組織型腐敗視角下派駐監督履職的完善策略

曾明

摘要：派駐監督實質是通過實現“派”的權威性與“駐”的信息優勢，以解決同級監督過軟，上級監督太遠的問題。因此如何基于派駐單位腐敗特點更好地履行派駐監督工作成為完善派駐制的核心問題。作為條線管理的政府部門，駐在單位的組織腐敗（非個人性腐敗）可分為組織與外部的腐敗與組織內的腐敗。前者的發生更多是基于集體主義文化與道德機制;而后者的形成更多是因為庇護侍從關系的原因。派駐監督的獨立性及其合法的監督權解決了“能監督”的問題，但要讓派駐組“想”與“敢”監督，還得通過落實“兩個責任”、完善“三為主”體制，以及從加強派駐監督的制度與政策供給、強化激勵機制入手提升派駐履職的有效性。

關鍵詞：派駐監督;組織型腐敗;獨立監督;激勵機制

中圖分類號：D0? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1004-3160（2021）02-0046-09

一、問題的提出

“一體推進三不”已成為當前完善黨和國家監督制度的重要任務，深化標本兼治，扎牢制度籠子是其中核心環節之一。完善派駐監督制度就是其中一項重要任務，也是黨和國家監督體系中實現“四個全覆蓋”的重要組成部分。但學術界對此的關注還很不足，以“派駐”“監督”為關鍵詞檢索中國知網，2013年以來僅有9篇以派駐監督為研究對象的CSSCI期刊論文。其中除了法學學者秦前紅、石澤華對《監察法》中派駐條款的法理解釋外[1]，也只有少數管理學者對此有過研究。過勇提出要明確監督職責，改革監督方式[2]，鐘穩則聚焦派駐監督機構改革。他們所關注的問題在十八大以來的一系列紀檢監察體制機制改革中都基本得到了完善與深化[3]。后來蔣來用[4]、崔會敏[5]從整體性視角聚焦如何通過派駐監督機構與人員管理的完善來提升派駐監督的有效性。陳宏彩則從更深入的腐敗行為演進規律角度研究了派駐機構的績效評估[6]。閻波等通過對G省S區的案例分析發現，基層派駐紀檢監察機構實現了“依附式”向“吸附式”問責機制的轉變[7]。

派駐監督作為一種嵌入式監督，是以組織嵌入形式實現派駐機構和駐在機關等主體之間的適應調適、互嵌融入[8]，實質是通過實現“派”的權威性與“駐”的信息優勢，以解決同級監督過軟，上級監督太遠的問題。但現有研究忽略了從駐在部門腐敗特點的視角來研究如何通過派駐監督來扎牢制度籠子。僅有周磊，陳洪治從監督方式手段的完善上提出未來應更好發揮其在預防行業性系統性腐敗中的作用[9]。本文基于派駐單位腐敗特點與派駐制特點出發，研究派駐機構如何預防與監督有駐在單位特點的組織腐敗問題，以期提升履行派駐監督職能有效性。

二、組織型腐敗的表現及發生機制

根據《監察法》規定，派駐對象主要是黨的機關、國家機關以及參公管理單位、國有企業。作為駐在部門的派駐紀檢監察組，依照相關黨紀黨規以及國家監察法的規定，通過監督檢查、執紀問責、調查處置等，履行對駐在部門黨組織及黨員的紀律監督以及其他所有國家工作人員的國家監察權。派駐監督的重點監督對象是派駐部門的同級黨委（黨組），及其班子成員。作為一個部門或系統的主管部門，駐在部門的腐敗風險相對于行政區域內塊塊管理的黨委政府而言，更容易發生集體腐敗或腐敗組織性質的腐敗，即組織型腐敗。在這種腐敗中，腐敗客體所獲取的不一定是金錢利益，它有可能是非物質性的非法利益，比如加快政府工作進程、獲得某種許可、或抑制競爭獲取壟斷地位，而腐敗主體一方也通常不是個人而是整個組織。它通過組織的決策與執行來為腐敗客體謀求某種利益。主要有以下兩大表現形式：

一種是組織與外部的腐敗。包括合同腐敗，即組織會利用掌握牌照或合同分配的權力尋求腐敗，這是一種典型的設租與尋租式腐敗;以及基于信任的組織間的互惠交易，在這種機構對機構的交換中交易的是組織的資源，通常是權力資源，而不是個人的或社會性的資源;再次是因為政府項目合同而獲取的歸組織所有的回扣。與一般的腐敗類型相比，組織型腐敗的最大差異是組織是其中首要的直接的受益者。

這類組織與外部發生的腐敗是，其發生機制主要是集體主義文化與道德機制。組織內的集體主義文化的消極影響會固化組織型腐敗。作為一種結構化與組織化的集體腐敗，它并不是一次性的偶發事件，而是具有持續性與規則化特點。腐敗的內容與形式，集體內個人對于腐敗的容忍度等都已經成為組織內的默契與潛規則。在這樣的集體中，組織及其個人的道德標準不再普遍化，而是體現出親疏有別，即他們會降低群體內人員的道德標準，更能夠容忍群體內他人的腐敗和賄賂行為[10]。這樣的一種集體主義觀念意味著對人際關系的忠誠規則比公平規則更重要[11]，從而降低他們自身行為的責任感，產生道德的不參與現象，即個體在做出不道德行為時卻認為自己的行為是道德的，他們會通過責任擴散或替代來降低道德負罪感[12]，尤其是在組織內腐敗潛規則盛行時。這種對自身行為的責任感是集體主義文化啟動和產生賄賂行為意向的中介變量，道德不參與是集體主義促進賄賂的心理機制[13]。

腐敗畢竟是高風險的違法違紀行為，從理性選擇理論來看，腐敗是自由裁量權+壟斷-問責綜合抉擇的結果[14]，個體在做出腐敗決策時會權衡腐敗收益與被懲罰所要付出的成本及其被懲罰的概率。從人性的角度而言，面對權力產生的腐敗誘惑，人們會以組織內或身邊人腐敗的查處概率來做出看似理性的判斷。更進一步從制度主義角度來看，個體一般是遵從“恰適性邏輯”來進行自己的行為選擇[15]。即，他們會根據是否符合組織的慣例來進行行為選擇，如果一個行為在組織內被認為是恰當、符合慣例與習俗要求，那么他們不管結果如何一般會自然做出這種選擇。因此在一個腐敗或潛規則盛行的組織環境中，腐敗的發生會變得自然甚至理所當然。

另一類是組織內部的腐敗，即發生在組織內部成員間的腐敗。從發生機制而言，這類腐敗的主要影響因素是庇護侍從機制。關系網絡是最為重要的腐敗發生紐帶之一。關系不僅僅在人際交往中有著重要作用，而且由此構成的社會關系網絡還影響著經濟交易行為[16]。比如即使在發達國家的勞動市場上，朋友或熟人的網絡資源對就業的作用也非常明顯[17]。在美國，黑人、華人的家人和親戚非常深刻地影響到了個人的就業機會[18]。中國也同樣如此，關系和戶籍等因素對進入高收入行業就業有重要作用[19];父母的政治資本極大影響著子女的收入[20]。組織內腐敗中的關系網絡，更多的是基于共同利益所產生的非正式關系--庇護侍從關系，主要由庇護關系與組織內腐敗的共同利益組成。作為一對角色之間的交換關系，它可以被界定為兩人之間工具性友誼關系的特殊情況，其中占據較高社會經濟地位的庇護者利用其影響力和社會資源向經濟地位較低的被庇護者提供保護和利益，作為回報，被庇護者向庇護者提供支持和服從。在這樣的庇護關系中，大眾并不是被動的行為體，相反，通過庇護者與被庇護者之間的互動，普通的民眾可以通過各種方法影響政策的執行過程，進而實現其個人的特殊利益[21]。庇護者與被庇護者之間在互相交往的基礎上依靠因利益與情感而形成的強烈的責任感和義務感形成了持久的關系[22]。它的形成與維系依賴雙方之間互相交換物品和服務，但在這一交換過程中涉及的物品與服務是不對等的。在典型的交換活動中，較低地位的行動者（被庇護者）得到的更多是更具體的物質利益或是權力，而較高地位的行動者（庇護者）獲得的回報更多的是個人服務、尊重、服從、忠誠等，或者政治性質的支持如投票[23]。

部門內庇護侍從關系的發生邏輯可以從公共行政過程視角來分析。基于PAC腐敗解釋框架，即負責人——代理人——客戶理論，腐敗過程產生于部門負責人、代理人、客戶之間的互動[24]。即部門主管作為本部門事務的各項政策的制定者（決策者），而部門工作人員作為代理人執行由負責人發出的各項指令或制定出來的政策，代理人直接向客戶（公共服務對象）打交道。由于各種原因，如負責人利用手中的政策決策權為自己謀利，或是規制政策產生的租值，或是代理人在行政過程中故意不作為或亂作為等，客戶被迫或主動去行賄代理人，以換取政策規制或壟斷產生的租值，或是避免代理人亂作為不作為產生的“合法傷害權”。腐敗的根本特征是把公共利益變成個人利益，以個人利益或小團體的集體利益損害公共利益。所以在公共行政過程中，基于共同的利益，集體腐敗的產生有兩個路徑，一是負責人與代理人之間的合謀腐敗，因為負責人自身的腐敗也需要代理人來執行才能得以落實，需要兩人之間腐敗利益的分享;二是代理人尋求庇護形成共同腐敗。代理人直接經手腐敗，即產生市場交易型腐敗，盡管負責人未必知曉或共同參與，但為避免問責代理人為尋找庇護會主動與負責人分享腐敗收益。因為腐敗的共同利益，負責人與代理人之間產生了庇護侍從關系，形成組織內的腐敗。

三、派駐監督“能監督”組織型腐敗的制度安排及問題

（一）派駐監督體制機制改革強化了監督的相對獨立性

十八大以來實行的派駐監督制度突破了紀檢監察工作的雙重領導體制，明確了其對上級紀委負責的體制安排，“三轉”改革突出紀檢監察組的主業主責，保障了它的相對獨立性。按現行《中國共產黨黨內監督條例》第二十八條的規定，派駐組要對派出機關，即上級紀委監委負責，發現問題應當及時向派出機關和被監督單位黨組織報告。派出機關應當加強對派駐紀檢組工作的領導，定期約談被監督單位黨組織主要負責人、派駐紀檢組組長，督促其落實管黨治黨責任。2019年1月，黨的十九屆三中全會報告進一步指出要創新紀檢監察派駐監督“兩為主”的體制機制，即強化上級紀委對下級紀委的領導，建立健全查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。為進一步保障派駐紀檢組的獨立性與加強對其的領導，目前的派駐監督實行“三為主”的領導體制。即除了前述的“兩為主”外，派駐組的機構編制、人員、日常考評考核、監督執紀問責工作均以上級紀委領導為主。這一制度安排有效地減少了駐在部門領導層對其工作獨立性的干擾與約束。同時在機制上，也完善并加強了上級紀委對派駐工作的領導方式的有效性，《中國共產黨黨內監督條例》規定，派駐紀檢組應當帶著實際情況和具體問題，定期向派出機關匯報工作，至少每半年會同被監督單位黨組織專題研究1次黨風廉政建設和反腐敗工作。對能發現的問題沒有發現是失職，發現問題不報告、不處置是瀆職，都必須嚴肅問責。派駐監督基本實現了對駐在部門監督的體外監督，但同時又因為常駐其中，也能相對有效地減少了過去由上級監督產生的信息不對稱的問題。

（二）派駐監督的紀檢監察權賦權決定了它有能力實現對組織型腐敗的有效監督

紀檢權是依黨內紀律處分條例以及領導干部行為準則等黨內法規對于黨員尤其是領導干部違反黨的六大紀律問題進行處分。其中在組織紀律與廉潔紀律方面，對于組織型腐敗或違紀行為有著明確的要求，紀檢監察組可以對違反相關紀律規定的黨員和黨員領導干部按有關規定給予相應的紀律處分。而監察權對于駐在部門及所有公職人員的職務違法，特別是職務犯罪的組織和個人，都可以采用留置調查等方式查清其犯罪事實，并依法移交司法機關追究其刑事責任。由人民代表大會選舉產生的監察委員會不設黨組，與紀委合署辦公，實行一套工作機構、兩個機關名稱，在實踐中，兩種權力的使用，包括在工作人員、工作安排等方面一般不作特殊區分。派駐組因此依據黨內法紀法規與國家監察法，可以依法紀依法實施對駐在部門的廉政監督職能。

在操作層面，紀檢監察組擁有日常監督權。派駐紀檢監察組組長參加駐在部門黨組的有關會議。按照管理權限依法對公職人員進行監督，提出監察建議，依法對公職人員進行調查、處置。派駐機構還可以開展駐在部門系統內的專項巡察。可以通過談話函詢權和初步核實權進行實質性的監督。同時它還有查辦案件的權力，主要包括案件審查調查權和案件審理權。在監督范圍方面，派駐組應該也可以監督駐在部門黨組及其成員。在查辦案件時，雖然它仍需嚴格按照干部管理權限的層級要求進行，但它可以直接查處駐在部門管理的干部涉嫌違法或職務違法犯罪的問題，也可以在認為確有必要的時候，對中層以下干部的違紀違法問題提級辦理。對于駐在部門黨組及其成員中存在的腐敗問題及其線索，要及時上報上級紀委監察委。這種監督權與辦案權在干部管理權限上的分離，是對黨的縱向管理結構上的一種協調性安排，既能保障黨的領導的統一性與集權性，又能夠相對有效打破駐在部門形成組織型腐敗的土壤。在監督調查權的基礎上，它還擁有問責權。依據《中國共產黨問責條例》和《監察法》，派駐組可以對部門內的違紀違法行為進行問責。

（三）派駐監督主要的體制機制困境

當然，我們也要看到，派駐監督仍存在一定的體制機制的困境。按照2019年1月頒布的《監督執紀工作規則》規定，黨委（黨組）在履行主體責任時，應當按干部管理權限，加強對嚴重違紀或職務違法、職務犯罪問題的審查調查處置工作，定期聽取重大案件情況匯報。從政策初衷來看，這是強化黨委對紀檢工作領導的舉措，也是黨要管黨的制度體現。但從實際工作中來看，紀檢組在具體監督與辦案過程中，如何正確處理黨組與派出的上級紀委的關系，會影響到執紀的獨立性。從組織型腐敗的性質與特征來看，它在現實中經常會呈現出典型的串案窩案特點，有些可能涉及到黨組成員甚至個別駐在部門整個組織的集體腐敗。面對這種情況，如何正確處理案件處置過程中既要向同級黨組匯報又要向上級紀委匯報的時機與方式，成為當前紀檢監察組實踐中的困惑。另外雖然現在對派駐組實行“三為主”，特別是紀檢監察組的組長、副組長由上級紀委會同組織部門提名考察，但派駐組的其他工作人員仍然是屬于駐在部門編制內的人員，其未來的晉升與流動等等大多數仍主要在派駐單位內進行，而且派駐組人員平時與駐在單位在一起工作，相比與派出的上級紀委的聯系而言，與駐在單位的人情羈絆更為復雜，這也影響了派駐的獨立性。第三，派駐組的后勤保障工作由派駐單位解決，經費預算納入派駐單位的部門預算，難免產生“吃人的嘴軟，拿人的手短”問題。有些地方把紀檢辦案，查處干部數量作為駐在部門考核的負面指標，直接影響到其年終的績效考核，也會影響派駐紀檢組的考核，這樣一來紀檢組執紀越嚴格，查處案件數量越多，部門的績效考核越差，駐在部門及派駐組的績效都受到影響，形成紀檢監察工作的負向激勵。因此在實踐中如何保障紀檢辦案的獨立性與加強黨組對紀檢監察工作領導的和諧統一，急需在理論與制度上有所創新與突破。

四、強化派駐監督的“愿意”與擔當的對策

派駐監督雖然有著相對的獨立性，而且在上級紀委領導下有著相應的紀檢監察權力，從體制機制與權力設置上有著實現防治組織型腐敗的能力，但并不意味著紀檢監察組就愿意并能擔當起監督的責任。只有解決了愿意與敢擔當的問題，才能真正實現派駐監督的有效職能。從理論上來看，廉潔政治的體制建設首在權力的制衡與監督，從現實政策安排來看，“兩個責任”中明確了紀委的監督責任首在政治監督，尤其是對同級黨委（黨組）履行主體責任的監督，從實踐來看，紀檢監察組的“三為主”也在一定程度上保障了紀檢工作的獨立性與對黨組及派駐單位黨風廉政工作的監督。因此，從當前派駐監督的實踐來看，未來的完善路徑要解決的核心的問題還是要立足完善“兩個責任”與“三為主”體制，實現派駐的獨立性與雙重領導體制的有效融合。

（一）落實“兩個責任”體制，進一步厘清黨組主體責任與駐在組監督責任關系

中共中央辦公廳印發《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定》中列明有11項主體責任清單，以圖解決主體責任和監督責任泛化和責任不清的問題。但從中央層面的指導性規定如何轉變成各地的具體實施規定是更為重要的政策過程，不少地方在制定本地區的主體責任清單時，仍把大多數主體責任的落實單位指定到了紀檢監察組身上，把主體責任又轉換成了監督責任。這就使得兩個責任仍然界限模糊，責任不清。因此建議在黨組中設立有主要領導擔任組長的黨風廉政建設小組，專門負責落實全面從嚴治黨中的黨風與廉政建設的黨組主體責任，加強對黨風廉政建設工作的領導。同時，對于黨組班子成員應該履行的黨風廉政建設責任（一崗雙責）應有更為細致與可操作性的責任清單，把黨風廉政建設責任更具體化到分管領導的工作職責中。而派駐組主要履行全面從嚴治黨的監督責任以及黨風廉政建設的執紀問責工作。在“兩個責任”制度中，派駐組的監督責任首要的是政治監督，即督促駐在部門黨組加強黨的領導，嚴格落實中央與上級重大決策、解決在黨組織建設、干部管理方面的突出問題以及民主集中制。確保“三重一大”事項都能在黨組會上討論決定。其次是與駐在部門黨組建立有效的黨風廉政建設協作配合機制，如建立與駐在部門黨組的會商機制，列出系統內黨風廉政建設方面的重點問題清單，聯合解決在廉政建設方面的突出問題;加強對系統內政治生態的調查研究，做好預防腐敗工作的建議等。

（二）完善“三為主”工作機制，保障派駐監督的相對獨立地位

首先是完善與加強問題直報制度等。在報告順序上，應該明確派駐組在問題線索處置與案件調查與處理方面首先向上級紀委報告再向同級黨組報告的制度。其次是強化派駐監督的法律與黨內法規的權威性，在紀檢監察工作中真正落實全面依紀依規治黨與全面依法治國，即對于權力的制約與監督不再是以權力來監督權力，不必強調監督權力與被監督者的權力的等級對稱性，而是強調法律與黨規黨紀的至上性。第三是可以從人事編制管理上實現派駐組的獨立性。派駐組的所有正式工作人員編制都列為上級紀委編制，在人事與干部管理、考核等方面都直接由上級紀委管理;加強紀檢監察組普通工作人員的跨駐在部門的崗位交流，使派駐紀檢監察組與地方所有紀檢監察部門間都能實現規范性的人員交流。派駐機構干部選調錄用、選拔任用、輪崗交流、教育培訓等與上級紀委機關干部同樣對待。

（三）完善派駐監督的法規與政策

當前的派駐監督規定散見于《國家監察法》與相關的黨內法規法紀中，但專門性的派駐監督規定很少，政策供求矛盾突出。如怎樣正確看待執紀問責數量與黨風廉政建設效果的評價矛盾，如執紀頻次與問責數量反映出紀檢監察工作的成效，但同時也反映出駐在部門在黨風廉政建設方面存在著不少問題這類的矛盾，可以考慮對于駐在部門黨風廉政建設考核與駐在組的紀檢監察工作分別考核的辦法，既可以保障駐在組工作的獨立性，又可以推動駐在單位黨組自覺加強黨風廉政建設工作。另外還有些在紀檢監察具體工作程序中有待完善的問題，如應該由黨組還是派駐組對有關的派駐單位干部做出誡勉談話決定？如何計算干部違紀違規處理結果的影響期起算日？如果在影響期內再次違紀，該如何計算這兩次違紀處理結果的影響期？因對這些情況都缺乏明確的規定，不同部門或地區在處理此類問題時存在差異化與隨意性，影響派駐組的權威性與派駐監督效果。建議可以制定專門的派駐監督規定，并在相關黨內法規與執紀問責規定中對于此類細節問題加以明確，以提升派駐監督的規范化水平。

（四）暢通干部發展路徑，提升派駐監督敢于監督及其擔當意識

再完善的體制與工作機制，最終還是需要落實到人來實施。因此解決派駐監督“能監督”的問題之后，關鍵的是“想監督”與“敢監督”的問題。管理學的核心問題也在于此，即如何實現組織目標與個人目標的激勵兼容。要做到派駐監督實現有效地解決組織腐敗問題的目標，需要派駐組的敢擔當與善作為，因此提升派駐監督效果就要實現組織有效監督與個人有效發展的協調與統一。

首先是要完善派駐組的考核考評制度。要按照“三為主”領導體制，保持派駐組考核工作的獨立性，增強上級派出機關的考核權重，適當減少駐在部門領導干部的考察談話評價的權重，僅把它作為考核考評的參考，而以駐在部門普通干部的評價為替代，這樣做可以盡可能減少派駐單位對派駐監督工作的干擾。合理設計評估監督實際成效的客觀考核指標。一是針對組織腐敗不易從內部突破的特點，細化監督制度建設、監督執紀與成效的指標體系;二是可以圍繞上級黨委、政府中心工作中派駐部門承擔的相應部門職責，如脫貧攻堅工作中的分管職能、環境保護工作中的主管職能等部門中心工作，考察派駐組在監督駐在部門遵守政治紀律、執行上級決策部署與落實中心工作的成效，使得對派駐組的考核與評價更客觀有效。

其次是合理使用考核結果，使派駐監督實效與干部個人發展有效結合。目前派駐組的組長、副組長的提拔任用由上級紀委會同組織部門提名考察，要解決干部任用中的信息劣勢，勢必應該合理地使用考核結果。對于派駐監督成效顯著，政績突出的干部應該做到能者上，庸者下，以工作實績與貢獻為主要考察標準提拔使用干部。對于派駐組的其他機關干部的交流與培養，也應該堅持德才兼備，才能與貢獻并重的使用原則，以工作實績為重點考察標準。只有這樣才能充分調動紀檢監察干部干事的積極性與活力。

再次是同等對待派駐干部與紀委機關干部。把派駐干部全部納入派出紀委機關干部隊伍通盤使用與培養。在干部培訓、輪崗交流、選調錄用、提拔任用等方面一視同仁，增強派駐組干部的歸屬感與集體感。同時暢通派駐組干部與紀委機關干部、其他下級紀委間的崗位交流與職務調整渠道，拓寬他們的發展空間。

五、結論

組織型腐敗如集體腐敗、單位腐敗、塌方式腐敗等與個體腐敗相比，對地方或部門政治生態的傷害更為嚴重。在一個腐敗型組織中，由于利益關聯、內部關系錯綜復雜，組織內腐敗文化與潛規則的盛行，基本上不太可能由內部的監督與反腐敗來實現有效的腐敗治理，而只能依靠外部監督來保障其機體的廉潔。在中國腐敗治理體系與制度設計中，派駐監督是解決此類腐敗的一個有效的制度安排，也是派駐監督制度的公共價值所在。在現有制度下，派駐制比較有效地解決了“能監督”的問題，但仍然存在一些需要完善的空間，以有效地解決“想監督”與“敢監督”的問題。為了更好地保障派駐監督的獨立性與有效性，可以進一步完善“兩個責任”，落實好主體責任、清晰界定兩個責任的邊界，以及實現兩者的有效協同。同時，加強派駐監督的制度與政策供給，強化監督體系的嵌入與協同，也是未來需要完善的政策領域。

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責任編輯：周育平