中國金融分權問題：一個文獻綜述

劉靜 北京工商大學

一、金融分權的類型和含義

對于金融分權的概念，研究學者并未達成統一意見。錢穎一和Weingast（1998）注意到我國地方政府具有通過行政手段干預銀行信貸決策、獲取更多金融資源的行為，較早提出了“金融分權化”的概念。崔兵（2014）根據權力性質不同，把金融分權劃分為行政性分權和經濟性分權。前者是中央政府向地方政府行政權力的下放，后者是政府向市場金融權力的下放。何德旭和苗文龍（2016）從權力類型角度將金融分權具體列為金融發展權、金融控制權和金融監管權。苗文龍（2018）根據權力主體匹配金融權力，界定中央向地方下放的權力是金融監管權和金融穩定權，政府向市場下放的權利是金融配置權和金融人事權。

二、金融分權的邏輯推演

（一）金融行政性分權強化階段（1978-1993 年）

中國進入改革開放，人民銀行總行開始改革信貸管理體制，給一些銀行分支行下放一定資金權，地方政府通過干預金融機構經營的方式獲得了間接的金融資源支配權，投資沖動的加大使得社會出現信貸失控和通貨膨脹的現象。

（二）金融行政性分權相對弱化，經濟性分權開始階段（1994 年-2012 年）

中央開始整治金融市場，完善金融監管體制，并逐一收回金融權力。中央收回了央行分支機構的信貸管理權限，商業銀行可依據國家指導原則，按照市場原則自主發放貸款；地方政府通過央行分支機構資金權和人事權影響信貸資金的手段被減弱，轉而通過融資平臺公司、土地財政等方式獲取金融資源。

（三）金融行政性分權更規范，經濟性分權強化階段（2013 年至今）

2013 年以來，金融改革不斷加強。金融監管權更加明確，地方政府擁有部分金融機構的準入審批和日常監管職責。經濟性分權得到強化，主要體現在民間資本、境外資本等準入門檻的放開，一大批城市商業銀行在A 股上市和多層次資本市場體系的建立健全。

二、金融分權的度量

政府和市場的金融權力邊界并不明顯，故而多數研究并未從兩方面分別度量金融分權。金融分權大多表現為對信貸資金的控制及走向、金融機構的擴張、金融機構股東人事控制等方面，現將已有學者對金融分權的度量方法整理如表1 所示：

三、金融分權的影響研究

金融分權的相關研究主要圍繞在以下幾個方面：

（一）金融分權的程度及有效性問題。邱少春和崔兵（2015）認為中國金融分權的調整是政府對激勵目標和激勵制度調整的制度原因，而不是對“分權至上”的盲崇。劉雷等（2016）提出對金融分權的研究應側重于找到最優金融分權結構。

（二）金融分權對宏觀部門的影響研究。金融分權對經濟發展的效應并未得出一致的結論。董雨翀和萬方（2015）實證發現金融分權本身對經濟發展呈積極作用。而金融分權與財政分權聯動時對宏觀經濟發展呈負面效應，而且會因財政權利的加大而提高。傅勇和李良松（2017）發現過度的金融分權會提高通貨膨脹并使經濟過熱。余世勇和朱咸永（2019）提出中央向地方分權可以降低金融風險促進經濟增長，而地方向市場分權會提高經濟風險，阻礙經濟增長。呂勇斌等（2020）認為金融分權不利于本地的經濟增長但能促進周邊地區的經濟增長。

（三）金融分權對微觀部門的影響研究，主要表現在對金融和企業部門的影響。以GDP 增長率為主要指標的考核體系促進了地方政府推動當地經濟快速發展的巨大熱情。在財權事權不對等以及經濟發展所形成的資金需求壓力下，地方政府以直接或間接干預的方式影響金融機構的經營來獲取金融資源。主要體現在地方性金融機構尤其是城商行、農商行數量的擴張、政府性融資平臺的不斷建立，地方債務的快速擴張。苗文龍（2018）通過實證得出結論：行政性分權深化會提高銀行的貸款風險，源于地方政府會出于建設本地經濟的目的，以當地銀行大股東的身份干預銀行的治理和貸款事宜；經濟性分權深化對銀行貸款風險的影響不確定，因為一方面銀行貸款風險會因地方政府的干預減少而降低，另一方面金融競爭加大而引發的銀行本身的冒險沖動會提高銀行貸款風險。孫麗穎（2020）指出地方政府對一些大型民營企業過度偏愛會影響銀行的經營決策從而打破信貸市場的公平競爭機制，使得企業投資效率降低；金融分權使得地方政府大規模投資借債帶來較大的宏觀不確定性，會影響企業對未來經濟形勢的判斷從而影響企業的投資決策，增加企業的投資決策成本。

表1

四、文獻綜評

金融分權是不同時期的政府面對經濟發展和金融穩定的目標形成的權利劃分，是中央和地方對金融資源配置博弈的結果。地方政府作為金融穩定的監管者，既要考慮當地經濟發展，也要考慮風險因子的合理規避，做好守夜人角色，尋找最佳的金融分權結構。由于數據不透明與政府和市場邊界不明等原因，金融分權的度量仍處于不成熟不完備的階段，未來的研究可關注更合理有效的金融分權度量指標、金融分權最優結構和金融分權與金融風險的影響研究。