果的可靠性，本文通過替換被解釋變量的方式對模型進行穩健性檢驗。本文借鑒孫開和張磊（2019）年測算財政壓力（fispr）的方式：(一般公共預算支出－一般公共預算收入) /GDP，方法較為直觀，數據可得性較強，是目前較為普遍的測算方式。數據來源于《河北經濟年鑒》和《中國統計年鑒》，回歸模型為：

對模型進行基準回歸，通過hausman 檢驗后確定模型應用固定效應模型較為合適，回歸結果見表2。

模型的估計結果與表1 基本一致，說明變換財政壓力變量沒有改變本文的研究結論，即PPP 模式的應用可以緩解地方政府財政壓力。

■結論及政策啟示

在財政壓力逐年增大與PPP 項目快速增長的背景下，探究PPP 項目與財政壓力的關系較有意義。本文選取2016-2018 年河北省11 市的面板數據進行分析得出河北省開展PPP 模式有利于緩解地方政府財政壓力；并且提出可以通過培育新的經濟增長點提升政府財力、擴寬融資渠道減少政府支出和較精細設計流程提高政府支出效率三種渠道來緩解地方政府財政壓力。

基于以上結論提出如下政策建議：首先，地方政府要從兩方面做起，一是重視PPP 模式在提供公共產品與基礎設施方面的重要作用，明確PPP 模式不是地方政府變相融資的手段，真正做到利益共享、風險共擔；二是不要將“公私合營”流于形式，采取措施放寬對民間資本進入準公共領域的限制。其次，近年來PPP項目增速放緩，國家更加注重PPP 項目的質量，推進PPP 模式由量向質的轉變要繼續加強PPP 模式的頂層設計與立法，通過法律規范PPP 模式的發展，助推PPP 模式為“兩新一重”領域引來“活水”。

注釋：

①關于印發《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》的通知（財金〔2020〕13 號）；《財政部、國家發展改革委等18 部門鼓勵采用PPP 等模式推動社會領域公共服務補短板強弱項提質量》（發改社會〔2019〕0160 號）。