中國企業對加拿大直接投資的現狀、障礙與對策

吳婷 汪煒

摘?要：?數據顯示，近年來中國對加拿大投資規模波動較大，投資主體以國企為主但民企投資日趨活躍，投資行業多元化但資源投資仍為主要領域。目前，加拿大政府進一步強化外資安全審查，排外情緒引發對中國資本的抵制情緒，受美國影響全面阻撓中國對科技領域的投資，中企以往的投資模式遇到了較大的障礙。中國企業投資加拿大應進一步拓寬拓展渠道，推動中小民營企業對加投資，采用本土化經營模式;明晰投資審查的規則和法律要點，規避限制領域拓寬投資渠道;關切加拿大民眾需求，營造多層次的支持網絡。

關鍵詞：?中國企業?投資加拿大?發展態勢

近年來，中國資本不斷進入加拿大能源行業，為中加兩國的能源合作和經濟交往注入了新的動力，這種互惠互利的合作有力地促進了兩國的經濟增長。特魯多擔任加拿大總理后，對中國投資采取鼓勵態度，批準了中國昂納科技集團對加拿大ITF公司以及中國海能達公司對加拿大諾賽特（Norsat）公司的收購案。然而隨著全球貿易和投資保護主義的抬頭，2018年5月，加拿大政府以“國家安全”為由叫停了中交國際以9.34億美元收購加拿大建筑公司愛康集團（Aecon?Group?Inc.）的投資計劃，這意味著加拿大對中國投資的態度逐漸轉向保守。受全球貿易保護主義抬頭、中美經貿沖突和新冠疫情的影響，國際直接投資營商環境受到巨大考驗，中國企業對加直接投資遭受巨大的負向沖擊。研究中國企業在加拿大遭遇的投資瓶頸，不僅有助于改善中加投資關系，對推進中國在其他歐美國家的投資活動也有借鑒意義。

一、中企對加拿大直接投資的現狀

（一）投資規模波動較大，占比較低

在加拿大的經濟圖景中，大規模的中國投資是一個相對較新的現象。根據《中國對外直接投資統計公報》（2005-2019年）的統計，中國企業對加拿大的直接投資在過去的十余年間實現快速增長，2016年，中國對加拿大直接投資流量達到峰值，為28.7億美元，同比增長83.7%。2017年，中國政府開始規范中資企業海外擴張，中資“出海”出現退潮趨勢，中國企業對加拿大的直接投資僅3.2億美元。2018年，受幾宗大型礦業并購的提振，中國對加拿大投資額回升至9.8億美元。2019年，對加拿大投資4.7億美元，同比下降69.7%。截止2019年末，中國在加拿大的直接投資存量為140.9億美元，占比中國對外投資存量的0.6%。

（二）投資主體以國企為主，民企投資日趨活躍

中國國有大型企業在對加拿大的直接投資中占主導地位。加拿大艾爾伯塔大學（The?China?Institute?of?the?University?of?Alberta）的統計數據顯示，1993-2016年，國企投資占中國對加拿大累計投資的77%（民企占23%），在能源行業中，國企投資的占比更高，為89%。2014年10月《中加關于促進及相互保護投資協定》（FIPA）生效以后，為雙邊投資確立了更加便利和規范的制度安排，越來越多的民企加入對加投資中，2017年，民企的投資交易量占中國對加交易總量的95%，投資額占中國企業對加直接投資總額的82%。2018年，紫金礦業以13.9億美元收購加拿大內華達資源有限公司（Nevsun?Resources?Ltd）以及山東黃金與加拿大巴理克黃金公司（Barrick?Gold?Coropertion）達成不超過3億美元的相互投資協議，國企投資出現反彈跡象，占當年中國對加投資總額的78%。截至2020年1月，在對加拿大投資的841家中國企業中，約70%為國有性質。

（三）投資行業多元化，資源投資仍為主要領域

從行業傾向上看，截止2015年，中國資本主要流向了加拿大的資源部門，對資源的投資占中國對加投資總額的97%（能源占78%、礦產占19%）。中國對加拿大投資金額較高的項目皆為油氣項目，10億美元以上的并購有19個。近幾年，中國在加的投資領域開始向民生領域延伸，2017年，消費品與服務和娛樂房產獲得相當數額的中國投資，占投資總額的比例分別為42%和27%。伴隨著中國新能源汽車的發展，中國企業對加拿大鋰礦的興趣增加，最近的收購案包括：贛鋒鋰業以4900萬美元收購美洲鋰業17.5%股份、寶威控股附屬BCL以2500萬加元收購加拿大魁北克La?Corme鋰礦公司不多于10%股份、猛獅科技以1500萬元認購加拿大鋰礦勘探公司（Metals?Tech?Limits）1000萬股、歌石投資以2.76億元收購巴卡諾拉礦業（Bacanora?Minerals）19.89%股份、西藏珠峰以13.65億元收購加拿大鋰能源公司（LithiumX?Energy?Corp）45%股份等。中國企業對加拿大有色金屬（包括黃金、鋰和銅礦）的關注使得金屬礦產行業的投資額迅速增加，2019年，對這一部門的投資占中國對加投資總額的95%。

二、中企投資加拿大面臨的障礙

（一）加拿大政府進一步強化外資安全審查

在中國企業對加投資規模增長的同時，近期加拿大政府不斷加大外資安全審查力度，極大地增加了中國對加投資的不確定性。在審查門檻上，加拿大差別對待不同國家投資審查，對與本國簽有《全面經濟和貿易協議》（The?EU-Canada?Comprehensive?Economic?and?Trade?Agreement，CETA）的歐盟成員國和《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（The?Comprehensive?and?Progressive?Agreement?for?Trans-Pacific?Partnership?CPTPP）的澳大利亞、日本、新加坡、越南、墨西哥、新西蘭以及智利、韓國等自貿合作伙伴明顯高于其他國家。加拿大政府規定自2020年起，上述國家投資的申報門檻為16.13億加元，而其他母國為世界貿易組織成員國的非國有企業，其審核門檻為企業價值（Enterprise?Value）10.75億加元。

在審核內容方面，加拿大無限延伸“國家安全”的外延。在政府公布的最新外資安全審查的投資指引（Guidelines?on?the?National?Security?Review?of?Investments）列舉了可能觸發國家安全審查的投資9種類型，不僅涵蓋了軍事、國防等與國家生存與發展相關的傳統安全問題，而且包含了產業安全、金融安全、資源安全、網絡安全和恐怖主義等非傳統安全因素。2020年4月，加拿大創新、科技和經濟發展部（Innovation，Science?and?Economic?Development?Canada）發布政策聲明（Policy?Statement?on?Foreign?Investment?Review?and?COVID-19）將公共衛生安全納入審查范圍，聲明表示“加拿大在疫情期間將對外國投資實施更為嚴格和廣泛的審查，尤其是與公共衛生有關或為加拿大提供關鍵產品和服務的企業”。聲明沒有明確指出關鍵產品和服務的種類，而是賦予了創新、科技和經濟發展部廣泛的自由裁量權和決策權，對任何其認為可能損害加拿大國家安全的投資進行審查。

對于中國國企對加投資，加方投資審查更為嚴苛。加拿大投資法案將“國有企業”界定為“受外國政府（中央和地方）直接或間接控制和影響的企業”，但并未對“影響”做出具體定義，授權工業部長裁量什么是“政府影響”，這給加拿大審查機構創造了較大操作空間。審查人員往往憑借固有認知對投資項目進行評判，將政治因素加入審查標準之中，使得中國國有企業很難跳出安全審查的“圈子”。國企投資的審查門檻比民營企業非敏感行業審查門檻低得多，2020年以后為資產價值（Asset?Value）4.28億加元;國企的審查程序更為嚴格，不僅要求闡述其投資計劃和承諾、國有企業的固有特征，特別是企業受當地政府的影響程度，而且包括對企業商業運營透明度的保證（未來出口目的地、加工地、加拿大人在公司運營中的參與程度、對加拿大生產率和工業效率的影響、對加拿大持續的創新和研發的支持度和保持加拿大企業全球競爭地位適度水平的資本支出）。新冠危機推升了加拿大對“外國影響”（foreign?influence）的關注，促使其實施更為保護主義的外資政策。加拿大政府宣布取消涉及任何部門的國有企業的最低審查門檻、要求其提供附加信息，并延長審查周期。加拿大政府認為“由非商業需求驅動的國有企業投資可能損害加拿大的經濟或安全利益，而疫情環境加劇了這種風險，加強對國有企業投資的審查和管制是必要的”。

（二）排外情緒引發對中國資本的抵制情緒

加拿大國內經濟民族主義情緒與排他意識對中國對加投資的影響極大。受貿易保護主義及其他因素的影響，部分加拿大人士對來自中國的投資妄生猜測和憂慮。加拿大亞太基金會（Asia?Pacific?Foundation?of?Canada）關于“加拿大人如何看待來自亞洲的投資”的調查顯示，部分加拿大民眾對中國投資的態度消極，尤其反對中國國有企業對加投資，他們認為中國投資對加拿大來說是一個“安全威脅”。他們尤其擔憂中國的“低勞工標準”會讓加拿大無法與其公平競爭，從而減少就業機會。這種看法在制造業大省安大略省和魁北克省更為盛行，這也是部分加拿大人員不希望與中國簽署自由貿易協定（Free?Trade?Agreement，FTA）的原因之一。

2019年，在中美貿易爭端和多個國家禁用華為產品的背景下，亞太基金會發布了“加拿大人如何看待來自亞洲的高科技投資”的報告。報告顯示，70%的受訪者認為亞洲在未來十年將成為全球創新和技術進步的動力，其中，認為亞洲將取代美國成為加拿大高科技投資最重要來源地的比例為60%。但是，這一樂觀的展望并沒有轉化成為對來自亞洲國家高科技投資的好感，超過50%的受訪者認為亞洲資本流向加高科技部門帶來的政治風險比潛在收益要大。在所有國家中，反對中國對加高科技投資的比例最高，達到64%。他們擔心中國投資加拿大高科技行業會威脅國家安全，存在網絡安全和竊取知識產權的風險，雖然這種擔心并無根據。因此，59%的受訪者認為當前“中國對加高科技投資太多了”，比認為“美國高科技投資太多了”的比例多出20%;在科技子部門中，加拿大民眾最為反對外國企業對信息與通訊行業的投資，占比為51%，其中，對中國資本流向數字媒體、人工智能和信息通訊技術的支持比例由34%降至16%和15%，華為及其在5G和電信安全領域引發的爭議助長了這種反對情緒。部分加拿大公眾對中國高科技投資帶來的經濟收益看法悲觀，認為中國投資?“為加拿大企業獲得國外市場”“為加拿大高科技公司獲得資本”和“創造就業”的比例僅為15%。安格斯·里德研究所（Angus?Reid?Institute）的最新民調顯示，在投資方面，78%的受訪者反對政府允許華為參與本國的5G網絡建設，支持政府禁止中國投資本國金融、電訊等敏感行業的比例高達80%。加拿大部分人員對中國的消極看法，通過網絡和選舉過程作用于政府對華行為。加拿大政府雖然刻畫了“太平洋國家”的國家身份，但國民身份認同轉變過程卻較為緩慢，一些人士更加傾向于和本國文化相似的經濟體發展經濟關系，放緩了加拿大與非傳統區域交往的步伐。

（三）受美國影響全面阻撓中國參與科技領域的投資

作為“中等國家”的國家能力有限以及對美國的邊緣依賴，加拿大不能無視美國及其盟友在華為及高新技術上對中國的強硬態度。美國將中國確定為戰略競爭對手，對中國進行打壓和圍堵。為了防止美國所謂的敏感技術外流至中國，2019年的《外國投資風險評估現代化法案》強化了中國對美投資的國家安全審查機制，并借機全面封殺華為、中興等中國高技術公司，以違反美國規定為由對這些公司發布出口禁令。新冠疫情全球爆發后，中美經貿沖突加劇。由于地理上的鄰近和歷史交往形成的復合相互依賴關系，加拿大經濟和安全利益仰仗美國，心理上對美國存在依賴，“美國一打噴嚏，加拿大就要感冒”是其難以回避的現實。美國掌握著加拿大的核心經濟資源。據加拿大統計局統計，加拿大對美年出口額在穩定在其總出口額的75%左右。美國資本滲透加拿大的各行各業，美國每年對加拿大的直接投資占其投資流量和存量的50%左右。美國在加拿大的資產達10347億美元，占外國控制資產的52%，占加拿大總資產近10%。面對著中美科技領域競爭的加強和美國的多重施壓，加拿大作為西方情報集團“五眼聯盟”（Five?Eyes）的一員，應美國的要求，以外國公司行為違反美國對伊朗制裁禁令的名義扣留華為高管孟晚舟，致使中加關系跌入“冰點”。由于美國對華為“危害國家安全”的指控，加拿大對5G網絡設備和技術至今仍在進行嚴格評估。疫情蔓延后，加拿大政府在孟晚舟事件、香港引渡條例、暫停中加自貿協定談判等問題上的態度更加極端，特魯多曾表示“將與盟友合作對抗中國的脅迫外交”。

加拿大對中國的科技投資存在矛盾的心態。一方面，面對北美高新技術產業結構性調整和研發人員再就業的問題，加拿大政府歡迎中國企業投資或并購其科技企業。以華為為例，加拿大政府支持華為在加設立研發中心，曾修改電訊服務供應商規定，為華為擴大客戶群體。在寬松的政策環境下，華為對加拿大的投資不斷增長。據統計，自2008年華為加拿大公司設立以來，華為在加拿大投入5億美元，2019年的投資額為1.98億美元，2020年上半年，華為在加拿大的研發投資同比增長30%。目前，華為在加拿大擁有1100名員工，其中90%為加拿大本地雇員。華為對加拿大的電信網絡建設的參與逐漸深入，不僅為加拿大貝爾（Bell?Canada）、特魯斯公司（Telus）、羅杰斯通信公司（Rogers?Communications）以及薩斯喀切溫省電信公司（Sask?Tel）提供網絡設備，而且與加拿大通信安全機構聯合建立“白色實驗室”，用以保護加拿大免受網絡攻擊和間諜活動。因此，考慮到華為在加拿大通信網絡中的參與深度以及5G的運營成本，加拿大至今未對是否禁止華為參與5G網絡建設作出明確表態。[HJ]

另一方面，隨著數字經濟的飛速發展，云存儲、移動計算、物聯網給人類生活帶來便利的同時，也增加了各國關鍵基礎設施的脆弱性。加拿大受美國的影響，毫無根據地擔憂中國企業通過并購掌握其核心技術，或在加拿大建設和維持繁榮經濟至關重要的領域發起間諜活動，掌握加拿大的至關重要的經濟和安全信息。2018年，加拿大安全情報局的一份報告稱“中國的戰略目標是將外國技術在中國市場的份額降至不足30%，為了達到這一目標，中國通過合資、合并和收購的方式獲取外國技術，對其進行改造或是‘再創新，這種方法使得外國公司的作用逐漸減弱?！边@種看法印證了加拿大對中國科技企業投資的無端憂慮。

三、中企投資加拿大的優化策略

（一）推動中小民營企業對加投資，采用本土化經營模式

加拿大懷疑并拒絕來自國有企業或主權財富基金的并購要約，但是對于中小規模的民營企業投資，政府目前不但沒有限制，還給予各種優惠待遇。為了規避加拿大高賦稅而導致企業投資望而卻步的風險，加拿大政府特別設計了“小型企業稅率”“制造及生產行業的稅收優惠”以及“投資稅抵免”等多項稅收優惠政策。為了落實聯邦政府制定的《經濟行動計劃》（Economic?Action?Plan）和《聯邦科學研究與試驗開發稅收優惠計劃》，加拿大各省也實行單獨稅收減免等優惠政策，最大程度的為科創企業提供政策支持。新冠疫情給加拿大企業帶來了一定的生存壓力，尤其是中小企業，甚至出現經營困難的現象。目前，加拿大累計確診人數已經超過20萬，盡管疫情有所好轉，但是確診人數仍處于攀升過程之中，各行各業的生產率難以恢復至疫情前的水平。為了幫助企業渡過難關和最終戰勝疫情，加拿大重新調整了工業和創新計劃，其中包括對中小企業研發的大力資助。因此，我國中小民營企業應利用其政策支持和經營靈活的比較優勢增加對加投資的數量，提升中資企業的全球競爭力。同時，合力進行疫苗研發，為抗擊疫情做出努力，贏得加拿大政府與人民的友誼。需要注意的是，在投資方式上，中企不應過分追求控股權，可以采取收購少數股權，或是合作經營的方式，實現項目的本土化管理。這樣，合資企業不僅可以避免加拿大繁瑣的投資審查程序，而且能夠得到利益攸關方的理解和支持，更加有利于雙方在技術、研發團隊、資本及市場運作、風險規避方面形成優勢互補。新冠疫情創造了有利于合資企業的條件，在經歷數月的經濟低迷之后，加拿大一些公司可能出現資金短缺的現象，合資企業能夠為它們提供資本來源，分攤經濟成本，在市場準入方面更具優勢。

（二）明晰投資審查的規則和法律要點，規避限制領域拓寬投資渠道

《加拿大投資法》下的“凈利益”審查與國家安全審查形成了雙層結構，但兩者的標準尚存在模糊性。中國企業不僅要對“控制權”“凈利益”“國有企業”“國家利益”和“國家安全”等概念有清晰的認知，明確其鼓勵、限制和禁止的投資領域、審批機構與流程、投資義務承諾、相關的法律適用以及當地的勞動法律、工會環境和工作文化等問題并加以規范化，在理解規則的基礎上做好風險分析和防范。同時，中企應強化維權意識，運用雙邊投資協定將加拿大國內法義務上升為國際法義務，對加政府濫用安全審查自由裁量權進行適度“鉗制”。譬如，根據中加雙邊投資協定第四條，華為對加拿大的投資必須得到“公平公正的對待和充分的保護與安全”，如果加拿大將華為排除在5G網絡建設之外，華為有權向加拿大的這一行為提出索賠。

中企目前對加拿大的投資領域主要為能源和礦產，這很容易給加方一些政客以“中國政府正在獲取加拿大戰略資源”的口實。在高科技領域也存在同樣的現象，近年來，部分中國企業以海外并購方式合法地獲得需要的技術，從而縮短一些科技項目的研發周期和降低生產成本，但這樣的舉動也被一些政客作為靶子進行攻擊。以華為為例，其所涉及的業務是對中國和加拿大都具有戰略意義和巨大經濟潛力的的領域，但加拿大一方出于毫無根據的擔心和猜忌并不情愿華為涉足。目前，加拿大對敏感技術和關鍵領域的投資限制越來越嚴，甚至全面禁止。面對這一現狀，中國企業應積極調整投資結構，盡量規避投資限制領域，拓寬投資領域。加拿大在新能源新材料以及動力裝備等領域的技術處于世界領先地位，農業產業也具有比較優勢，中國企業可以增加對這些行業的投資。

（三）規范完善雙方統計方法，營造多層次的支持網絡

由于統計方法的差異，中國和加拿大關于投資的數據存在差異。以中國對加拿大的直接投資存量為例，每年加拿大統計局的統計數據比中國商務部的統計數據高出100億美元，這種統計的差異會產生認知不一致問題，加上一些不負責任媒體的渲染，容易給加拿大人員造成“中國投資太多了”的印象。因此，兩國政府應合作完善相互投資的統計方法，包括所有權結構、投資數量與走向等信息，投資數據的透明化可以降低民眾由于信息不對稱而引發的猜忌和擔憂。此外，中國政府應進一步優化民營企業營商環境，引導和支持企業在產品創新、經營模式、領導團隊、管理體系和社會責任等方面的能力建設，對外多做國企改革進程和市場化運營方式方面的解釋工作，避免由于高投資成本和后續經營管理而導致的投資失敗。同時，中國企業在嚴格履行投資義務承諾的同時，應更多關注社會和生態效益的創造，在并購活動中盡量促進當地就業，維護土著社區的利益，堅持“綠色礦業標準”。涉外企業是塑造中國形象的載體，應在良性互動中引導社區居民加強對中國和中國企業的正面認知，展現一個真實立體的中國形象。

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〔本文系廣東金融學院優秀青年博士科研啟動項目（0000-KC2019002001089）階段性成果〕

〔吳婷，星海音樂學院馬克思主義學院。汪煒（通訊作者），廣東金融學院公共管理學院〕