談全國土地第二次調查與第三次調查的不同點

何宏

（沈陽市規劃設計研究院有限公司，沈陽 110004）

1 引言

土地調查是一項重大的國情國力調查。根據2008年國務院頒布的《土地調查條例》要求，根據國家發展需求，要求每10年為1個時間段開展全國土地調查。按照國家的土地管理工作需求，要求每年開展年度土地變更調查工作，年度變更調查是將每年發生變化的地塊更新到年度數據庫內，更新年度數據。

2 二者主要不同點

2.1 工作任務和目標不同

二次調查的目的是通過全方位調查，查清我國的土地利用現狀情況，掌握我國的土地資源的全面數據，運用先進的技術手段，實現對二次調查成果的網絡化和信息化的全面管理，通過二次調查成果建立起全新的土地管理制度，從而實現土地管理工作的跨越式發展，為國民經濟發展奠定堅實的基礎。

三次調查工作開展時間是2017年10月，國務院正式下發《關于開展第三次全國土地調查的通知》（國發〔2017〕48號），開展全國國土三次調查。三次調查的任務和目標是在二次調查的成果基礎上，建立和健全我國最基礎的土地利用現狀數據，最終實現三次國土調查成果的新的信息化管理方式，滿足我國的各項基礎工作的需要。

2.2 工作技術方法不同

二次調查工作開始于2007年7月1日，結束于2009年。在農村調查范圍內，二次調查采用全新的調查技術和方法，區別于一次調查采用的全野外調查方法外，二次調查主要運用高精度衛片和航片、GIS、GPS及網絡通信等技術，采取內業和外業相結合的調查方式，應用先進的GPS技術對新增地物補測，最終形成含有地類、坐落、權屬性質等相關信息的數據庫，形成”國家、省、市、縣”四級土地利用現狀數據庫。在城鎮調查范圍內，按照全國城鎮土地調查的有關標準和要求，結合各地實際情況，開展城鎮地籍測量和權屬調查工作，運用高精度GPS-RTK技術，現場確定權屬界線，實地測量界址和坐標，運用GIS技術測算地類面積，整理數據，形成城鎮地籍數據庫。

三次調查采用的技術方法是以國家下發調查底圖為基礎，以國家下發2016年和2017年土地變更調查數據為基礎數據，并結合國家下發變化監測圖斑，利用國家下發的“互聯網+”舉證軟件，實地拍照舉證圖斑現狀信息，來查清各類土地的分布和利用狀況，同時為與二次調查和規劃相銜接，確定城鎮村范圍，并標注城市（201）、建制鎮（202）、村莊（203）屬性信息。對于城鎮村莊內部土地利用現狀調查，充分利用現有的地籍和不動產登記成果，大力推進城鎮村內部補充地籍調查，如有不具備條件的，應開展城鎮村內部細化調查，查清城鎮村莊內部的土地利用狀況。

2.3 調查內容不同

2.3.1 二次調查的主要調查內容

二次調查的主要內容為農村、城鎮和基本農田的調查。

1）農村土地調查是指對城鎮所管轄的范圍以外的用地調查，分為農村現狀地類調查和權屬性質調查2部分，是二次調查工作的核心重點工作。

（1）農村土地利用現狀調查。要求在縣級行政單位范圍內，按照國家標準，參照衛星遙感和航天攝影數據，比例尺為1∶10 000為主，查清每一塊土地利用地類。

（2）農村土地權屬調查。權屬調查主要是調查清楚每一塊土地的權屬信息，是集體還是國有用地，標明土地權屬性質。

2）城鎮土地調查。主要開展 1∶2 000 或者 1∶5 000 大比例尺調查，按照國家城鎮調查規程，在利用既有的城鎮成果基礎上，查清城鎮內部的土地情況，確定宗地界限，進而掌握城鎮內部土地的用途和面積。

3）基本農田調查也是以縣級行政區為調查單位，查清基本農田資料，用地信息，要求基本農田保護圖斑落到實地，統計匯總出基本農田的面積、范圍、坐落、現狀地類，并登記上冊。

2.3.2 國土三次調查內容

國土三次調查主要內容是現狀調查、權屬調查和專項用地調查。

1）現狀調查主要包括農村和城鎮村內部現狀調查2大部分。

（1）農村部分調查。以縣級行政區為調查單位，按照國家標準，采用下發的國家統一調查工作底圖，并用實地拍照舉證方式，調查每一塊圖斑的利用狀況，并以三次調查技術規程為依據，確定每塊土地的用地類型。

（2）城鎮村莊部分調查。具備條件的地區，要利用好自身資料成果，開展城鎮內部調查，沒有條件的地方，要組織好相關部門，開展內部調查，調查清楚城鎮村內部各類用地情況。

2）權屬調查需要核實每一個圖斑權屬信息，主要結合全國農村集體資產清產核資工作，將已完成國有和集體的確權登記成果落實在三次調查成果數據中，并對有變化的權屬界限開展重新調查工作。

3）專項用地調查是在現狀、權屬成果基礎上，再結合各類信息數據，并為了滿足各類工作的需求，開展各項專項用地調查工作。

（1）耕地細化調查。調查對象為耕地圖斑，對落在河湖泊、林地保護區、牧場保護區、受到荒漠化和石漠化影響的耕地，開展細化工作，并注明細化類型。

（2）批而未用土地調查。三次調查要求批而未用建設用地按照實地現狀進行調查，調查方法是將國家下發的新增建設用地審批界線落實在三次調查成果上，弄清批而未用土地范圍內用地現狀，并要求地方將批而未用土地及時報備。

（3）永久基本農田調查。要求把開展的永久基本農田劃定成果落入在三次調查成果中，弄清楚土地的現狀情況。

（4）耕地質量等級調查評價和耕地分等定級調查評價。在最終的三次調查成果基礎上，以縣級行政區為單位，依據國家統一要求因素指標調查方法，開展耕地質量調查評價和耕地分等定級調查評價工作。

2.4 調查中采用的工作分類不同

在三次調查的調查圖斑采用點、線、面的方式進行調查，按照地類面積進行歸并到相應的地類中，三次調查在2次調查基礎上，細化點、線都轉為面方式進行調查（包括道路、溝渠、河流等線狀地物）。這是三次調查在調查方式上與二次調查的最大不同點。

在制定的工作分類中，三次調查相比二次調查地類中發生了很大變化，將二次調查中的個別地類進行調整和歸并，并結合當前的實際情況增加相應的新的工作分類。

二次調查中的原工作分類為55個，城鎮村及工礦用地的歸并地類5個，共計60個；三次調查中的工作分類為60個，城鎮村及工礦用地標注8個。具體調整內容是三次調查中的園地地類增加了茶園和橡膠園；林地地類增加竹林地；商服用地和工業用地整合，將工業用地中的物流倉儲用地調整到商服用地，工業用地剩余地類為工業用地和采礦用地；公共管理與公共服務用地調整后剩余6個地類，將二次調查中的機關團體用地和新聞出版用地整合，科教用地、醫衛慈善用地和文體娛樂用地整合，風景名勝設施用地整合到特殊用地；三次調查中交通運輸用地中增加軌道交通用地和交通服務場站用地，將二次調查的街巷用地調整為城鎮村道路用地；水域及水利設施用地中將坑塘水面細分為養殖坑塘；將二次調查中裸地細分為裸土地和裸巖石礫地；二次調查中城鎮村及工礦用地中的歸并地類在三次調查中更改為標注地類，需在地類圖斑屬性信息中進行標注。

2.5 調查的比例尺和坐標系統不同

二次調查中農村土地調查部分采用以1∶10 000比例尺為主，但涉及荒漠地區、沙漠地區和高寒等地區可采用1∶50 000比例尺，對于經濟社會和土地利用管理工作發展較好地區和城市周邊地區（城鄉接合部），可根據自身需要也可以采用1∶2 000或1∶5 000比例尺。二次調查中的坐標系統采用“1980西安坐標系”。

三次調查中農村調查部分不能低于1∶5 000比例尺，對于經濟社會和土地利用管理工作發展較好地區和城市周邊地區（城鄉接合部），可采用1∶2 000或更大比例尺。城市、建制鎮、村莊內部可采用1∶2 000比例尺，但對于村莊內部可放寬到1∶5 000比例尺。三次調查坐標系統統一采用“2000國家大地坐標系”。

3 結語

二次調查和三次調查均是基礎性的調查工作，是構建我國土地資源管理、保護和調控的重要依據，針對當前國家機構改革，部門整合的工作背景下，三次調查工作較二次調查工作在工作任務和目標上更加地全面細致，更加體現多部門協同合作的工作方式，在工作內容上增加了問題圖斑的舉證方式，增加了耕地細化和種植屬性信息調查，城鎮村內部細化地類調查等內容，在多部門協同方面上積極對接相應涉地部門，如農業、交通、水利、軍事等相關部門，使得三次調查數據成果更加全面、更加準確地反映我國當前的土地利用的總體狀況，能更好地滿足我國經濟社會發展需求。