機構改革背景下對檔案行政執法的思考

文/王瑞雪

根據中央及地方機構的改革方案及趨勢，原檔案局的行政職能劃入黨委辦公廳，使其成為黨委管理的單位或部門，由原來的“局館合一”轉為“局館分離”。本文以西安市檔案機構改革為例，分析檔案機構改革后對檔案行政執法的影響，進而為檔案推進行政執法提出建議

2017年10月，習近平總書記曾在黨的十九大報告中對深化黨和國家機構改革作出了重要部署。2018年2月，經黨的十九屆三中全會研究，對深化黨和國家機構改革問題做出了決定。2018年3月21日，中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》指出：“以國家治理體系和治理能力現代化為導向，以推進黨和國家機構職能優化協同高效為著力點，改革機構設置，優化職能配置。”根據黨中央和國務院對深化黨和國家機構改革的重要部署，經中央備案審查通過，陜西省委、省政府批復，《西安市機構改革方案》應運而生。2019年1月13日，西安市委、市政府召開全市機構改革動員大會，對機構改革工作進行了動員部署。按照方案，市檔案局（市檔案館）的行政職能劃入市委辦公廳，市檔案館仍作為市委直屬事業單位，不再保留市檔案局牌子。1月31日下午，按照西安市委深化機構改革協調推進工作專班關于《西安市新組建及更名部門集中掛牌工作方案》要求，西安市檔案館（局）舉行了“西安市檔案局”摘牌儀式，更名為西安市檔案館，其原有行政職能移交至西安市委辦公廳，從原有的“局館合一”轉為“局館分離”的管理體制。

檔案行政執法是指國家檔案行政管理部門依照檔案法律法規、規章所規定的職權和程序，通過行政處罰、行政強制執行、行政獎勵、行政監督檢查等具體行政行為實施《中華人民共和國檔案法》等國家法律的活動。檔案機構改革之后，檔案行政執法職能從檔案館剝離，劃入黨委辦公廳，為檔案工作的開展打開了新的局面，也提出了新的挑戰。如今，西安市機構改革已一年有余，如何在現行背景下提高檔案執法能力和水平，切實保護人民群眾合法權益，持續維護政府公信力，營造更加公開透明、規范有序、公平高效的檔案法治環境，實為值得我們不斷深入探索與實踐的重要課題。

一、檔案機構改革對檔案行政執法工作的影響

《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確指出，“深化黨和國家機構改革，是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場重要變革”。從“局館合一”到“局館分離”，在為我國的檔案事業發展開辟了新局面的同時，也難免要迎來一段時間的過渡期和適應期。主要反映在：

（一）檔案機構改革對檔案行政執法的積極影響

西安市此輪檔案機構改革，意味著檔案行政職能與檔案館業務職能的分離，市檔案館不再履行檔案行政職能，成為主要承擔檔案保管利用的業務部門，而市委辦公廳則成為行使檔案行政職能的新主體。職能的分離及行政執法主體的改變，對全市檔案事業的發展有著不可忽視的重要意義。

一是改變了之前政事不分的檔案工作格局。以西安市為例，改革前局館統一的模式，實際上是“兩套班子一套人馬”，從法律角度上看，《檔案法》在對檔案行政管理相對人開展約束的同時，也對檔案行政管理主體——各級檔案行政管理機關進行制約。在局館合一的模式下，檔案文化事業機構與行政管理機構區分不清，就會面臨既當運動員又當裁判員的情況，長此以往，容易造成責任追究與職責履行不清的局面，既不符合政事分開的管理原則，也影響了檔案事業的發展。局館的分離，使原來的“兩套班子一套人馬”變為“兩套班子兩套人馬”，有利于避免“局館合一”帶來的職能混淆、經費劃撥與人員配備不明確等現實問題，有利于兩個部門各負其責，使檔案行政管理部門專心履行行政職能，檔案館更好履行檔案保管與利用等業務職能。

二是強化了檔案的行政約束力。機構改革前，根據西安市機構編制委員會核定，西安市檔案館（局）為市委直屬事業單位，由于其機構性質和定位并非行政機關，使得其在行使檔案行政職能上話語權不夠，約束力不足，導致在行政執法時多是軟性執法，甚至部分行政執法職能如行政處罰、行政強制執行等難以真正落實到位。改革后，原檔案局的行政職能被劃入黨委辦公廳，作為黨委領導機關、人大權力機關、政府行政機關以及政協多黨合作、政治協商等權力架構的樞紐，黨委辦公廳可以更好地提高檔案工作的地位，更好地發揮檔案行政執法的作用，更好地強化檔案的行政管理與執法力度。

（二）檔案機構改革對檔案行政執法提出的新挑戰

檔案機構由“局館合一”向“局館分離”轉變的同時，難免會遇到新的問題，面臨新的困難和挑戰，這在檔案行政執法方面體現得尤為明顯。

一是可能弱化檔案行政職能。改革前，西安市檔案局作為獨立的行政管理機關，依法履行相關行政職能，可以及時對檔案事業的發展目標以及任務做出安排與規劃，組織各級檔案機構的工作，在實施過程中進行各方面的協調，對全市檔案事業發展進行監督與檢查。檔案行政職能納入市委辦公廳后，檔案工作開展則應該與整個市委辦公廳工作相平衡。與檔案部門圍繞其職責及業務范圍來運作不同，黨委要總攬全局、協調各方，作為黨委的中樞機關、辦事機構，黨委辦公廳工作要求是全局的，必須要站在黨委的角度、全局的角度來審視，來謀劃，來運作，協調好方方面面。而在市委辦公廳的領導下，各項工作有其輕重緩急，檔案工作相較其他工作而言并不算是傳統意義上的工作重點，這可能會出現一時間弱化檔案的行政管理職能，從而影響檔案行政監督和行政執法的落實到位。

二是可能造成檔案行政執法與檔案業務銜接不暢。根據《西安市檔案管理條例》，其制定目的是“加強檔案管理，有效地保護和利用檔案，為經濟社會發展服務”；與此同時，“市、區、縣綜合檔案館是地方國家檔案館，是已公開現行文件集中向社會提供利用的中心和檔案信息服務的中心”。也就是說，檔案立法與執法最終是為了推動檔案事業發展，更好開展檔案館業務工作，檔案收集保管利用等業務工作則是執行檔案行政職能的重要環節。以往局館合一的模式下，檔案行政執法與檔案業務工作采用同一套執行標準，最大程度保證了檔案執法與業務工作的高效配合。機構改革后，雖然檔案行政執法依然以全國及地方性的法律法規為依據，但是在業務上，檔案保管期限的劃分、紙質與電子檔案整理接收標準、檔案信息化規范等仍需考慮到地區和行業而進一步制定和細化。檔案館作為單純的檔案業務部門，無權制定以上業務規范和條例辦法；而檔案行政管理部門雖有制定檔案業務規范并組織實施的權限，但難以做到事無巨細、面面俱到。在檔案相關的規定標準細則已無法適應檔案業務實際發展需要時，檔案行政管理部門與檔案業務部門很難在第一時間進行協調處理，即便能夠及時對接，確立新標準也需要耗費比以往更多的時間，這在一定程度上影響了檔案行政執法和檔案業務工作的效率，增加了機關、企事業單位和社會團體的工作負擔。

三是可能導致檔案立法和修訂脫離實際。法律法規是依法行政的基礎和準繩。檔案館在資源體系、利用體系、安全體系的建設中，可以及時發現機關、企事業單位和社會團體在檔案工作中存在的具體問題，為檔案立法和行政執法檢查提供現實依據，使檔案行政執法具有專業性、及時性和針對性，有助于提高檔案執法水平。檔案行政職能和檔案業務一分為二后，難免會存在物理距離、信息偏差、目標偏差、執行力偏差。這種差異性一旦形成并積累到一定程度后，很可能會導致檔案法律法規在制定和修訂時脫離實際，變成空中樓閣，從而為檔案行政管理和行政執法帶來困難，影響檔案業務工作的順利開展，最終影響到檔案事業的長足發展與進步。

二、機構改革后對檔案行政執法發展的建議

毋庸置疑，深化黨和國家機構改革，是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革，是關系到黨和國家事業全局的重大政治任務，對加強黨的長期執政能力建設、推進國家治理體系和治理能力現代化、健全完善中國特色社會主義制度和實現中華民族偉大復興的中國夢，具有十分重要的現實意義和深遠的歷史意義。因此，作為機構改革的參與者，無論是檔案行政管理部門，還是檔案館，都應堅決擁護改革、支持改革，盡快適應職能和角色的轉變，在思想上、行動上形成推動檔案事業發展的自覺性，積極探索機構改革后檔案行政執法的新路子。有鑒于此，特提出以下建議：

建議一，進一步明確權責劃分，確保過渡期內檔案各項工作的順利開展。機構改革后，雖然整體上已將檔案行政職能與業務工作進行了梳理和調整，但由于之前長期處于局館合一的模式下，部分行政職能在行使時常常和業務工作同部署、同落實，短時間難以將其徹底剝離開來，這也造成了機構改革后過渡期權責不明甚至檔案行政執法主體缺位的現象。對此，要在實際工作中不斷細化責任，使每一項工作都能落到實處。檔案行政管理部門要迎難而上，主動承擔起檔案行政管理職責，加強檔案行政執法力度，確保過渡期檔案行政管理不弱化、要強化；檔案業務部門要杜絕“撤攤子甩包袱撂挑子”的思想，牢固樹立政治意識、大局意識、責任意識，自覺服從改革發展大局，在高質量完成業務工作的同時，全力配合檔案行政管理部門做好職能劃轉。

建議二，進一步完善檔案法律法規。依法治國是黨和國家治國理政的基本方略，而《檔案法》是目前唯一一部與檔案相關的全國性法律。從地方行政法規的內容來看，重復性的章程較多，覆蓋范圍不廣，缺乏一定的可操作性，也不能很好地突出地方特色。在后續法律空白的情況下，僅僅依靠《檔案法》和地方行政法規已不能應對復雜的檔案管理工作。尤其機構改革后，檔案行政執法和檔案業務工作中難免會迎來新局面，面對新問題。若要徹底解決遇到的問題，將檔案事業持續向好的局面發展下去，勢必要將好的經驗和需要解決的問題及時納入到法制的框架內，進一步推動建立和完善檔案行政執法責任體系，不斷加大檔案行政執法監督力度，確保檔案的立法和修訂能不斷適應檔案事業發展的新形勢和新要求。

建議三，保持檔案行政職能與檔案館業務工作的銜接。加強檔案行政管理部門與檔案業務部門的聯系，杜絕“自掃門前雪”的行為。行政管理部門要積極發揚檔案行政職能優勢，開展本地區機關、企事業單位和社會團體的檔案行政執法工作，尤其要把檔案監督、檢查和移交工作作為檔案行政執法重要內容之一，為沒有行政執法權的業務部門補齊檔案收集工作上的缺口和漏洞；業務部門要及時向行政管理部門反映工作中遇到的新情況新問題，為不斷改善檔案行政管理提供現實依據和工作參考。

建議四，加強檔案行政執法隊伍建設。檔案干部隊伍建設是保障檔案事業可持續發展的基礎與根本所在，機構改革雖然使得檔案行政管理人員與業務人員的身份和職能更加明晰，但也對所有檔案工作者尤其是檔案行政管理人員的綜合能力有了更高的要求。對此，要結合改革發展實際，制定更加高效的檔案人才培養模式。尤其要重視檔案人員的選拔與使用，將專業能力測試納入檔案管理人員的選拔中去，做好選人用人的基礎性工作；將檔案干部作為重點培養對象，拓寬交流渠道，完善檔案干部的考核提拔機制，進一步激發檔案人員改革創新、拼搏實干的熱情，以實際行動提高檔案工作地位；對參與檔案行政執法的人員要采取崗位輪換制度，避免長時間執法導致的工作懈怠和權力尋租等情況；積極組織業務培訓，不斷加強檔案行政管理能力，確保檔案行政執法的專業性；強化檔案行政執法領域的監督執紀問責，打造一支忠誠廉潔、愛崗敬業、真抓實干、勇于擔當的檔案行政執法的鐵軍。