逐夢自貿港

張靜

2020年9月23日，一艘中遠海運集裝箱貨輪在兩艘拖輪的輔助下，靠泊進海南洋浦小鏟灘碼頭（蒲曉旭/攝）

2021年3月的海南，日暖風輕。從機場驅車前往市區路上，本刊記者看到沿途建筑工地均是一片繁忙景象，“逐夢自貿港”“我為自貿港建設做貢獻”等標語彩旗隨處可見。

2020年6月1日，黨中央、國務院印發《海南自由貿易港建設總體方案》（以下簡稱《方案》），擘畫了首個中國特色自由貿易港到本世紀中葉的建設藍圖。

海南迎來“高光時刻”。

近一年來，海南自貿港11個重點園區同步掛牌、先后發布十一批111項自貿港制度創新案例、洋浦保稅港區率先實施“一線”放開、“二線”管住的進出口管理制度、離島免稅日均銷售額超過1.2億元、2020年集中開工項目534個、市場主體突破120萬戶……政策密集出臺，項目密集落地，自貿港“乘風破浪”開新局。

從經濟特區到自由貿易試驗區，再到自由貿易港，海南自貿港建設對標的是世界最高水平開放形態，在海南省委深改辦（自貿港工委辦）副主任張華偉看來，這是我國改革開放的4.0版本。

海南開發曾留給人們“喜憂參半”的印象，曾經的汽車走私、房地產泡沫、片面發展旅游業、產業基礎相對薄弱等問題，讓海南建設中國特色自貿港，還需蹚過深水區。

開放歷程

“海南島在哪里”“海南島怎么走”“去海南島的船票你買到了嗎”……1983年4月初，著名的“中央11號文件”——《加快海南島開發建設問題討論紀要》正式印發。一石激起千層浪，海南島一夜之間成為改革弄潮兒的熱門目的地。

“可以說，‘中央11號文件掀起了第一波‘海南熱。通往海南的汽車、輪船、飛機一再增加班次，操著各地口音的投資者紛至沓來，把手抄的、從報紙上剪下來的‘中央11號文件翻得起了毛邊兒。”今年76歲的陳克勤在接受媒體采訪時說，彼時他的職務是海南軍區政治部副主任。

由于地理位置特殊，海南在新中國成立后長期將“加強防衛，鞏固海南”作為建島方針，在經濟發展上作為不多，投入較少。等到迎來改革開放，還是因為特殊的地理位置，海南的開放屬性似乎一下子被激發出來。

“ 通往海南的汽車、輪船、飛機一再增加班次， 操著各地口音的投資者紛至沓來，把手抄的、從報紙上剪下來的‘中央11 號文件 翻得起了毛邊兒。”

《廣安日報》刊發的《鄧小平到海南島視察工作》一文有這樣的記載：1960年春節，鄧小平就到過海南，沿著三亞、萬寧、瓊海、海口，把海南看了一遍。這次的海南之行，鄧小平對海南優越的地理環境和獨特的熱帶自然資源印象十分深刻，強調要把海南島好好地開發起來。

1980年6月，國務院和廣東省在北京召開了海南島問題座談會。專題研究如何加快海南島經濟建設發展問題，并形成《海南島問題座談會紀要》。“這次會議和文件意義之重大，不在于中央給了海南什么政策，而在于中央在改革開放起步階段，就把海南放到了戰略全局中去考慮。”陳克勤說。

海南開啟全島建設，農民積極種植冬季瓜果蔬菜，利用灘涂淺海養殖魚蝦，各種公司、專業戶、協作戶、聯合體應運而生。

很快，曾經作為某高炮連駐地的山頭被改建成鹿回頭公園;曾經作為軍事前沿的三亞灣被改建成“椰夢長廊”海濱風景大道……海南島處處呈現出新氣象。

“過去人們把海南視作‘流放島，現在人們把海南視作‘開放島。”陳克勤回憶說。

1984年5月31日，第六屆全國人民代表大會第二次會議通過《關于海南行政區建置的決定》，決定成立海南行政區人民政府，對全島實行統一領導、統一管理、統一對外;1988年4月13日，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過《關于設立海南省的決定》和《關于建立海南經濟特區的決議》。

年輕的海南省，自此步入開發建設快車道。

據海口市龍華區金貿街道玉沙社區黨支部書記張玉花回憶，1989年，海口市解放路亮起了全省第一個紅綠燈。在許多人心目中，這個燈光“開啟了海口從邊陲小城走向具有現代化氣息中心城市的歷史進程”。

改革試驗田

從率先提出并基本建立社會主義市場經濟體制，到率先推行全民所有制企業股份制改革，從率先設立由外資成片承包開發的洋浦經濟開發區，到“先上車后買票”的企業登記制度，從“一腳油門踩到底”到開展省域“多規合一”……改革開放以來，海南開創了一系列領先。

國內權威經濟研究機構在撰文提及股份制改革時都稱，在相關領域，海南“最早破題”。

比較政策優勢包括：零關稅、簡稅制、低稅率、放權審批、自由準入等;比較制度優勢包括：投資貿易自由化、社會治理法制化，以及能夠與世界接軌的國際化和現代化等。

中國（海南）改革發展研究院院長、中國特色自由貿易港研究院院長遲福林回憶：“20世紀80年代至90年代，股份制改革是我國的一項重要改革，當時也是爭論最大的一項改革。”

建省之初，海南企業規模比較小，發展水平不高。如何盡快培育出一批與特區開放發展相適應的企業，成為當時海南改革發展面臨的重大問題。

1988年，擔任海南省委政策研究室和省政府體制改革辦公室主要負責人的遲福林提出建立以股份制為主體的現代企業結構，隨即得到中央支持。當年國務院24號文件明確提出，海南要“積極推行股份制，包括國家控股和部門、地區、企業間參股，也可以向本企業職工和社會上發行股票”。

進入21世紀，一系列改革開放舉措又在這片試驗田先行先試。

“為什么政策這么好，但海南還未出現預期中的高速發展”……成為中國經濟特區30多年來，這樣的疑問一直伴隨著海南，回答這些疑問的關鍵詞之一可以概括為“房地產過熱”——甚至在海南發展最快、服務業占比最高的旅游業，也是由房地產衍生出來。

“在30多年的發展過程中，海南提出了一系列發展遠景和發展口號，但做來做去還是主要依靠資源發展。因為這種方式最簡單，容易賺快錢，突出的表現就是發展房地產，慢慢形成了路徑依賴。” 中國社科院投融資研究中心副主任陳經偉對《瞭望東方周刊》說。

上世紀90年代，海南經歷了歷史上第一次房地產泡沫，根據《中國房地產市場年鑒》統計，海南商品房平均價格從1991年的1400元/平方米猛漲到1993年的7500元/平方米，一些樓盤破萬元/平方米。1993年，全國年平均工資僅3371元。當時海口經濟增長率高達83%，海南一省的財政收入有40%來自房地產。

財政過分依賴房地產， “房地產企業指到哪兒，政府規劃跟到哪兒，鼓了錢袋、毀了生態。”這是2017年第四輪中央環境保護督察組對海南問題的一個歸納。

顧客在海南三亞海棠灣免稅店內游覽、購物（郭程/攝）

2021年3月2日，“海的理想——生態構成”藝術展在海口市國興大道全球貿易之窗舉行（郭程/攝）

1993年6月，中共中央、國務院印發《關于當前經濟情況和加強宏觀調控的意見》。《意見》提出了嚴格控制貨幣發行、穩定金融形勢等16條加強和改善宏觀調控的措施。要求針對樓市“控制信貸、控制利率、回收違章拆解”。1994年，海南房屋銷售面積下跌35%，房價下跌25%。

泡沫破裂，海南留下遍布全省的“爛尾樓”，此后用了整整8年才逐漸消化掉這些“城市疤痕”。

隨后一個時期，“海南到底要發展什么”成為各界一直關心的問題。

2009年底，海南國際旅游島建設上升為國家戰略;2012年，三沙市成立，海南扛起維權管海的擔當;2015年，世界首條環島高鐵在海南貫通;2016年，全國首個低緯度濱海發射基地在海南文昌建成啟用;2017年，建立海南“史上最嚴”生態環境保護制度，探索建立綠色GDP考核體系……

一系列新政策、新定位為海南不斷注入新動力。

2020年6月，中央發布《海南自由貿易港建設總體方案》，海南又一次獲得力度空前的國家級優惠政策“加持”。

比較優勢

《方案》指出，要聚焦貿易投資自由化便利化，建立與高水平自由貿易港相適應的政策制度體系，建設具有國際競爭力和影響力的海關監管特殊區域，將海南自由貿易港打造成為引領我國新時代對外開放的鮮明旗幟和重要開放門戶。

海南省委全面深化改革委員會辦公室副主任許建鵬表示，相比于自貿區，自貿港將更加強調“中國特色”的理念。

建自貿港，海南優勢在哪？高新技術研發和制造中心，貿易與金融交易中心，國際航運和物流中心……從現狀來看，海南要從現有“菜單”中找到合適功能定位并不容易。復旦大學經濟學院教授華民分析：“當下的海南沒有產業優勢，但是自海南被正式批準為自貿港以來，海南形成了其他地區所沒有的比較政策優勢和比較制度優勢。”

三亞蜈支洲島景區（郭程/攝）

比較政策優勢包括：零關稅、簡稅制、低稅率、放權審批、自由準入等;比較制度優勢包括：投資貿易自由化、社會治理法制化，以及能夠與世界接軌的國際化和現代化等。

華民分析：“將海南的功能定位于‘國際服務貿易中心，既能推進中國服務貿易自由化的發展，又能促進國際貿易自由化的發展。”

航空維修產業就是制度創新促進產業發展的一個例子。

2021年1月12日，瀾湄航空（柬埔寨）的一架空客A320飛機平穩降落在海口美蘭國際機場，接受為期9天的高級別定檢維修。值得一提的是，這是自《方案》發布以來，海南首次承接的境外飛機進境保稅維修業務。

《方案》發布后，海南自貿港在進口航材、維修設備進口關稅、增值稅減免及人員進出自由化、便利化等方面的制度安排，對海南飛機維修產業來說是重大政策利好。

大新華飛機維修服務有限公司首席執行官呂戰武說：“維修企業降低了運營和服務成本，加上航材這部分，大約能為客戶節約10%～15%的維修成本。通關便利化，又使飛機在境內維修周期縮短很多，實際上就為客戶提高了飛機的利用率。”

目前海南航空維修產業年產值約35億元，并以年均12%的速度增長。借力自貿港建設東風，海南飛機維修企業積極拓展國際市場。

而要實現進一步完善航空服務產業鏈，打造面向“一帶一路”的航空維修產業集群，進而帶動海南先進制造業及高端服務業發展的目標，還有賴于海關監管模式的創新。比如，要設立“境內關外”的海關特殊監管區，以方便開展全球飛機維修業務。

國務院發展研究中心對外經濟研究部原部長、國研智庫首席經濟學家趙晉平認為：“中央從國家整體戰略布局方面對海南提出了明確的發展要求，就是要圍繞現代服務業發展。未來海南的發展一定是要靠差異化模式，創新服務貿易。”

都是特區，深圳毗鄰香港，廈門毗鄰臺灣，而海南地理位置的“鄰近效應”發揮不明顯。但是向南看，印度洋、太平洋為海南描繪了更廣闊的想象空間。

洋浦再生

自貿港建設激活了整個海南，也包括中國最南端的經濟開發區——洋浦經濟開發區。在海南西北部洋浦半島，1992年，國務院正式批準設立“洋浦經濟開發區”。這也是中國首例外商投資成片開發區、當時國內開放度最高的經濟開發區。

隨著1993年海南房地產泡沫破滅，洋浦也被卷入“泡沫”之中，優惠政策被相繼取消，洋浦開發進入長達十余年的“冬眠”期。

直至2007年，國務院批準設立國內第四個保稅港區——洋浦保稅港區，洋浦才被喚醒。當年，洋浦經濟開發區以不到全省千分之一的土地，創造出了占全省40%以上的工業產值，提供了全省一半的國稅，上繳地稅排名海南第三位。

2020年，洋浦再獲重大發展機遇。自貿港方案發布，洋浦經濟開發區作為海南自由貿易港11個重點園區之一，承擔起海南自貿港建設“先行先試”的重任，目標是逐步打造西部陸海新通道貫通樞紐、先進制造業基地、大宗商品集散交易基地以及國際貿易創新示范區。

很快，海南自貿港多個“首單”先后在洋浦落地。

2020年9月28日，海南自貿港首條洲際越洋集裝箱航線“洋浦-南太-澳洲”集裝箱航線在洋浦正式開通。當年10月29日，由洋浦本土航運企業運營的中越國際班輪航線開通，這是自海南建設自貿港以來開通的首條東盟航線。

海南海事局2020年11月出臺《海南自由貿易港國際船舶登記程序規定》，在優化審批流程、簡化申請材料、壓縮辦結時限以及便利船舶轉籍等方面開展了創新性探索，吸引國際船舶在“中國洋浦港”注冊登記。

2020年以“中國洋浦港”為船籍港登記的國際航行船舶達22艘，總載重噸達355.1萬噸，超額完成年中預定的20艘國際船舶注冊、總載重200萬噸的目標任務;新增航運產業相關市場主體90家，新增注冊船舶80艘，總載重噸462.7萬噸，當年全年完成水路運輸周轉量2179.8億噸公里，增加值貢獻GDP約32.7億元。

洋浦被稱為自貿港建設的“樣板間”。

早在一年多之前的2020年1月，洋浦就發布《促進先進制造業發展優惠政策十條》《優化營商環境十條措施》《提高口岸通關效率十條措施》和《鼓勵人才引進十條措施》等為自貿港先行區建設所準備的40條政策措施。

《方案》發布后，對“春江水暖”高度敏感的企業一批批入駐洋浦。

作為跨境電商領域的龍頭企業，廣東卓志供應鏈科技有限公司跨境電商CEO李金玲說：“以洋浦現在這樣的政策，我們沒有理由不來。2025年之前，自貿港大部分政策都在洋浦落地，先行先試。比如國際分撥的靈活性和自由度，可以讓很多致力于‘買全球賣全球的企業靈活選擇不同貿易方式進入中國或分銷全球，這是真正意義上的與雙循環配套的創新政策。”

在自貿港政策紅利帶動下，洋浦經濟在2020年“V”字反轉態勢明顯，地區生產總值增速2020年一季度-6.8%、二季度-4.7%、三季度21.2%、四季度25.2%。

洋浦經濟開發區工委書記周軍平介紹，2020年洋浦實現自貿港先行區示范區建設開好局、起好步，《方案》中5項洋浦獨有的政策和3項海南省推動在洋浦先行先試的政策中，已有7項政策落地、1項正在推進。

“十四五”期間，洋浦計劃GDP年均增長20%，形成綠色石化新材料、港航物流、商貿服務（國際貿易）三個千億級業態，健康食品加工、高端旅游消費品制造、制漿造紙三個超百億產業集群，同時培育若干新興產業，構建“3+3+N”產業體系。

新洋浦“重裝上陣”。

制度集成創新

在海南姑娘王海青（化名）眼里，海南這大半年發生的變化，對自己的人生選擇有重要意義。曾發誓大學考出海南再也不回的王海青，海外碩士畢業后考入海南某機關當上了公務員，成為自貿港建設的一員。

“2018年，海南按照‘中央統籌、部門支持、省抓落實的工作機制組建深改辦，很多優秀干部帶著中央深改辦的工作方式和管理理念被派到海南，他們很像上世紀80年代來到深圳那批改革先行者，他們愿意把工作熱情、把事業前途放在海南，海南也因為他們的到來擁有了新鮮血液。”中國國際經濟交流中心首席研究員張燕生對《瞭望東方周刊》說。

上世紀80年代，海南在全國率先實行省直管市縣體制，探索“小政府、大社會”架構，為國家“大部制”改革提供了參考。

“海南GDP在全國約占0.5%，但行政管理人員卻不斷膨脹，形成一些人所說的‘地級（甚至縣級）經濟體量+省級行政管理且‘經政不匹配的現狀。這一現狀也成為海南之前30年發展最大制約和瓶頸，如地區經濟能力一直‘養不活地區公職人員、‘土地財政、體制性內耗和‘三個和尚執行力等問題。”陳經偉分析。

2018年7月11日，時任海南省省長沈曉明（現任海南省委書記）在海南七屆省政府第二次會議上，列舉了海南各級政府執行力不強的十大現象，并找出“病根”，開出藥方。

提升政府執行力，成為海南建設自貿港制度集成創新是否充分的一個重要體現。

陳經偉認為，關鍵是“贏在中層”。“因為海南已經有國內最優的政策體系支持，有優越的自然資源，有忠誠于黨的基層干部和群眾基礎，有相對高的勞動力素質支撐，只要真正找到‘九分落實政策傳導過程中的‘堵點，我相信海南經濟會騰飛起來。”

如今，通過制度集成創新疏“堵點”、消“痛點”、提速度，一項項辦事流程的速度紀錄在海南自貿港建設中正不斷被刷新。

截至2021年2月7日，海南累計推出了11批111項制度創新成果，涉及營商環境、“放管服”、產業發展、園區開發、社會管理、民生保障等領域。這些制度創新成果的落地實施，有效激發了全省市場主體的活力、提高了政府管理能力與效率，并有力地助推海南自由貿易港建設的順利開局。

下一步，海南決心打造制度創新高地。

《方案》明確，海南自由貿易港要深入推進商品和要素流動型開放，更加注重規則等制度型開放，以高水平開放帶動改革全面深化。張華偉表示，海南自由貿易港將在系統性、集成性制度創新上實現全面突破，打破體制機制束縛和障礙，為國家新一輪高水平全面深化改革開放提供“海南樣本”和“海南方案”，在國際自由貿易港中提供“中國模式”。

2020年11月17日，自貿港網紅孵化示范基地在海口復興城產業園正式投入使用

圖為椰樹集團有限公司工廠生產線

新時代“下南洋”

海南處于經馬六甲海峽到日本的航線之上，是這條國際航線的中轉站點和樞紐之一，戰略位置重要。海南也是國內離東南亞最近的沿海省份，是“一帶一路”重要節點。

深圳毗鄰香港，廈門毗鄰臺灣，而海南地理位置的“鄰近效應”發揮不明顯。但是向南看，印度洋、太平洋為海南描繪了更廣闊的想象空間。

中國南海研究院院長、中國特色自由貿易港研究院副院長吳士存說，海南背靠中國華南地區，面向東南亞6億人口的大市場，具有獨特的區位優勢。

海南島四面低平、環海，為海上運輸提供了天然的海港條件，有利于國際貿易的發展。

“中華民族的復興離不開大海，離不開印度洋、太平洋。海南在中華復興路上會有一個特殊的位置。”張燕生對《瞭望東方周刊》說，“海南是面對太平洋和印度洋的重要開放門戶，從中國的角度來看，海南島是一個‘神經末梢，而如果從面對太平洋和印度洋以及全世界的角度來看，它就是中國新一輪改革開放的最前沿。”

2020年11月15日，東盟十國以及中、日、韓、澳、新等15個國家在東盟峰會上正式簽署《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP），全球規模最大的自由貿易協定正式達成。海南省委書記沈曉明表示，區域全面經濟伙伴關系協定將給海南帶來服務貿易“窗口機遇期”。

據統計，約390萬瓊籍華僑華人分布在59個國家和地區。百年前，他們的先輩闖“南洋”，用勤勞和智慧換來財富。上世紀80- 90年代，許多華僑把資金技術引進海南，踴躍投資于海南的經濟建設。

如今，自貿港建設開局，陳經偉認為，海南可以開啟“新時代下南洋”計劃。

近年來，亞太經濟體早已成為世界經濟新的增長點。“今天，海南完全可以到南洋去找市場，把海南生產出來的產品銷往南洋，或是為南洋市場提供服務。”陳經偉分析，海南“新時代下南洋”計劃，一方面主要解決海南生產出來的“制造業產品（或服務對象）銷往哪里”的核心問題，同時也是避免與國內其他省份競爭而實現“補工業化”之路;另一方面，可以實現與內地省份共贏模式，“海南先民們留下的巨大華僑人脈資源，為海南企業在南洋迅速打開市場提供了可能。”

“開拓南洋市場可以充分利用中國內地強大的科技力量和完整的制造業產業鏈獲得支撐，而針對銷往東南亞產品需要怎樣的配套政策，相信國家層面會大力支持。”陳經偉說。