新型職業農民培育政策實施成效評價
——以昌吉州為例

于心雨 韓芳 楊振宇

(新疆農業大學管理學院，新疆 烏魯木齊 830000)

前言

人才振興是實現鄉村振興的要求之一,而新型職業農民是農業農村人才的重要組成部分,是推動農村經濟社會發展和實現農業現代化的中流支柱。在當今經濟社會發展進程中、在全面推進鄉村振興的政策之下,要求農村現代化發展,更加需要有較高專業技能、較高文化素質水平的農民,因此我國對農民進行文化技術培訓是必要的。目前培訓模式主要由政府組織及其多種社會力量參與的方式,為完善職業農民的培訓體系,還提出線上培訓、線上跟蹤和在線教育等方式。2020 年新型職業農民培育工作重點在于構建高素質農民教育培訓體系,整合利用高職農業類院校、農業龍頭企業等各類資源,充實職業培育的專業性、充分性。昌吉回族自治州位于天山北麓、準噶爾盆地東南緣,常年耕種面積533333.33hm2左右,人均耕地0.67hm2左右,主要優質農作物有棉花、大小麥、玉米、制醬番茄等多達50 種。同時農業產業化程度高,催生出“屯河番茄”、“天潤”、“西域春” 等優秀品牌,在此基礎上,懂技術、懂經營的職業農民需求日益增加,不斷推進昌吉州對農民的職業化培訓。因此對昌吉州新型職業農民培育政策實施成效的研究,有助于昌吉州進一步提高職業農民培育效果,夯實農業人才隊伍。

國外對于職業農民的研究相對較早,且有豐富、成熟的研究成果,理論研究扎實,相關的研究主要集中在2 個方面:人力資本投資視角；職業農民培育視角[1-3]。我國從2012 年的“中央一號文件” 中正式提出“新型職業農民” 開始,國內對新型職業農民的相關研究逐年增長,主要研究聚集于培育新型職業農民的必要性[4-6]、對象、內涵[7-9]、培育內容與模式[10,11],以及各地培育機制的研究。還有對培育師資建設、政策、途徑與績效、存在問題及制約因素和培育經驗介紹等方面,其中對農民培育中的農民培訓內容及模式研究較多。但目前有關于構建新型職業農民培育政策實施成效的評價指標體系的研究較少,通過收集整理現有研究成果和實踐積累,為以后構建科學性的新型職業農民培育政策實施成效評價指標體系提供了指導思想。

職業農民是新農村建設的人才隊伍,因此新型職業農民培育政策的實施成效直接影響著職業農民的生產生活,而職業農民的生產生活狀況、經濟收益等又決定了新型職業農民培育政策的實施效果。因此,本文基于鄧恩公共政策評價標準,構建昌吉州新型職業農民培育政策實施成效的評價指標體系,并運用模糊綜合評價法對新型職業農民培育政策實施成效進行評價,找出問題,提出對策。

1 材料與方法

1.1 研究區域概況

昌吉州地理位置條件優越,交通發達,分為西部3 縣市(昌吉市、呼圖壁縣、瑪納斯縣)、東部4 縣市(奇臺市、阜康市、吉木薩爾縣、木壘哈薩克自治縣)；農業發展狀況良好,全州共有533333.33hm2土地,60 萬農牧民,人均耕地面積較大；農業產業化程度高,從種植、加工到產銷一體化程度高,有成熟的產業鏈。國家級農業產業化企業25 家,農業品牌眾多。近幾年實行土地改革,更加提高了機械化程度,達到全疆第1。2017 年農業部組織對各省推薦的新型職業農民培育示范基地進行了審查、遴選,全國首批遴選出100 個試驗基地,其中新疆昌吉州農業科技推廣中心試驗示范基地、新疆兵團農廣校新型職業農工培育綜合基地,兩處作為新疆省首批新型農民培育示范基地。2019 年昌吉州再次遴選認定具備州級農民教育培訓示范基地有5 家單位、具備州級農民實訓示范基地的有4 家單位,遴選出優秀的培育基地和實踐基地能夠更加專業、精準的開展農民培育工作,提高培育質量。各縣市農業農村部門與當地成職教中心和有培訓能力的培訓機構合作舉辦新型職業農民培訓班,近2a 全州已舉辦40 余期集中理論培訓班,每年培訓新型職業農民1500 余人。通過集中理論培訓和外出參觀培訓,切實提高了新型職業農民培訓素質,讓農牧民轉變思想觀念,轉變經營理念,增強管理水平,提升服務水平,提高就業能力或致富本領,夯實農業農村實用人才,培養出“愛農村、愛農民、懂技術”的人才隊伍。

1.2 評價指標體系設計

1.2.1 鄧恩公共政策評價標準

著名的美國學者威廉·鄧恩,提出在對公共政策分析中最重要的就是對政策進行評估。認為公共政策價值的高低源于該政策對政策目標的實現產生了多大影響,具有較大影響的就可以認為該政策達到了某種意義上的效果,相應的政策問題在某種意義上得到了解決或緩解。可以認為公共政策的評價就是對政策效果的評價,政策效果又是政策評價的核心,公共政策的好壞,是否達到預期,一切的評判都需要一套評價標準。鄧恩將其分為效果性、效率性、充分性、公平性、回應性、適應性6 個標準,對公共政策進行評價[12]。目前有不少學者將鄧恩的標準應用到不同領域,葉爾扎提·開恩思也基于鄧恩公共政策評價標準對塔城市庫魯斯臺草原生態移民政策實施效果進行評價[13],林林也基于該評價標準評價了政策問題[14]。但以鄧恩公共政策評價標準來評價新型職業農民培育政策的研究較為缺乏,因此,本研究選取鄧恩公共政策評價中的5 大標準維度作為一級指標,充分結合研究地實際政策實施現狀,對昌吉州新型職業農民培育政策實施成效展開評價分析。

1.2.2 評價指標體系設計

基于鄧恩的公共政策評價標準,結合昌吉州新型職業農民培育政策實施現狀、特點及調研情況,從效果性、效率性、充分性、公平性、回應性,5 個維度對昌吉州新型職業農民培育政策實施成效進行評價。同時利用“專家法”,征詢此研究領域的學者以及從事此類工作的人員意見,構建出5 個一級指標,13 個二級指標的新型職業農民培育政策評價體系。根據評價決策需要,將每個指標的評價標準分為5 個等級,最終進行綜合打分。

1.3 數據來源

第1 輪主要是向專家發放評分表確定指標權重。為了比較客觀、全面地反映評價體系中指標的重要性,選取在新型職業農民培育以及農村實用人才研究方面有較為豐富經驗的政府工作人員及專家3 人,與新疆農業大學公共政策、行政管理專家教授2 人,組成專家評分小組。基于收回的5 份專家評分表,綜合求得各指標的平均賦值數據,并確定各指標的最終權重。

表1 新型職業農民培育政策實施成效綜合評價(A) 指標體系

第2 輪主要是向昌吉州新型職業農民發放調查問卷,收集數據用于模糊綜合評價。選取的調查對象為居住在昌吉州,參加過昌吉州組織的新型職業農民培訓課程。共選取受訪農民230 名,分別來自昌吉市、奇臺市、木壘縣、吉木薩爾縣村民,農民職業類型包括了種植大戶、養殖大戶、專業合作社骨干、農業社會化服務人員等。回收220 份有效問卷,有效回收率在95%。

1.4 評價過程

1.4.1 數據可信度分析

為確保問卷數據的科學性與可靠性,在進行數據分析前先使用SPSS 19.0 對昌吉州新型職業農民培育政策成效評價問卷進行Cronbach’s Alpha 信度檢驗,結果顯示本調查問卷信度系數α 為0.83,表明調查問卷信度在可信范圍內,可以進行接下來的數據分析。借助SPSS 軟件對調查問卷數據進行整理,構建模糊綜合評判矩陣。

1.4.2 確定權重集

通過專家打分法對各指標重要程度進行打分后,利用層次分析法(AHP) 確定各項評價指標的權重,并檢驗結果的一致性,再計算得出最大特征值、對應的特征向量,得出最終的各級指標的權重集,見表2,并且滿足條件

表2 各項指標因子的權重

1.4.3 模糊綜合評價計算

建立評價集V=(v1,v2,v3,v4,v5)；昌吉州新型職業農民培育政策實施成效評價指標集U,包含政策效果性、政策效率性、政策充分性、政策公平性、政策回應性,5 個準則層,因此U=(Ui)(i=1,2,3,4,5),其中每個Ui又分別由下一級指標Uji組成,即U=Uji,利用各影響因素權重W對各準則層進行模糊綜合計算,具體步驟如下。

利用模糊綜合評價模型計算得出政策效果性、政策效率性、政策充分性、政策公平性、政策回應性5個準則層的評價矩陣。

通過綜合評價矩陣R及各指標的權重值,計算第2 層次模糊綜合評價集B,即:

對5 個準則層評價集進行去模糊計算,即用模糊綜合評價集B和測量標度V計算出評價對象的綜合評價分數E,即:

利用模糊綜合評價法,得到昌吉州新型職業農民培育政策成效模糊綜合評價的最終評價集:

對最終評價集B進行去模糊計算,與測量標度V(優秀、良好、一般、較差、差=5、4、3、2、1) 計算出評價對象的綜合評價分數E:

政策的效果性、效率性、充分性、公平性、回應性與適宜性的綜合評價結果得分分別為3.2727、3.9091、3.7841、3.8896、4.1299,對應的狀態分別為“一般”、“良好”、“一般”、“良好”、“良好” 的等級,也就是說昌吉州新型職業農民培育在政策得到“較好” 的成效主要依賴于政策的效率性、公平性與回應性3 個環節,而政策的效果性與充分性的評價結果均顯示為“一般”,則說明政策實施過程中存在明顯的不足。以此進行下一步分析。

2 分析

2.1 政策效果性

最后得分E=3.2727,評價為 “一般”。其中,經濟效益,有41%的農民在參加培訓后家庭年收入增幅在5000 元上下,23%的農民培訓后家庭年收入增幅在1～2 萬元,18%的農民培訓后家庭年收入增幅在2 萬元以上,9%的農民培訓后家庭年收入增幅在5000～10000 元,僅有9%的農民表示收入沒有增加,其原因主要在于參加培訓的次數僅有1～2 次,培訓過后并未從事培訓所學習的領域,未能把所學運用到實際生產生活中去。社會效益,在樣本中有75.9%的農民認為新型職業農民培育政策對農村社會、經濟、政治穩定有一定影響；54.4%的農民認為在參加培訓后一定程度影響了自己的經營理念,認為在科學的種植養殖技術和文化知識培養下,自己會以更加科學的思維方式去對待實際生產生活中的問題；有45.6%的農民認為目前參加的職業培訓的課程對其實際經營理念并沒多大影響,僅僅只是為了參加課程而去學習,并未考慮經營理念的改變。

2.2 政策效率性

得分E=3.9091,評價為“一般接近良好”。54%的職業農民認為政府在對政策方案的下達和培訓課程安排等實施方面比較及時有效；81%的職業農民認為政府在實施新型職業農民培育政策時效率比較高。

2.3 政策充分性

得分E=3.7841,評價為“一般接近良好”。有95%的職業農民在參加過職業培訓后認為科學的培訓對之后自身農業技能水平有一定的提升,以科學的技術進行種植、養殖。仍有4.5%的農民認為對自己的提升效果不是很明顯,原因在于這些農民多半是僅參加過1 次職業培訓,所學知識尚未成體系,專業技術不夠熟練,導致較低提升；培訓內容并不是自己農業生產所涉及的領域,沒有學習積極性,因此提高培訓次數一定程度上提高了政策成效。

2.4 政策公平性

得分為E=3.8896 (利用3 個二級指標的平均數進行綜合計算) 評價為一般接近良好。其中,政策宣傳程度,有72.2%的農民認為新型職業農民培育政策的宣傳頻率比較頻繁；有64.1%的農民是通過鄉政府不斷宣傳并自主報名,經過選拔后參與新型職業農民培訓的；36%的農民通過相關單位組織課程班的宣傳而得知報名信息。多數農民在村委會的宣傳下,申請報名經過鄉政府選拔參加職業農民培育課程。政策知曉程度,農民對政策內容、報名條件、相關補貼政策等內容知曉程度越高,可以表示每個農民的信息都是對稱的,公平性也隨之體現。95%的農民對新型職業農民培育相關政策是相對比較了解的,但還是有5%的農民表示自己不是很了解新型職業農民相關政策內容,僅僅是“知其然,而不知其所以然” 的狀態。政策實施標準,88%的農民認為政府對職業農民的遴選過程、標準是公平公正的,所選出的農民都是符合職業農民培育要求的,并且有很強意愿參加培訓；僅有12%的農民選擇了一般,認為只要有意愿就可以參加,沒有很嚴格的遴選標準。

2.5 政策回應性

得分E=4.1299,評價為“良好”。其中,政策認可程度,96.8%的受訪農民對新型職業農民培育政策表示認可并支持該政策繼續實施。多數農民通過培訓在收入、知識文化水平等方面有所提升,訪談中得知其逐漸對職業農民培育政策的期待值提高,勇于表達對政策的意見建議。政策預期值,79%的受訪農民認為根據之前所參加的培訓課程,達到了其自身預期的效果,20%的受訪農民認為目前還未達到自己的預期,并提出希望之后有更多機會參加不同類型的職業農民培訓,希望能夠學習到不同農業職業技能。政策執行滿意度,在教學內容中,91%的受訪農民對目前教學內容表示滿意,認為教學內容比較豐富,并且對之后的生產生活有一定幫助作用,9%的受訪農民對教學內容表示一般滿意,認為教學內容還不能夠滿足自身需求,希望之后能多開展不同類型的課程；在教學方式中,88%的受訪農民對現有的教學方式表示滿意,多數農民參加的培訓方式有集中課堂授課和觀摩參觀的方式,相比較而言農民更喜歡實地觀摩參觀的授課方式,并希望以后能多去觀摩學習成熟經驗。對網絡授課方式的調查中,多數受訪農民不太能接受網上授課,是因為農村網絡硬件設施不夠完善,參加培訓的農民年齡普遍在50 歲以上,文化程度不高,對網絡操作不熟練并且認為網絡授課沒有交流無法及時回答自己的疑問,但在近幾年疫情的影響下,網絡授課可能會成為一個新的趨勢,職業農民的培訓方式也可以逐漸開展網絡授課的方式,讓農民循序漸進地接受；在教學時間安排中,63%的受訪農民表示滿意,剩下37%的受訪農民認為時間安排不夠合理,提出有些上課時間安排在農忙時期,在繁重的農業勞動時無法兼顧課程內容的學習,希望之后的課程可以避開農忙時開展。有些受訪農民提出在播種前期進行集中時間授課,可以更好地將所學內容投入到生產生活中去。在工作人員服務中,98%的受訪農民對培訓過程中工作人員的工作表示滿意,對授課教師也表示滿意,受訪農民普遍信任授課教師講解的內容,可以說是對政府的信任,且授課教師均來自各職業高校,專業水平較高。

3 結論與建議

3.1 結論

本文選擇新疆昌吉州進行新型職業農民培育政策實施成效的調查研究,基于鄧恩的公共政策評價標準,以政策的效果性、效率性、充分性、公平性、回應性構建昌吉州新型職業農民培育政策實施成效評價指標體系,文中利用模糊綜合評價法對各指標進行評分,最后昌吉州新型職業農民培育政策實施成效得到“良好” 的評價。其中,政策回應性評分最高,85%的職業農民對新型職業農民培育的內容、教學方式等方面滿意度較高,體現出昌吉州開展新型職業農民培育政策的工作方式得到了較高的認可；而政策效果性評分略微低于其它一級指標,9%的農民經濟收入提高幅度較小,是因為培訓過后并未從事培訓所學習的領域,未能把所學運用到實際生產生活中去,很大程度降低了培育的效果,削弱了農民后期的積極主動性,也說明培訓后職業農民的經濟收入的增幅程度影響著新型職業農民培育政策實施的成效。通過訪談,多數農民表示在參加完一班次的培訓后就會發證書,由此可以看出,此證書僅僅是對課程完成度的證明,課程考核標準較低使得人人都有,降低了證書含金量。并且此證書并未讓廣大參加培訓的農民感受到實質性的幫助,同時也降低了農民的積極性。

3.2 建議

可進一步組織開展新型職業農民合作社等組織,創新農產品流通模式,強化供應鏈管理,減少中間環節,降低經營風險,形成農產品現代產銷一體化流通體系,擴展職業農民收入渠道,促進提高職業農民培育主動性。

加強對“職業農民證書” 的價值體現,提高獲取證書資格、明確證書使用權限、提升證書含金量,讓農民真正感受到學習帶來的紅利,不斷提升農民內生動力。

立足于農民實際生產生活,把不同類型的農民以及有不同意愿的農民分開培訓,提升培育的針對性,充分發揮培育效果,及時把培訓效果落實到職業農民實際的生產生活中去。