云南易地扶貧搬遷研究綜述

李瑞杰 蘇建蘭

(西南林業大學經濟管理學院，云南 昆明 650224)

引言

2020 年是我國脫貧攻堅收官的一年,其任務重、基數大、范圍廣,尤其是居住在生態環境惡劣的高寒、荒漠化、水土流失等地區,其脫貧任務更加艱巨,據此,國家發展和改革委員會安排專項資金,開始在全國范圍內開展易地扶貧搬遷工程,就是將居住在生態環境惡劣、自然災害頻發地區的群眾遷向符合人類居住的社區。云南省作為脫貧攻堅戰的主陣地,有全國最大的跨縣易地扶貧搬遷安置區靖安新區,也有全國最大的易地扶貧搬遷縣城集中安置區會澤新城,截至2020 年底,云南省累計建成2832 個集中安置區,搬遷入戶建檔立卡貧困人口99.6 萬,隨遷人口50 萬,真正做好各族群眾“搬得出、穩得住、能致富”,但是云南個別地域易地扶貧搬遷后續發展還存在勞動力不足、物質資源薄弱、產業落地難等問題。

因此,易地扶貧搬遷關系國家發展、民生大計,我國學者開始對易地扶貧搬遷進行了多角度、多范圍、多方面的理論研討,為研究云南省易地扶貧搬遷后續發展路徑,本文從全國易地扶貧搬遷相關文獻入手,通過查詢CNKI 中國期刊全文數據庫,運用文獻分析法并以“易地扶貧搬遷”、“云南易地扶貧搬遷”為關鍵詞進行索引,對近3a 的核心期刊為主、引用率較高的相關文獻進行整理并評述,并嘗試提出新的研究方向,旨在促進易地扶貧搬遷工作順利進行,謀求高質量長效可持續發展。

1 國外易地扶貧搬遷研究

從國外相關研究看,國外學者并沒有全盤使用國內“易地扶貧搬遷” 這一詞匯,更多的是用“生態移民” (poverty alleviation resettlement),二者意義基本等同；大部分國外學者都引用了我國國內的一些易地搬遷實例進行研究,也有一些學者引用貧困國家或其他發展中國家進行研究,總之,筆者主要綜合學者之間不同的建議進行歸納總結。Gezahegn Abebe 以亞的斯亞貝巴市中心貧民窟改造的住宅搬遷為調研對象,提出扶貧搬遷不僅僅是一項簡單的政策執行,更多地要考慮搬遷戶對于搬遷后的直接感受以及后續發展,城市管理部門即政府要廣泛地與非政府組織、社會資本合作,滿足搬遷家庭的住房需求以及其它生活需求[1]；Kinsey B H 以津巴布韋一組搬遷家庭為研究實例,對其家庭收入、消費水平以及相關福利變量進行統計研究,研究表明,搬遷后不僅帶來了更高的收入,也帶來了更高的平均分配收入[2]；Harts -Broekhuis A 同樣以津巴布韋資源貧乏地區的搬遷戶為例,以377 戶家庭數據為研究數據,表明生活在搬遷區域的居民實現了與社區地區家庭相同的收入水平,但是,扶貧搬遷計劃對自然資源的內在與外在壓力正在增加[3]；Lo K 和Wang M 則以中國為例,提出中國扶貧搬遷農戶是否自愿的論點,通過對1723 名搬遷農民調研發現,年輕、富裕和有非農就業的人中,對自愿搬遷的看法特別高,但是,也有些搬遷農戶政府沒有給夠其充足的考慮時間使其匆匆開始了搬遷進程,學者提出為了確保真正的自愿安置和提高該方案在扶貧方面的有效性,政府需要改進協商進程,向貧困戶提供更有針對性的援助,并提供更好的搬遷后續支持[4]；除了上述學者比較普遍的研究內容之外,也有學者從不同角度立場出發,如扶貧安置對兒童發展的影響[5]、搬遷安置與糧食安全[6]、自愿搬遷與非自愿搬遷的比較[7]等方面。總之,國外關于易地扶貧搬遷的相關探討涉及方面廣且無系統理論體系,且各國之間搬遷政策不一致,所以搬遷理念可以學習借鑒但不可完全照搬。

2 國內易地扶貧搬遷研究

當前,我國學者針對易地扶貧搬遷發展研究提出了大量的觀點,研究范疇主要包括我國易地扶貧搬遷發展現狀、效益評估、后續發展等方面,研究內容從內涵到外延都得到了拓展與創新,旨在促進貧困群眾健康發展,真正實現脫貧而不返貧,進而以此為陣地盡快實現全面建成小康社會的奮斗目標。

2.1 易地扶貧搬遷發展困境研究

從宏觀層面來看,國內學者指出我國易地扶貧搬遷工作大體存在項目前期準備不充分、后續產業支撐力度不足、配套設施不完善的缺陷[8]；以及貧困戶識別不精準、安置方式不精準、新老政策銜接不精準、貧困戶參與度不高、涉及土地難調整、搬遷后收入未增加等現實問題[9]；而學者提出的這些觀點是大部分易地扶貧搬遷過程中存在的共性問題。同時我國其他學者在研究該議題時,大多數研究者都是通過選定某一個鄉鎮乃至一個省份進行“因地制宜” 式針對性研究,如在對西部地區易地扶貧搬遷中發現搬遷安置地選址難、扶貧產業持續發展難、搬遷對象動態調整難、群眾“安居樂業” 穩定難等問題[10]；西部地區的寧夏雖然易地扶貧搬遷對改善當地居民生活條件、促進農民增收、改善基礎設施有所幫助,但總體上存在產業扶貧效果收效甚微、扶貧精準度不高、民眾對脫貧工作不滿意等問題[11]；同理,西南地區的貴州畢節少數民族村落易地扶貧搬遷也出現了群眾社區融入程度低、依賴政府脫貧意愿強、就業崗位少等因素,同樣制約著搬遷后居民的發展[12]；中部地區的湖北省易地扶貧搬遷后出現了貧困戶參與度不夠、搬遷工作緊密、后續配套措施不完善、集中安置區內資源環境承載力有限導致搬遷成本高等問題[13]；通過以上幾位學者的研究發現不難看出,無論是西部地區的寧夏、中部地區的湖北,還是西南地區的貴州,“以小見大” 反映了我國易地扶貧搬遷后續發展成為新的關注點,搬遷后總體還存在產業發展難、就業難所導致真正脫貧難的窘況。

從微觀層面看,我國學者也從不同角度分析了易地扶貧搬遷存在的細枝末節的問題。針對資金投入方面,有學者指出易地扶貧搬遷中的資金存在不合理使用、后續人口脫貧資金投入模式不明確[14]以及資金使用配置不均衡等問題[15]；從政策執行方面,研究者以安徽省某鎮為落腳點,指出雖然在易地扶貧搬遷過程中成效顯著提高,但是執行過程中仍然有建設規劃不合理、文件管理機制不健全等問題[16]；從利益協調方面,文獻指出該地易地扶貧搬遷過程中出現多主體利益分化不協調,如資源分配不均、政府與企業利益博弈、搬遷戶與政府間的利益沖突等問題[17]。總之,無論是宏觀層面還是微觀層面,大部分學者只提出了表面問題,并沒有深入淺出究其根本原因,其實,易地扶貧搬遷最根源的問題即資金投入仍有很大的缺口,如何使有限的資金產出更大的社會效能,如何分配“資金蛋糕” 是資金使用需考慮的問題,所以政府執行力度至關重要。

2.2 易地扶貧搬遷效益評估研究

易地扶貧搬遷是為了讓原住居民從過去傳統生活方式轉向現代化生活方式的過渡路徑,但是具體在搬遷后民眾是否滿意、配套設施是否完善等方面需要深入實際進行相關調查研究,所以效益評估可具體反映搬遷效果,是易地扶貧搬遷重要的量化評價標準。我國學者也針對此方面進行了一些調研并得出了理論化的建議。

從滿意度方面,學者以重慶市酉陽縣已脫貧農戶為研究對象對易地扶貧搬遷“已脫貧戶” 進行生計滿意度調研,研究結果表明,基礎設施、產業發展、就業條件對于脫貧戶滿意度均具有正向影響,且影響程度依次遞增,說明生計改善很大程度上決定了脫貧戶對易地扶貧搬遷的整體滿意度[18]；曾維蓮等學者以西藏1739 戶易地扶貧搬遷農戶為調查對象進行調研,結果顯示,有50%以上的貧困戶對易地扶貧政策不滿意[19]。從西南地區的重慶與高原地區的西藏扶貧滿意度做對比,可以看出兩地滿意程度差距明顯,重慶酉陽縣滿意程度高證明該地政策執行力度精準到位,而西藏作為高原地區,其省內大部分地區都存在生態不佳、經濟不發達等不足,所以群眾出現搬遷前到搬遷后直觀感受落差較大,并且出現了新生問題,這就應該在后續發展中對癥下藥。

從農戶意愿方面,劉源以我國北部邊疆少數民族地區某縣為具體研究對象,研究表明,大部分有穩定收入來源且家庭人均收入高的農戶搬遷意愿強烈,而漢語水平弱、戀鄉情節嚴重、家庭收入較弱的農戶不愿搬遷意愿十分強烈[20]；時鵬同樣利用陜西省安康市256 個農戶進行調查,研究表明,78%的農戶認為在搬遷后會明顯增加外出務工的機會,提高收入水平,從結果上看都認為自己具有搬遷的實力,搬遷對于農戶搬遷行為意愿的影響并不顯著[21]。所以農戶搬遷意愿,是搬遷過程的翹板,如何讓老百姓安穩過渡到新區,如何對于老百姓擔憂的問題一一落到實處,就需有配套的解決措施,從根本上解決易地扶貧搬遷可能會出現的問題。

總體而言,大部分群眾對于易地扶貧搬遷舉措表示肯定,但是百姓對于搬遷后續的發展以及搬遷過程中出現的種種問題還是存在一定的擔憂,所以群眾滿意是政策執行的最佳導向,如何全方位將易地扶貧搬遷的各個環節都做到百姓所愿,真正做到“搬得出、穩得住、快融入、能發展” 是接下來工作任務需要著重關注的區域。

2.3 易地扶貧搬遷后續發展研究

易地搬遷后續工作第1 項,就應該是搬遷群眾如何利用自己的雙手增加收入,所以就業問題是第1 個需要解決的問題,針對就業機制方面,應當建立就業法律援助制度,發展優勢產業創造就業機會[22]；同時要做到產業發展和就業安置與搬遷戶實際情況相結合[23]以及需建立就業培訓,幫助農戶盡快提升各類職業技能,盡快讓農戶適應就業市場的競爭需求[24]；筆者針對這3 篇文獻分析后發現,不同學者都指出就業要依靠產業的發展,產業發展帶動就業發展,而針對產業如何發展、產業如何生根發芽并無提及,所以就業機制無論多完善,無產業發展平臺提供機會,就業措施難以實行,即加大產業發展投入是重中之重。而針對產業發展方面,有學者結合案例總結了6 種產業發展模式[30]；指出產業發展無論是選擇產業還是后續發展都要堅持因地制宜的原則,并且要提高勞動者素質,加強資金支持以及土地政策的支持,為后續產業發展提供動力[31]；針對這2 個方面的理論闡述,接下來的研究如果能將產業發展與就業緊密結合,全面解決好產業發展,系統地規劃相關策略,就業問題自然會水到渠成。

搬遷社區作為一個地方的后置區域,如何實現搬遷區域快速融入當地發展,如何實現搬遷群眾適應當地社會文化,研究者指出要緊密將易地扶貧搬遷后續扶持與城鎮化建設緊密結合,以縣城做載體與搬遷安置區緊密聯系,從根本上改變農戶的生產生活條件,又能為當地注入新的勞動要素,加快城鎮化發展[25]；同時要調整產業結構、建立城鄉公共服務普惠共享機制、加大生態治理力度、解決貧困代際傳遞問題等舉措[26]；也有學者從不同角度出發,將易地扶貧搬遷與特色小鎮建設結合起來,從搬遷后的可持續生計問題、因地制宜選擇整合模式、提高特色小鎮治理水平提出了建議[27]。總而言之,還是要發揮區域發展的聯動效應,以優勢區域幫扶發展欠佳區域,形成經濟共同體共同發揮社會效益最大化。

還有學者從細微角度入手,如從利益分化方面,有文獻表明搬遷戶、企業、政府三方主體利益分化明顯,鑒于此該學者指出需對有限資源進行約束下的合理分配,實現社會福利最大化,同時要創建戶均兜底需求與人均限高需求相結合的利益均衡機制,綜合“看得見的手” 與“看不見的手” 雙重作用[17]；從參與機制入手,指出社會多元參與易地扶貧搬遷現狀不佳,應完善社會多元機制激勵,建立合理有效的合作機制,完善合作參與的多元主體監管評估機制[28]；從政策執行方面,涂圣偉指出后續扶持的政策導向與戰略重點要重點解決發展問題,促進“個體—社區—縣域” 三位一體融合發展、暢通“人地錢” 內生動力循環發展[29]；從投資方面,何暢在分析了國內易地扶貧搬遷投融資機制和信貸資金運作模式特點的基礎上,指出易地扶貧搬遷后續投融資工作要加強政銀合作,創新資金機制,優化資金配置,也可通過政府購買服務,政府和社會資本合作等方式,引導更多的社會資本支持基礎設施建設,為搬遷戶脫貧提供保障[14],針對此部分內容,學者已經從不同的角度進行了闡述,但是都沒有提出詳細的實操措施。

綜上所述,我國學者從宏觀政策到微觀執行,都為易地扶貧搬遷后續發展的相關研究提出了大量的理論指導,為易地扶貧搬遷長效良性發展提供支持,也為云南省易地扶貧搬遷后續發展提供理論借鑒,但是仍有很多細枝末節乃至關乎民生的重要問題需要進行詳細的研討,所以如何將這部分內容進行系統性整合,提供一個完整地關于易地扶貧搬遷后續發展的相關資料,也是未來研究工作之一。

3 云南易地扶貧搬遷研究現狀

云南省作為我國易地扶貧搬遷的主要陣地,其不論是發展困境還是后續發展都存在上述學者所提出的問題。從目前僅有的少數文獻看,我國研究者也從不同角度進行了闡述。從發展現狀看,當前云南易地扶貧搬遷出現人力資本與物質資本薄弱的不足[32],以及農業轉移人口落戶意愿不強、優勢地區待開發[33]和搬遷區產業基礎薄弱的弊端[34]；其影響因素主要表現在個體特征、搬遷方式、社區環境、政府后續幫扶4 個方面[35]。關于后續發展,我國也有少部分學者針對云南進行了專項研究,楊振燕分析了云南省金平縣D 鄉易地搬遷貧困戶的產業扶貧情況,發現存在社區融入矛盾突出、轉移就業脫貧方式存在局限性、短期扶貧產業難以落地生根等問題,針對存在問題提出形成增收長效機制、傳統與現代農業齊頭發展等建議,對省內和國內其它深度貧困地區的后續產業減貧問題具有一定的借鑒意義[36]；陽年年以云南昭通市靖安新區搬遷安置點為例對搬遷居民市民化進行了研究,提出農民市民化是易地扶貧搬遷的趨勢轉變,為的是防止二次返貧式的長期惡性循環,為了使易地扶貧搬遷政策落實實處,其后續可以利用好原住地的資源,做好產業開源節流、加大精準扶貧力度、完善養老保險制度、建設精神文明等舉措,使當地居民真正感受到生活得到保障[37]。從這2 篇文獻看,其發展對策并沒有系統的深度論述,其內容僅浮于表面無實際操作方式。

目前國內關于云南易地扶貧搬遷的文獻數量較少,其報道性文章占多數,從報道性文獻看云南省易地扶貧搬遷工作穩中求進,發展情況較好,但是理論性文獻較少使得云南易地扶貧搬遷工作缺乏一定的理論指導,所以我國學者應該對云南進行深度調研,為云南易地扶貧工作制定系統性理論建議。

4 研究評述與展望

筆者從國內易地扶貧搬遷相關研究與國外易地扶貧搬遷相關研究充分歸納對比,國外關于易地扶貧搬遷研究文獻存在總量大且過于碎片化,并且國外也有許多學者以中國為例進行研究。而國內關于易地扶貧搬遷工作的研究文獻同樣是百家爭鳴,雖然文獻豐富且有一定的理論補充,但總體存在觀點雷同、敘述籠統、實操性弱的不足。從研究內容上,大多數學者主要針對易地扶貧搬遷發展困境、效益評價、后續發展3 個大方面進行研究,大部分單篇文獻研究內容主要針對其中某一方面或某一論點進行闡述,并無系統宏觀層面的分析,這就使得對相關文獻的梳理上存在散點分化,無形成完整理論體系。從研究方法上,多采用定性與定量研究相結合為主,用數據說話,最真實地表現易地扶貧搬遷的成效。但是整體研究上,針對云南易地扶貧搬遷研究是少之又少。

所以,筆者就目前的相關研究深度上,在根據前人已有的研究觀點的基礎上,試圖提出云南易地扶貧搬遷的理論性建議。未來學者可在國內已有研究的基礎上,從不同學術立場、從不同地域入手,實事求是、因地制宜為易地扶貧搬遷相關研究打下基礎,著重分析易地扶貧搬遷后續發展,包括就業扶持、產業發展、公共服務、資金和社區管理等問題都是今后研究的相關方向,并結合國外發展經驗,為云南易地扶貧搬遷的發展提供理論依據,從根本上建立云南省易地扶貧搬遷的長效機制。