中國風景園林法制建設的學理與研究方向

張振威

“法制”概念具有多重含義。《中華法學大辭典·法理學卷》指出法制有三重含義，既指靜態意義上的法律和制度，也指動態意義上的立法、執法、司法、守法、法律監督等動態完整系統，又指依法辦事原則[1]。法制可以指代一個國家法律制度的統稱。因其強制性，法制是一個國家社會經濟運行和調控社會行為的最基礎要素。風景園林學界普遍認同法制建設對于風景園林理論與實踐具有十分重要的意義[2-7]，并從多個角度切入風景園林法制的相關議題。一方面，作為一種社會規范，法律所規范的社會經濟行為是規劃設計實踐的上游環節，無論是從宏觀上對行業發展的指引，還是微觀上對規劃、設計、建設行為的規范，均具有基礎性地位。斯坦納(Fritz Steiner)在為《生態規劃——歷史比較與分析》撰寫的前言中指出，正是因為美國《國家環境政策法》中規定了向“環境設計”專業進行咨詢，才促使了加州環境設計流派的興起[8]。另一方面，風景園林法制建設與相關研究具有滯后性，需求緊迫。以城鄉綠地規劃設計、園林綠化管理、風景名勝區管理等傳統領域為主體的法制體系已經不能適應新時期生態文明建設的頂層設計，風景園林法制發展應具備新內涵、新特征、新體系。

1 風景園林法制的學理屬性

從學理角度，無論從法律、法制還是法學的體系當中，尚不存在“風景園林法制”這一概念。本文提出風景園林法制，是基于風景園林學視角，從學科范疇屬性出發，試圖探討與風景園林實踐行為與現象相關的法律制度的一般規律、法治目標、原理、機制、體系等議題的一種學理建構。這一概念并不是為了建構一個嚴格的學術概念，而主要是從風景園林學的角度，提出一種有利于風景園林學人認知相關法律現象的基礎性稱謂。提出這一概念的主觀條件是：它可以統指對風景園林領域的法律現象的描述、解釋與分析，并通過新概念回應風景園林學與法律制度交叉研究范疇，它的客觀基礎是風景園林法制具有一定獨立性的范疇及基本特征。

1.1 風景園林法制體系的最主要特征是綜合性

如果將風景園林法制界定為與風景園林實踐相關的領域，則其體現為我國法制體系在風景園林行業的“橫切片”。作為一門與人和土地打交道的規劃設計學科，風景園林實踐面域極其廣闊，與經濟建設、文化建設、社會建設、生態文明建設等國家建設進程密切相關，涉及從自然資源管理、生態環境保護與修復、城鄉人居環境建設、國土空間開發利用、鄉村振興、低碳綠色發展等宏觀事域，再到自然保護地規劃管理、城市園林綠化等具體領域。在法律層面，風景園林涉及憲法(人權)、民商法(合同)、經濟法(公共事業)、社會法(景觀社會與景觀治理)、行政法(行政管理)、環境與自然資源法等大多數部門法，覆蓋憲法、土地管理法、國土空間開發保護法、生態環境保護法、行政法、工程法、合同法、知識產權法等多個立法域?？梢哉f，風景園林法制是一個綜合且廣域的范疇。但同時，風景園林法制又具有一定部門法屬性及部門法特征。

1.2 風景園林法制在法學劃分上屬于環境法部門

部門法劃分是指因法律規范調整的社會關系與調整方法不同而劃分成的各部門法。2011年《中國特色社會主義法律體系》白皮書指出“中國特色社會主義法律體系由七大法律部門構成：憲法及其相關法部門、民商法部門、行政法部門、經濟法部門、社會法部門、刑法部門及程序法部門”。環境法學者普遍認為“生態文明建設不僅需要 《憲法》的規定，也需要獨立的法律部門加以系統、全面的保障”[9]。環境法的廣義范疇較大，俄羅斯將環境法稱為生態法，美國將土地利用與城市規劃法也納入環境法范疇。

風景園林法制在本質上是提升人居環境質量的“促進型”立法。同樣作為處理人地關系、人與環境關系的法律范疇，無論是從直接規制的對象、法律價值目標、法律原理，風景園林法基本都可以落入廣義環境法的范疇。我國環境法律制度也經歷了從“污染防治法”到生態文明立法、從部門立法到綜合性立法的轉變。因此，風景園林法制體系既是環境法制的補充，又作為推動環境法向人居環境法轉型提升的紐帶。

2 我國風景園林法制歷史進程、問題及建設方向

2.1 歷史進程

我國風景園林法制發展的總體脈絡依托于作為公共事業的城鄉綠化管理體系之上，兩者相輔相成，共同發展。在行政管理領域，形成了以城鄉綠地規劃設計、園林綠化管理、風景名勝區管理為主體的行政管理事域，在法律法規方面，在20世紀80、90年代即形成了以《城市綠化條例》(1992年施行)和《風景名勝區暫行條例》(1986年施行，2006年被《風景名勝區條例》廢止)為主的法規體系。在標準與技術規范方面，形成了以風景園林工程建設標準(如《城市綠地分類標準》《城市綠地設計規范》《風景名勝區規劃規范》)、風景園林產品標準(如《綠化種植土壤》)、綜合質量標準(如《國家園林城市系列標準》)為主的標準規范體系。風景園林法規及標準在保障城市園林綠化建設方面起到了基礎性的保障作用?；仡櫰浒l展歷程，并以生態文明制度建設來展望，可歸納出如下不足。

2.2 問題

2.2.1 環境法制的滯后性、不均衡性

改革開放以來，我國的快速經濟發展形成了“先開發，再保護”“先污染，再治理”的經濟-環境發展模式。人居環境法制的整體發展相對滯后，法律的風險防范功能較弱，導致市場失靈并引發一些典型的利益沖突，產生了如棲息地破壞、大樹進城、風景圈地等社會現象。風景園林法制發展不平衡也體現在環境污染治理法發展較快，但循環經濟、環境質量立法發展較慢；房地產、土地管理、城鄉規劃立法發展較快，但綜合性國土利用保護開發立法發展較慢；以綠化標準和綠化工程為要件的園林綠化法發展較快，但風景園林綜合質量立法較慢。

2.2.2 風景園林法定位失準、體系不健全、位階較低

由于較強的行政管理屬性和部門立法性，以往風景園林法功能定位主要表現為“城鄉園林綠化”法。從應然角度，風景園林法制的定位應是統合了提升城鄉空間美學質量、生態環境質量，保護生態過程與生態完整性的人居環境法制體系。長久以來，風景園林相關的法制體系分散且不健全，一直處于九龍治水的局面。土地管理屬于經濟法，城鄉規劃屬于行政法，“污染防治的法律被納入行政法部門，資源保護的法律被納入經濟法部門”[9]。割裂的法律制度使得風景園林法未能形成自身的體系及內涵，風景園林法律體系的效力位階較低。除《城鄉規劃法》以外，僅有《城市綠化條例》《風景名勝區條例》2部直接相關的行政法規，法律體系位階較低。

2.2.3 法律治理模式主要是行政代理和命令控制型手段，缺失社會民主進程

風景園林應被視為一種以公共綠色空間為媒介的社會治理載體。以往，風景園林建設表現為政府通過“命令-控制”型手段提供純公共物品，再加上公共綠地的集體物權及代理規則不明確，公民對身邊的綠色公共空間缺乏規劃、設計、營造決策的參與途徑，導致社會自治過程缺失。

2.3 建設方向

十八大以來的生態文明建設，提出了面向新時代的生態文明制度建設體系，即“四梁八柱”①。這一體系對風景園林及人居環境領域的傳統制度進行了大幅革新，系統性的頂層設計及以制度建設為先導是其顯著特色，將為風景園林治理帶來的諸多契機[10]。

生態文明制度建設屬于“基礎性制度”，風景園林法制應在其價值、原則、制度、機制基礎上，明確方向，突出重點，強化全面提升國土空間景觀質量及公民風景權益。

具體而言，在遠期條件成熟時可制定《風景資源法》，或將如下立法思路納入生態文明建設法律體系當中。在立法目的層面，通過法律來強化風景的審美、倫理、歷史文化、生態、環境、游憩價值；明確將風景權益作為全民福祉，保護公民的風景權及風景公共利益；保證生態基線、生態公平與風景正義；保證風景資源的公益屬性與供給；強化生態修復與風景質量提升；力推將“風景”作為一個顯性領域納入生態文明建設，提升到國家戰略高度[10-11]。在制度設計層面，建立健全風景資源國家所有權制度、風景資源集體物權制度、風景保護地役制度等所有權制度；推動以碳中和、碳達峰為導向的經濟核算機制，碳交易、生態補償等資源配置制度；在自然資源評價和國土空間規劃中，建立風景質量評價、景觀特征評估及景觀資源區劃制度；在自然要素保護基礎上，注重生態完整性和生態過程，力推從宏觀到微觀尺度的生態設計機制；健全棕地治理、小流域治理、古樹大樹保護等特殊要素管理制度。

3 風景園林法制的教學功用

教授風景園林法制相關知識、原理與分析能力具有重要的價值與意義?！帮L景園林法規”是《高等學校風景園林本科指導性專業規范(2013)》中的規定內容，國內多所院校開設了《風景園林法規與管理課程》。但是，目前關于該課程并沒有統一的教學理路與綱領。相關教材數量極少且著重于從設計師實務角度讓學生了解、熟悉法律法規條款及規范標準，屬于典型的“普法”模式。

從教學角度，風景園林法制知識不應僅被視為實踐行為的規則文本，應以培養學生建立一種制度分析的意識、視角和能力為基本指向。具體而言，應以現象與案例為切入點，以分析風景園林對象及規律的生成機制及作用機理為核心目標，以制度經濟學、政治經濟學、社會學等學科的基本原理為綱，采用互動、研討、法庭辯論、角色扮演等反轉教學方法進行講授。最終目標是將制度分析意識與能動貫穿整個風景園林專業教學，尤其是規劃設計教學模塊當中。例如，筆者從制度分析視角，解析了《國家環境政策法》遵循、《海岸資源屏障法》違背麥克哈格生態思想的正反向案例，指出“良法善治”是保證生態智慧落地的關鍵[12]。在這一解析過程中，風景園林法制的教學將專業知識體系從經典規劃設計理論向社會學、政治學、經濟學等學科拓展，并緊密圍繞規劃設計現象、事實與規律，形成“描述-解釋-分析”邏輯框架，為規劃設計方法提供一種基于制度論的分析途徑。

4 風景園林法制研究的主要內容

開展風景園林法制研究是非常必要、重要且緊迫的[10，13-14]。而風景園林法制研究的供給疲軟，是立法滯后的客觀因素之一。作為新興的學科交叉研究領域，需要研究者深入了解風景園林學理論與實踐，掌握法學基本知識、原理、方法，具備法律分析與制度設計能力。因地處2個學科的邊緣地帶，該交叉方向的研究基礎與人才培養極其薄弱。目前，風景園林法制研究整體處于引介與形式化梳理水平，距法律現象、法律問題解析與立法論尚有一定距離。

風景園林法制研究的范疇較廣且發散，但如下基本領域與方向應作為優先或重點研究內容。在法哲學層面，探索作為法定權利的環境權與風景權(right to landscape)[15-16]，政治文化視角下的風景與人權，風景權益(interests)、權利(rights)、權力(power)之間的關系，風景與公平正義[17-19]等議題。在法理學層面，探討風景園林法制的一般理論，如風景園林法的概念，風景園林實踐的法律現象、法律問題、法律行為、法律關系(主體與客體)，風景園林立法的體系，風景園林法的歷史與發展，風景園林法的部門屬性特征等。

在法律體系層面，探索如何圍繞“美麗中國”和生態文明建設，通過融貫并重構環境與生態保護法、國土空間規劃法、土地法、自然資源法等綜合性立法，形成能體現可持續發展法律目標、法律淵源全面、位階清晰的人居環境法律體系。

在具體事域的法律制度層面，研究風景資源國家所有權制度，兼顧生態與景觀雙重保護的國土空間規劃法律、國家公園與自然保護地法律、城鄉景觀質量目標、風景資源與景觀特征評價、風景資源解說與教育、執業注冊法律、公眾參與、漫游權與游憩權、風景保護地役等核心制度，以及棕地治理與生態修復、風景河流保護、大樹古樹名木保護等專項制度。

在研究方法上，以法律現象為切入點，分析法律制度的缺陷，完成制度設計，提出法治需求。在研究進路上，可分為2類研究：第一類，前瞻性辨析相關法律制度對風景園林實踐的影響，例如解析《城鄉規劃法》《土壤污染防治法》對綠地系統的潛在影響并提出對策[20-21]；第二類，提出立法需求與制度設計，如為國家公園立法提供立法建議[22]。

5 結語

法律的生命來源于社會實踐過程中產生的法律問題。風景園林法制是我國法制體系的一個“橫切片”，范疇較廣，體系宏大，法律規范浩繁。我國即有的以城市園林綠地建設和風景名勝區管理為法規主干的體系已經跟不上生態文明制度建設的步伐。風景園林法制應在“四梁八柱”的基礎上，明確方向，突出重點，強化全面提升國土空間景觀質量及公民風景權益。我國法制建設和研究將是一個長期過程，應在把握風景園林法制宏觀視野和基本內涵的前提下，重視問題導向、需求導向性的研究。

注釋：

① 2016年11月28日，習近平總書記在《關于做好生態文明建筑工作的批示》中指出：“要深化生態文明體制改革，盡快把生態文明制度的‘四梁八柱’建立起來，把生態文明建設納入制度化、法治化軌道?！?/p>