五個新城，“做實”上海

張靜

上海“五個新城”規劃示意圖（源自上海市人民政府官網）

1月24日，上海市第十五屆人民代表大會第五次會議開幕。上海市長龔正在政府工作報告中提出，未來五年，上海將加快構建“中心輻射、兩翼齊飛、新城發力、南北轉型”的空間新格局，把嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯打造成“獨立的綜合性節點城市”。

上海交通大學安泰經濟與管理學院教授陳憲近日接受《瞭望東方周刊》專訪，解讀上海此舉的重要意義以及“五個新城”建設將對上海以及全國其他城市未來的空間格局產生怎樣的影響。

此城非彼城

《瞭望東方周刊》：上海中心城區周邊建設新城，是一個全新的做法嗎？和歷史上的衛星城建設有什么異同？

陳憲：大城市周邊建設新城，這個話題其實由來已久。改革開放前，上海就有過衛星城的建設。中科院在上海的科研院所、從前的上海科技大學就在嘉定，嘉定因此一度被稱為“科學城”，后來才發展成“汽車城”。閔行區曾有一個重型機械廠，我們小時候還去參觀過萬噸水壓機，那時閔行區被稱為“工業城”。

改革開放后，上海的城市建設和北京類似，不斷向外圍延伸。

2001年1月5日，上海市政府出臺《關于上海市促進城鎮發展的試點意見》，明確提出“一城九鎮”的試點計劃，即重點發展松江新城，以及朱家角、安亭、高橋、浦江、羅店、楓涇、周浦、奉城、堡鎮九個中心鎮。

想法很浪漫，但做法卻有爭議。“一城九鎮”在開發建設中往往直接移植西方國家的城市“風貌”，但當時的思路下，建設新城還是為了疏解中心城市壓力，新城也搞集中居住，產業開發和其他配套都沒跟上。

《瞭望東方周刊》：怎么理解“獨立的綜合性節點城市”這個提法？?

陳憲：20世紀中期以來，發達經濟體的中心城市先后經歷了產業結構和空間結構的雙重轉型。前者主要指形成以現代服務業為主導的產業結構，后者則是在軌道交通網絡上形成中心城區、郊區新城和周邊城市即都市圈（區）的空間結構。

上海這樣的城市空間結構演變路徑，符合國際大城市的演變規律。

綜合性是對應單一性來講的，例如嘉定的定位不管是科學城還是后來的汽車城，都是以單一功能單一產業發展為主，現在強調綜合性，要把新城真正當做一個城市來看，有產業、有公共服務、有社區、有居民，不僅要發展產業，也要發展城市的其他組成部分，體現城市治理功能。

陳憲

做實都市圈空間結構

《瞭望東方周刊》：“五個新城”的建設意味著未來上海這個中心城市的空間結構將發生哪些變化？

陳憲：建設“五個新城”的重要意義在于，將以它們為次中心，連接近滬城市，節點城市和近滬城市將與中心城區一道，共同做實上海都市圈空間結構。

首先，上海的城市空間結構出現“3+1”的圈層。第一個圈層是上海660平方公里的中心城區/主城區，這已為人們所熟知。第二個圈層在主城區外圍，即連接嘉定、青浦、松江、奉賢及南匯五個新城的空間范圍。第三個圈層就是以江浙“近滬區域”和“1小時通勤圈”為空間范圍的上海都市圈。

一般地說，都市圈的空間結構是多中心的，即一個中心加若干個次中心。以虹橋樞紐為圓心，劃定半徑80公里的空間范圍，上海都市圈包括上海的行政區劃和江浙的“近滬區域”——嘉興市部分市轄區和平湖市、嘉善縣及海鹽縣，蘇州市部分市轄區和昆山市、太倉市及常熟市，南通市部分市轄區和啟東市。

上海多中心的發展路徑對成都、武漢、鄭州、西安這些新興的都市圈來講有較強的示范意義，可復制可推廣。

“五個新城”的建設，分別構造了五個次中心。如果以嘉定新城、青浦新城或松江新城為圓心，以60公里為半徑，上海都市圈的空間范圍將延伸至江浙的更大區域。都市圈不是傳統的行政區，而是現代的經濟社會功能區，生態保護、交通網絡和社會治理等城市功能都要體現，因此需要跨越行政區劃、跨越都市圈的地域范圍，甚至跨越城市群的范圍來進行規劃建設。從上海都市圈的角度看“五個新城”建設，有助于我們更好理解這個“大手筆”的重要意義。

《瞭望東方周刊》：對全國其他中心城市、都市圈建設有怎樣的意義？?

陳憲：中國未來的經濟社會活動，都市圈的作用會越來越大。經濟功能區就是更強調市場的作用。上海多中心的發展路徑對成都、武漢、鄭州、西安這些新興起的都市圈來講，有較強的示范意義，可復制可推廣。

“五大新城”如何進行高質量建設

《瞭望東方周刊》：為何選擇嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯？“五個新城”怎么建設才能發揮更大作用？

陳憲：上海內部以及上海和周邊城市產業發展基本上形成了一種分工，相互之間并非簡單的產業轉移關系。

各個新城和上海怎么進行產業的分工，形成產業鏈、打造產業生態，這是新城建設要考慮的非常重要的方面。目前來看，每個新城在空間上都有一些特色，比如嘉定區的汽車產業，南匯區臨港的裝備制造產業，松江的G60走廊，青浦的民營經濟園區等，未來在產業鏈上應更好地進行整合以及分工。

嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯“五個新城”構成一個環繞上海中心城區的半環，除了南匯是臨港的一部分，其他幾個新城都是和江蘇、浙江的近滬區域連接，和上海周邊的城市——太倉、昆山、嘉善、平湖、海鹽對接，新城建設將推動產業鏈以及城市功能進一步向著協同發展的目標邁進。

《瞭望東方周刊》：“五個新城”建設對跨行政區劃協同進行生態保護、交通網絡和生態治理等工作來講，帶來哪些利好？未來還應如何進一步打破阻隔，實現互聯互通？

陳憲：上海這幾個節點城市都不是“睡城”。松江、嘉定從歷史上看就很發達，青浦是改革開放以后上海民營經濟發展最好的地方之一，這些地區只是受制于城區（縣）的行政體制，行政權力較小，在整體戰略規劃上沒能得到足夠重視，導致這些地區尚未得到更好的發展。

未來想要高質量建設“五大新城”，聯動近滬區域的協同發展，就要進一步淡化行政區劃對資源配置要素流動的限制，用現代經濟功能區的概念代替傳統的行政區。

嘉定新城遠香湖畔的嘉定圖書館

首先要做的就是把上海的地鐵修到這“五大新城”，城際軌道站與站距離太大，只有地鐵對老百姓來說是最方便的，能提高新城和中心城區的運轉效率和宜居程度。

其次，要實現200萬人口的規模，提高人口凈流入數量，上海要進一步降低“五大新城”的入戶和居住門檻。

2021年1月21日，上海市住建委等部門發布的《關于促進本市房地產市場平穩健康發展的意見》提出，將完善土地市場管理，優化土地供應結構，增加商品住房用地供應，特別是在郊區軌道交通站點周邊、“五大新城”加大供應力度。

“五大新城”不僅要提供價廉質優的住房，更重要是能提供相當數量的工作機會，真正成為一個城市功能完整的新城來吸引大批居民扎根，分流中心城區房價壓力同時，實現更好的產城融合和更優的職住平衡，從而與中心城區形成良性互動、協同發展。

最后，在生態治理層面，上海都市圈內的城市要共同推進環境保護工作，在流域治理、綠色基礎設施等方面要加大協同力度。五個新城的環保部門要被賦予更多權力，也要承擔更大責任。

都市圈空間結構的形成有著一般規律，就像我們說到的從中心城區到郊區新城，再到行政區劃周邊的城市。在規劃實踐的過程中，厘清都市圈多中心和圈層的邏輯，就顯得十分重要。