國有企業非招標采購方式適用性研究

朱林峰

（淮安市水資源開發建設有限公司，江蘇淮安 223001）

0 前言

國家發改委頒布第16號令《必須招標的工程項目規定》約定：“①施工單項合同估算價在400萬元人民幣以上；②重要設備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在200萬元人民幣以上；③勘察、設計、監理等服務的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上。”國有企業在項目建設過程中，對于滿足以上規模標準的必須采用招標方式選擇供貨商，而低于上述標準的施工、貨物、服務采購，國家及地方政府并未出臺相關具體文件政策來指導采購行為。

國企非招標采購行為一般不受國家法律規范的強制性拘束，合法性風險相對較小，然而一旦實施不正規很可能給單位帶來一系列管控風險，內部滋生腐敗，存在監管漏洞。為推進國有企業非招標采購工作公開透明，防范工程建設領域腐敗現象發生，筆者試從國家頒布的招標采購政策文件和國企的適用情況角度展開分析，對國有企業非招標采購活動的采購方式、風險點、應對策略等方面展開探究分析，以規范國企采購工作。

1 非招標采購方式

《中國人民共和國招投標法》中規定招標分為公開招標和邀請招標兩種方式，但是這僅僅針對的是招標行為；《中華人民共和國政府采購法》中規定采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判/磋商、單一來源采購、詢價五種方式。“公開招標、邀請招標”兩種方式主要針對招標行為；“競爭性談判/磋商、單一來源采購、詢價”三種方式主要針對未達到招標規模的采購方式。

《中華人民共和國政府采購法》適用對象包括各級國家機關、事業單位和團體組織，但并不包括國有企業。對于項目招標限額，國有企業非招標采購方式可以借鑒采用《中華人民共和國政府采購法》中規定的競爭性談判/磋商、單一來源采購、詢價三種。

單一來源采購方式適用范圍小，國有企業遇到此類情況較少，較少采用該方法。實踐操作中，競爭性談判/磋商、詢價方式適用范圍最廣，本文主要對這兩種非招標采購方式進行闡述。

（1）詢價采購方式。對于采購金額較小、產品規格標準統一的采購可以采取此種方式。常采用電話、網絡、現場比價等手段進行詢價。

通常，由詢價組織人選擇不少于3家滿足資格條件的供應商一次性報送不可調整的價格。或由詢價組織人2人以上，以現場或電話詢價方式咨詢不少于3家供應商的價格并做記錄，經企業分管領導審批后，原則上推薦低價中標。該采購方式適用于日常辦公用品、維修改造、建設標準統一的建設或服務項目。

（2）競爭性談判/磋商采購方式。對于《必須招標的工程項目規定》限額以下的建設、服務、設備等采購項目，可通過建立供應商名錄、邀請單位或掛網報名等多種方式，采用競爭性談判/磋商的方式開展采購工作。該采購方式適用于招標限額以下但整體造價較高的建設項目、設備或服務類采購。

《政府采購法》中約定競爭性談判方式按照報價最低的原則確定成交供應商，《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》中約定競爭性磋商采用綜合評分法確定中標單位，筆者認為在國有企業開展非招標采購時，根據采購單位需求及標的物評標方法的適用性，選擇經評審的最低價中標或綜合評分法這兩種評標辦法，來確定供應商。

此外，實踐操作中，國有企業招標采購管理部門可以通過內部管理制度，具體劃分競爭性談判/磋商采購方式和詢價采購方式的適用范圍及規模標準，在企業運營過程中管理更加合理合規、高效便捷。

2 非招標采購方式風險分析

（1）內部管理制度不完善。目前國有企業可以參照執行的非招標采購法律條文較少，政策指導性文件不多，對于非招標采購行為需要國有企業自行建立較為完善的內部采購管控規章制度。

（2）監管風險。對于國有企業必須招標項目的采購行為言，可根據《招投標法》《招投標實施條例》等國家法律法規，依法開展招標行為；然而必須招標名錄以外的工程采購，采取何種采購行為，才可以經得起國資監管、審計監督等紀檢監督，往往是大部分國有企業單位所面臨的監管需求。

由于非招標采購不屬于各地招標投標管理辦公室的監管范圍，國有企業非招標采購行為屬于監管真空地帶，存在一定的監管風險。

（3）談判小組組成不規范。談判小組是采購人的代表，然而現實操作中，大部分企業組建的采購談判小組很難達到公開招標評委專家同等的標準和水準。企業臨時抽調的專家業務水平低，對于招投標政策法規不熟悉，談判過程中難以抓住關鍵性問題，談判小組通常難以在短時間內做出全面、客觀、公正的評價，無法達到談判目的，經常會出現業務不專業的專家在細節上進行吹毛求疵，導致廢標的情況，本末倒置，嚴重影響非招標采購活動的進程及效果，耽誤時間且影響企業在招標市場的形象與信譽。

（4）談判的供應商選擇隨意性大。企業在參加談判的供應商的甄別選擇上沒有明確統一的標準，憑借單位個別領導人的喜好和主觀經驗來確定，對邀請參加談判的供應商資質和業績要求比較模糊，自由裁量權過大，容易滋生腐敗。采購方可以通過設置一些并非至關重要的技術參數或資格要求，設置隱形的傾向性條款，縮小可選擇供應商的范圍。

（5）采購過程操作不規范。非招標采購行為往往是企業自主開展，沒有聘請專業招標代理機構進行，常會出現開啟響應文件不按約定的時間、地點、流程開展；評選過程發現的問題不嚴肅認真對待；商務合同簽約不按照規定時間進行辦理，甚至隨意更改成交結果等；采購與服務環節倒置，非招標采購活動流于形式等諸如此類的問題。甚至會出現提前約定中標服務商，“串標”、非招標采購“走個形式”的現象頻頻發生。這些問題是由于企業負責人對非招標采購活動不重視，工作人員能力有限，對采購管理的政策規范掌握程度不夠導致的。

（6）合同設置不合理。招標采購和合同管理往往是密不可分，緊密聯系的。采購文件中往往包含具體合同條款，采購需求部門和采購管理部門在企業架構中常為兩個獨立部門。在采購過程中會出現部門溝通不暢、工作效率低下、采購質量降低等問題，采購行為沒有達到需求部門的預期，對于后期項目運作會產生不利影響。

（7）圍標串標的風險。由于非招標采購項目通常體量較小，關注度小，容易形成圍標串標的風險。參與談判的人員包含采購機構經辦人、報價人以及談判專家，談判過程中不能保證完全不與外界聯系，任一人員、環節都存在可能泄密的風險，影響最終的采購成果，還可能出現哄抬價格、圍標串標的采購風險。

3 非招標采購應對措施及建議

（1）完善采購管理制度。企業在內部采購制管理機制建設上，應當將過去以必須招標項目作為規范管控重點，向招標和非招標兩種采購方式并重的方向進行轉變。企業可以借鑒《招投標法》《政府采購法》《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》、省市地區的政府部門制訂的法規制度等，根據國企實際情況，在企業內控管理制度中明確規定招標規模以下項目采購的范圍和實操模式，建立健全規模標準以下工程建設項目采購制度，推進采購活動公開透明。

（2）成立采購監督機構。為確保非招標采購項目的采購過程的公正、公平，加強事中監督，企業可以通過設立獨立的監督管理部門，履行內部監管職責。監督部門應當從非招標采購工作的準備、競談文件審查、發布、競談過程、成交公示等全流程參與，盡量做到監管全覆蓋、從點到面、不留死角盲區。

此外，企業可以建立規范化的開評標工作室，開評標房間安裝高清監控錄像設備，利用監控設備錄音錄像，記錄全過程的詢價、競爭性談判/磋商流程，使得采購行為可追溯。如若遇到競爭性談判/磋商的質疑糾紛等情況，由監督管理機構牽頭核查，處理異議投訴等問題。

（3）建立評委專家庫。在企業內部，選取在工程建設技術、經濟管理、法律等方面具有一定理論水平、實踐經驗且熟悉招標采購業務的專業人才，組建評委專家庫，為采購工作提供談判評審服務。采購活動的專家小組由采購人的代表和有關專家共三人以上的單數組成，其中專家的人數不得少于成員總數的2/3。采購專家小組在采購活動開始前，通過搖號等方式隨機抽取組建。若本企業人員規模數量或業務水平受限，可在本市范圍內邀請相關領域專家學者組建評委專家庫。同時，企業每年應當定期組織全體專家評委學習最新出臺的招標采購法律法規，與時俱進，不斷更新知識儲備，便于今后評審工作的順利開展。要開展經常性的、多種形式的警示教育、典型案例剖析，增強物資采購從業人員自律意識，從中得到反思和警醒。

（4）程序公開化。為確保非招標采購工作的公開公正，建議可在企業網站公開發布非招標采購公告或詢價公告，通過競爭性談判/磋商，選取潛在供應商，開展非招標采購工作。此外，競爭性談判/磋商過程結束以后，成交結果應在網站公示3日，接受公眾的監督與質詢，真正做到程序公開化。

（5）強化合同管理。企業招標采購部門在設置合同條款時，應當會同風險控制、法務管理、財務管理等業務部門共同起草協商具體合同條文，并盡量滿足業務部門的需求，便于后期管理。至于非招標方式的競談文件、合同范本，可以參考借鑒使用中國招標投標協會頒布的《非招標方式采購文件示范文本》，加以修改完善，做到合同管理工作合規合法。

4 結語

綜上所述，國有企業在非招標采購中引入競爭性采購談判、詢價等公開手段，是提高國企非招標采購制度建設的所做出積極探索。同時，在操作過程中應當盡量規范執行采購程序，提高采購效率，才能使國有企業非招標采購行為取得預期的效果，達到充分競爭、控制成本、陽光公開的最終目標。