上海園林綠化工程監管的探索與發展研究

彭 輝

楊文悅*

羅 承

近年來，城市園林綠化迅猛發展，對于提升城市形象、創建舒適的城市生態環境，以及提高城市影響力和軟實力都具有重要意義，是當前城市建設的熱點工程之一，但傳統“唯資質論”的園林綠化工程市場監管方式已不能滿足當前園林綠化建設管理的實際需要[1]。上海不斷深化行政審批制度改革，優化調整園林綠化工程管理方式，積極創新以現場人員能力監管和以信用為核心的市場監管模式，逐步提升監管體系和監管能力現代化。本文著重梳理、比較并闡述了上海園林綠化工程監管方式轉變前后的情況，評價事中事后監管、“放管服”改革、事權下沉和信用監管等最新改革對園林綠化工程監管的影響，并針對改革中存在的問題，有針對性地提出了園林綠化工程監管改革的優化對策和建議。

1 監管方式轉變的理論支撐

園林綠化工程監管相關研究已受到越來越多專家學者的關注，研究成果頗豐。支撐監管方式改革的理論主要圍繞事中事后監管、“放管服”改革、事權下沉和信用監管等層面展開。

1.1 事中事后監管

為更好發揮市場資源配置的決定性作用、降低市場主體制度性交易成本、完善營商環境，近年來國家的很多政策都把“事前監管向事中事后監管轉變”確立為立法改革目標。面對這一重大改革，學界進行了較為深入的探討，展開了較為系統的闡釋。對于事中事后監管激活標準，規范分析學派認為將事前監管轉變為事中事后監管須滿足一個前提條件，即被監管事項可能造成的外部性救濟成本與事中事后監管機制運作所耗費的總社會成本之和，應低于事前監管機制運作耗費的社會成本，否則，取消或削弱事前監管的理由并不充分[2]。對于事中事后監管的構成體系，實證主義學派認為事中事后監管映射出了西方規制理論中“回應性規制”和“精明規制”的技術特征，體現出較強的實用主義雜糅色彩[3]。上述視角獨特、方法新穎的監管改革使公共政策呈現出嶄新的面貌。

1.2 “放管服”改革

自2016年李克強總理提出“放管服”概念以來，“放管服”改革在理論界引發了研究熱潮。對于“放管服”改革的理論基礎，學界認為改革的一個重要目的就是減稅降費[4]，進一步降低企業活動的制度性交易成本[5]。對于“放管服”改革的主要內容，學界的研究包括了“證照分離”改革[6]、“雙隨機、一公開”監管體制改革[7]、行政審批制度改革[8]、負面清單制度改革[9]、商事制度改革[10]和行政許可權改革[11]等內容。

1.3 事權下沉

自黨的十八屆三中全會提出構建現代政府制度以來，政府間事權劃分議題再次成為研究熱點。政府間事權劃分應遵循外部性、信息處理復雜性及激勵相容三原則[12]。在政府間事權劃分的現狀及問題方面，實踐中出現了事權重疊交叉、事權配置錯位、事權重心下移等問題，抑制了地方公共服務的有效供給[13]；在政府間事權劃分的改革建議方面，提倡以“實體化、法制化、高階化”為原則重點推進事權和支出責任改革[14]。

1.4 信用監管

信用是市場經濟的核心，市場信用監管水平的提高對于降低市場交易成本、提高市場經濟效益、強化社會信用體系建設具有重要意義。目前，學界對信用監管的相關研究從內容與方法層面來看，大致可劃分為2類：第一類主要是從宏觀層面對信用監管基礎理論的應然研究，涉及信用監管的一般原理、法律規制等內容，認為信用監管須受法治原則的約束，通過制度設計來發揮其全部功效[15]；第二類主要是從中觀層面對信用監管的具體領域、具體措施和具體對象進行的實證研究，聚焦于從強制性規范和政府監管手段兩方面研究信用監管中的黑名單制度[16]。

2 園林綠化工程監管方式的維度轉變

2017年4月，住房和城鄉建設部發布《關于做好取消城市園林綠化企業資質核準行政許可事項相關工作的通知》(建辦城〔2017〕27號)，指出各級住建(園林綠化)主管部門不再受理城市園林綠化企業資質核準的相關申請；要按照國務院推進簡政放權、放管結合、優化服務改革的要求，創新城市園林綠化市場管理方式，探索建立健全園林綠化企業信用評價、守信激勵、失信懲戒等信用管理制度，維護市場公平競爭秩序。2018年12月，上海市住房和城鄉建設管理委員會、上海市水務局和上海市綠化和市容管理局三部門發布《上海市建筑市場信用信息管理辦法》(滬住建規范聯〔2018〕8號)，規定了建筑業從業單位及從業人員基本信息、良好信息和不良信息的來源及組成，并規定了信用信息的應用范圍包括但不限于建設工程招投標、行政執法、資質資格準入、事中事后監管和行業評優評先等。通過上述一系列改革，上海園林綠化工程監管理念發生了重大轉變，具體表現如下。

2.1 從過去側重事前審批向加強事中事后監管轉變

過去的資質管理是一種設定“門檻”的事前管理方式，企業要想進入該領域，首先要獲得資質這個“入場券”，各級行業主管部門對市場的管理主要停留在核準審批企業資質等方面，重審批輕監管的問題普遍存在。在缺乏事中事后監管的大環境下，一些企業在獲得資質后，通過減少專業技術力量來降低企業經營成本，造成技術管理力量不足，甚至通過出借資質收取管理費謀利，引發工程質量和安全問題[17]。為此，對“唯資質論”進行改革，消除市場準入“門檻”，通過工程實施過程中的質量安全監督和竣工后的綜合評價等事中事后監管措施確保工程質量。從過去側重事前審批，轉向加強事中事后監管，借助信用信息數據庫等諸多事后監管平臺構建的企業大數據全景信息視圖，以更高的規制效能、更低的成本來履行監管職責，從而讓更多具備相應能力的園林綠化企業參與市場競爭。當然，目前各類事中事后監管機制還處于不斷建構和完善階段，需要充分發揮好事中事后監管體系及其功能來實現市場效率、社會安全和環境安全等目標。

2.2 從過去全面考核企業條件向重點考核企業承擔工程的能力轉變

在確定對園林綠化施工企業采取資質管理之際，為了保證施工企業的規范化、制度化與程序化的可持續發展，維護建筑企業市場秩序的健康平穩，推動行業不斷發展，實行嚴格的企業資質核準制度，對企業固定資產、注冊資金、苗木基地等各方面內容進行審核，這在當時是必要的制度安排。但隨著營商環境目標的不斷優化與深化，有必要調整園林行業資質管理偏重企業規模的單一性傾向。理論上說，企業沒有資金可以貸款、沒有設備可以租賃，苗圃早已社會化。為此，將管理重點轉向對企業實際能力的監管，側重于企業履約能力的考察，突出強調與園林綠化工程相匹配的專業管理技術人員和技術儲備要求，選擇有能力且信用記錄良好的企業，通過施工能力、企業信譽、管理水平、報價水平、財務管理水平和人員狀況等因素提升企業資質管理效能，符合黨中央國務院關于“放管服”及新形勢下規范市場的客觀要求。

2.3 從過去相對集中在上層的管理向注重加強基層管理轉變

我國的行政審批制度于20世紀50年代初基本形成。行政審批作為國家調控經濟的重要手段，曾在政府管理社會經濟中發揮了重要作用。然而，隨著市場經濟的進一步發展和地方政府能動參與地方治理的需要，一些問題也逐漸顯現出來。原來園林工程企業資質的管理權限主要集中在部、省(區)、市三級住房城鄉建設(園林)部門，一級企業資質審批由部里核準，二級及以下企業資質由省、市主管部門核準。這一框架下，上級政府過寬、過細的行政審批在花費大量行政資源的同時，也會因為不夠了解基層實際的經濟發展情況而達不到預期的效果，進而不僅阻礙了市場經濟的進一步發展，而且束縛了市場主體的自主性與應對客觀經濟形勢的靈活性。對此，轉變監管方式，強調充分發揮基層管理部門的作用，是保障園林綠化建設質量和水平的關鍵環節。

2.4 從過去注重企業條件管控向注重企業行為結果評價管理轉變

近年來，信用監管逐步擴展成為政府監管領域的基礎性機制，并在政府治理、經濟治理、社會治理等各方面發揮著更加顯著的作用，成為推動治理現代化的重要制度。當前，在市場監管領域的信用歸集體系、評信體系和用信體系的基礎上，構建以企業信用監管為基礎的園林綠化項目監管模式，將園林監管部門作為企業征信體系的核心，制定園林綠化工程建設管理和信用信息管理制度，優化園林綠化市場信用信息管理系統，完善工程質量安全和誠信行為動態監管體制，對園林綠化市場信用信息進行歸集、認定、公開、評價和使用等相關工作，同時將園林綠化市場信用信息系統中的市場主體信用記錄作為投標人資格審查和評標的重要參考，通過信用評級機構對企業行為進行評級，形成信用產品，為園林綠化監管部門實施分類監管提供依據。這一監管模式有助于提高監管效率，推動形成更加自由、更有活力、更為有序的市場秩序，符合現代社會管理方式的大趨勢，是園林綠化工程建設管理的新探索，也符合建立全國開放、競爭、公平、有序的園林綠化大市場管理的需要。

3 上海園林綠化工程監管方式轉變的成效

在新的園林綠化工程監管理念指引下，上海市園林綠化工程監管體系日趨完善，監管能力得到提升。根據543家園林綠化工程公司的調查問卷結果，發現監管理念的更新對于監管質效的提升具有明顯影響，推動了本市綠化工程建設市場向健康方向發展。

3.1 園林綠化建設市場企業獲得感得到提升

上海市園林綠化工程監管從3個方面加快“放改服”改革：1)通過園林綠化工程改革試點工作，不再對招投標項目的招標文件進行事前審核，改為由代理機構自行審核并直接上網發布招標公告，監管部門進行事中(后)監管，縮短了招投標時間；2)取消市場資質準入門檻，放寬市場準入，強化事中事后監管，真正達到市場選擇的效果；3)以優化營商環境為契機，通過優化辦理流程，精簡企業辦理事項的環節、材料，縮短辦理時限，真正做到了為企業減負。

“放管服”改革是一場刀刃向內的自我變革，改革成效如何，必須由外部來評價，外部社會和公眾的“獲得感”才是檢驗的標準。概而言之，檢驗“放管服”改革是否有成效的標準，就是是否做到了“為促進就業創業降門檻、為各類市場主體減負擔、為激發有效投資拓空間、為公平營商創條件、為群眾辦事生活增便利”[4]。

對于“您如何評價本市園林綠化工程市場監管和現場監督改革？”的問題，80%的受訪企業認為改革目前比較順利，相關制度實踐能夠體現改革的初衷，減少企業的負擔，有利于企業的長期發展；73%的企業認為，改革目前比較順利，雖然還存在一些問題，但是能夠基本符合改革預期。對于“您認為本市園林綠化工程市場監管和現場監督方式產生了哪些影響？”的問題，75%的市場主體認為企業將會在更公平、合理的基礎上展開競爭，并對改革前景比較樂觀；71%的企業認為“唯資質論”的傳統觀念受到嚴重沖擊，新的市場主體綜合競爭能力評價標準正在形成。這反映出公平、合理的競爭環境的營造和維護是企業最為關注的，也應當成為監管制度改革的主要方向。

3.2 市場串標圍標和出借企業證書的現象得到遏制

新型監管方式改革將“施工單位擬派的施工現場項目管理機構”作為園林綠化市場準入條件與施工現場項目管理機構人員核查的有機結合。對于設計單位而言，減少了掛靠現象，降低了一人多項目的負面效應；對于施工單位而言，減少了非專業單位和人員掛靠，防止圍標、串標，遏制現場偷工減料，避免了掛靠單位安全管理混亂所導致的施工質量差、安全事故多等問題。上述舉措從管理手段和企業違法違規的成本方面，促使企業間減少串標圍標和出借企業證書，從而使該現象得到有效遏制。

在調研中，被問及“在現有監管方式改變后，您認為政府監管措施應當出現哪些變化？”時，85%的受訪企業選擇“從企業開展市場經營活動前的資質準入監管，轉向了企業市場行為、人員職業(執業)資格和經營活動成果的規范性、合法性和安全性監管”；72%選擇“監管部門加強了對從業單位和人員的培訓和指導”。這些數據充分反映出企業對于監管方式改革是比較支持的，愿意看到監管措施的變化。

3.3 政府監管人員的素質能力與企業的誠信經營和人才培養得到重視

新型監管方式改革強調的是“從企業開展市場經營活動前的資質準入監管，轉向企業市場行為、人員職業(執業)資格和經營活動成果的規范性、合法性和安全性監管”，通過改革措施的有效實施，優化了園林綠化建設市場環境，促使企業的誠信經營和人才培養得到重視，從而提高上海市園林綠化工程的安全和質量。

在調研中，被問及“對于園林綠化從業人員，您認為應當具備哪些基本資質條件？”時，受訪企業普遍認為“有園林綠化或相關領域的從業經驗”(94%企業選擇)是園林綠化從業人員最需要具備的基本資質條件，這也反映出園林綠化行業對于工作經驗的重視，企業更愿意招收已在本行業有工作經驗的員工。其次，“具有園林綠化的專業教育背景”(74%)和“信用記錄良好”(71%)也較為重要。這也在一定程度上說明，風景園林行業相對而言并不十分強調從業者的學歷，而是更加關注從業經驗。

4 進一步優化園林綠化工程監管方式的對策和建議

改革永遠在路上。園林綠化工程監管方式改革在為園林綠化行業健康可持續發展發揮積極作用的同時，也面臨監管方式與園林綠化工程現實發展需求之間的不匹配狀態，亟須結合“放管服”改革、行政審批制度改革、信用監管改革等治理理念，進一步優化園林綠化工程監管方式，完善監管體系、提升監管效能。

4.1 更加深刻地把握科學監管理念和方式，全面提高監管能力和監管體系現代化

堅持“已有強項要更強更優、短板弱項要補齊提升、特色亮點要打響品牌”的原則，進一步改善營商環境，釋放企業活力，形成可復制、可推廣的市場發展經驗。1)精簡審批前置條件。各類審批的前置條件和申報材料按照“依法、規范、必要”的原則，能減則減，不得設置“兜底條款”。相關部門核發的審批文件由辦理部門向其他行政機關推送，實現信息共享，不再要求建設單位反復提交[18]。2)破除各種不合理門檻和限制，營造公平競爭市場環境。減少甚至消除資格限制的要求，將監管的重點轉變到項目的質量和安全保證上，盡可能讓更多的社會主體參與到園林綠化市場中，無論企業是本市的還是外地的，是國有的還是民營或外資的，政府都應當一視同仁，做好裁判的角色。3)推進建設項目行政審批與“一網通辦”深度融合。以“一網通辦”政務服務為抓手，進一步做好項目辦理流程的梳理，盡可能簡化辦理環節，逐步擴大網上審批的覆蓋率，實現對項目審批和建設全過程的監管，努力實現“讓數據多跑路，企業少跑腿”。

4.2 更加深刻地理解園林綠化行業監管實踐發展的新趨勢、新動向

借鑒建設工程建筑市場主體的監管模式，研究提出園林綠化工程建設市場主體監管機制。1)從單一采用行政監管模式或自律監管模式向二者相結合的監管模式轉變[19]。將園林公共建設工程監管重心由對施工環節的監管為主向工程立項環節的預防控制為主轉移，是從源頭上保證公共工程建設和財政資金使用必要性和安全性的有力舉措。2)尊重市場規律，利用市場化的監管手段保證公共工程質量安全。強調利用市場機制，充分發揮第三方中介機構的專業性優勢，對公共工程建設的全過程提供專業的監督和指導。3)更加深刻地把握從單一他律或自律向他律、自律有效互補的監管轉變。園林綠化工程建設領域自律的監管主體為行業協會，他律的監管主體為政府和社會，應加快建立健全行業自律機制，推動政府、市場、社會及行業協會形成聯動效應。

4.3 更加深刻地體悟綠化工程由“建設項目”定位轉變為“產品”的影響

園林綠化工程從“建設項目”的定位轉變為“產品”的理念的提出是園林綠化行業發展和監管的一個質的飛躍，是城市綠化事業發展到一定階段的必然結果，對此，目前的制度設計也需要隨之改變。1)監管理念上，通過園林綠化部門行政指導，推行高質量標準和行政獎勵等措施，實現對園林綠化產品化的監管，推動園林綠化企業追求更高品質。2)監管對象上，應當區分政府項目和社會項目，采用不同的監督標準，進行分類監管。對于政府招投標項目，應當從社會公共利益出發確定相關監管標準和項目施工要求，按照政府招投標的程序進行；對于社會項目，只需要符合國家和本市制定的最為基本的安全和質量要求即可。3)工作機制和流程上，應當提高監管效能。充分利用好信用監管措施，改進方式方法，采用雙隨機抽查、告知承諾等監管模式進行事中事后監管，提高監管效能。4)協同配合上，應當培育第三方機構，加強企業的自我管理意識，形成監管合力。發揮企業自我管理作用，對于管理流程比較完善、信譽比較好的企業，可以采取減少檢查次數、企業提供自查報告等措施，鼓勵企業自律。鼓勵社會公眾對相關企業、行業協會的監管，促進法治社會的建設。